關于部門整體支出評價體系優化的再思考

●王文才

部門整體支出績效評價是預算績效管理工作的組成部分，特指依據預算部門職能定位、中長期規劃、年度計劃等體現的該財政年度內的工作目標，利用績效評價指標及標準和評價方法，對包括基本支出、項目支出在內所有財政性資金使用過程中所實現的產出和效果進行的綜合性評價活動。

我國部門整體支出績效評價概念的首次提出，出自2011年財政部出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號），該《辦法》明確規定了評價的工作程序及方法。在財政部2013年出臺的《預算績效考評評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）中，將績效評價的內容集中為投入、過程、產出和效果等4個方面，包括28個評價指標。在2018年出臺的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中，對部門預算整體績效的衡量提出設計方向，要求“從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業務實施效果”。鑒于部門整體績效評價操作實踐的需要和相關統一規范的缺失，按照《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）中“加快推進……績效指標等標準化規范化”的相關要求，針對當前缺乏統一且操作性相對較強的共性指標體系的情況，亟待結合實際、因地制宜進行完善。

評價體系的優化完善，需要遵循問題導向的基本原則。從近年來各地的評價工作實踐來看，在取得豐富經驗的同時，也暴露了一些問題。相關問題主要體現為五點：一是部門預算支出內容龐雜、目標量化難度較高；二是目標與支出的線性對應關系不清晰，經濟性、效益性評價難度較大；三是財政支出本身具有公共性、外部性、滯后性的特點，支出效益難以準確計量；四是基本支出與項目支出界線不清，項目支出涵蓋一定數量的人員運轉經費；五是目標指標值設定缺乏相應的依據和出處。針對這五個現存問題，本文嘗試就評價核心的把握、評價思路的拓展、評價指標的設計、評價標準的優化等方面提出相應的改進路徑，以便為提高部門整體支出評價工作質量提供若干有益的思考視角。

一、基本情況梳理專注“三條線”

基本情況梳理是部門整體支出績效評價的第一步工作，而部門整體支出績效評價則是部門和單位預算績效管理的組成部分。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》對部門和單位預算績效管理提出了相關的要求，具體要求是“圍繞部門和單位職責、行業發展規劃，以預算資金管理為主線，統籌考慮資產和業務活動”。因此，本文嘗試把部門整體支出基本情況的梳理工作歸納為對“職能線”“資金線”“業務線”這“三條線”的梳理。

第一條“職能線”梳理圍繞“部門職能-職責分解-人員配置”，涵蓋部門設立的歷史沿革、機構設置、業務分布、任務計劃、管理對象、服務范圍等綜合情況。從操作實施細節上來看，可從編委批復的部門“三定方案”、部門設定完善細化的工作職責、部門編制的工作規劃、部門及其下屬職能部門設定的業務崗位職責及其制訂的年度工作計劃等相關方面進行資料收集、分析、規整表述。值得注意的是，對部門規劃的梳理應關注中長期發展規劃的編制完成情況、分年規劃內容的明確性和推進計劃落實情況，年度工作計劃則應關注常規性工作計劃和重點工作計劃制訂的明確性，尤其是年度重點工作計劃還需要從黨委政府重點工作、政府實事項目等角度予以分類。

第二條“資金線”梳理圍繞“預算管理和資金使用”，涵蓋部門在預算編制、預算執行、預算決算全過程的情況。從操作實施細節上來看，先列示出近三年部門預算安排與執行情況總表，反映部門總體預算變動情況和執行率；再列示出評價年度分項目類型預算安排和執行情況表，反映結構式部門預算安排和實際執行情況；最后列示出專項項目預算安排和執行明細表，細化特定目標類項目的具體內容，反映精細化規范式三層架構預算編制和執行情況。其中，總表的列示可衡量和分析部門整體預算管理的精準性水平；年度分類預算可從人員類、運轉類、特定目標類三個維度展示預算支出結構，進而為分析人均支出成本和機構運行成本（包括人員定額標準、公用經費定額標準）奠定基礎；特定目標類（即專項項目）預算通過細化支出內容，可從預算編制的規范性、支出內容的合理性、標準依據的科學性等衡量部門預算編制精細化水平，與預算一體化建設中的固定標準和暫定標準相銜接。在列示清楚預算信息的基礎上，再將“年度工作內容與預算資金”匹配起來，從計劃執行和實際執行兩個維度做好資金與項目內容的匹配：一是將年度工作計劃梳理分解到相應職能部門，明確預算資金安排類型，并將實際工作內容完成情況與工作計劃進行列表對比；二是關注工作任務實施的方式和完成結果的形式，可從政府采購、購買服務、科研課題和活動、資本性支出等角度歸納分析匹配。

第三條“業務線”梳理圍繞部門“核心業務管理實施”，涵蓋相應管理制度和辦法、管理機制和監督體系的建設情況，以及部門“核心業務”全生命周期管理工作實施和開展情況，從而便于考察和驗證部門履職所需的制度保障、機制保障、計劃保障、措施保障等健全落實情況。例如，出版社對出版刊物讀物課本的審查監督制度程序，衛健委對醫生執業資格或執業道德行為的檢查監督制度流程，應急管理部門對煤礦生產安全事故的監督檢查制度機制、突發性公共事件應急預案等，財政部門全面實施預算績效管理制度建設、落實推進計劃、工作機制、工作要點、成果報告等。

梳理“三條線”的基本情況所需的信息采集渠道一般有兩種：一是列出資料清單，資料提供方經常涉及被評價部門的綜合科室、業務科室和財務科室，有時還涉及財政部門；二是有針對性地開展訪談，在對收集到的信息資料進行案頭分析并形成相應問題的基礎上，再對不同內設機構和不同部門進行有針對性的訪談。

總之，“三條線”的基本情況梳理是一個遵循“整體目標—部門活動—項目支出”的活動過程。這一過程，“三位一體”地將部門職責落實到部門戰略目標和任務目標之中，進而細化為具體的活動和項目。因此，從本質上來講也是一個驗證成績經驗或查找不足之處的過程。在部門基本情況梳理清楚的前提下，才能深入開展部門整體支出績效評價工作，真正發現有價值的問題點。因此，能否梳理并描述清楚基本情況，也體現了評價機構和評價人員的專業能力。

二、部門目標歸納關注“三要點”

預算績效管理始終堅持目標導向，目標梳理歸納則是成為部門整體支出績效評價的重要前期工作。為確保部門整體支出績效評價所依據的績效目標具備引領性特征，本文認為目標梳理歸納需要關注三個要點：第一，績效目標應與職能、計劃、項目相匹配，既要與部門職能、部門規劃、年度工作計劃一致，也要與年度特定目標類預算項目投入及項目分類屬性特點匹配；第二，績效目標應體現階段、年度的特征，年度工作計劃則體現了年度工作任務和部門具體目標，部門年度目標的設定應與部門規劃中的階段性或分年目標相結合；第三，年度目標應細化量化，與預算投入匹配，目標細化量化應從數量、質量、時效、成本、效益五個方面梳理。其中，數量目標的設置一般須與預算資金投入（或年初工作計劃，因部分部門人員類經費占比較大）相匹配，先有絕對數、再有相對數；質量目標一般須與行業技術規范或者服務標準相匹配；時效目標一般須與工作推進時間節點相匹配；成本目標一般須與預算控制額、定額標準、支出標準等相匹配；效益目標一般須與部門履職職能、核心業務及其專項項目屬性相匹配。目標值的設定還應與預先計劃的、文件要求的、歷史的、區域性的等行業水平相匹配，避免忽高忽低不合理的情況。

此外，在梳理歸納部門目標時，還需要注意的是：第一，目標表表式需要規范統一，應從目標類型、目標名稱、目標值、目標值出處、目標值依據進行五個欄目細化量化列表列示，并從三級項目目標開始梳理清楚；第二，對一些部門職能及其業務涉及范圍較廣的，則可以考慮將主要的工作任務歸集為一級或二級目標，在正文中描述清楚，三級目標則可作為附表展示出來。

總體來說，部門整體支出績效目標的梳理應從總目標、年度目標、具體目標開始，體現目標的層次性。對一些部門業務涉及面廣、公共產品和服務數量多的，歸納時應將目標從三級開始提級歸納，提煉時應與部門申報表相結合，厘清部門整體支出績效目標與部門人、財、物、事之間的相關關系。

三、評價指標體系聚焦“四維度”

績效評價指標體系設計是績效評價工作的核心。一般來說，評價指標體系可參照財政部共性評價框架核心要素進行設計，并適當結合所在地方財政部門具體要求執行即可。但由于部門整體支出績效管理尚缺乏統一標準，整體處于謀求突破提升的關鍵，而財政部現有共性評價指標體系的針對性和有效性評價有限，需要基于評價委托者的訴求和被評價部門特點，因地制宜完善細化二級和三級評價指標及評分標準，思考聚焦評價關注點、構建設計科學的共性評價指標體系。

要想使得部門整體支出共性評價指標體系符合實際操作需要，本文認為可以基于部門決策、部門管理、部門產出、部門效果等四個一級指標維度對評價指標體系進行設計，其中：

“部門決策”的二級指標應基于部門職能、部門規劃、部門工作計劃、部門預算計劃、部門績效目標、部門績效管理機制等六個方面，按照“職能-規劃-計劃-預算-目標”的對應關系細化至10個三級指標。例如，對于“職責分解明確性”和“崗位職責明確性”這兩個和部門職能有關的三級指標，需要以部門的“三定方案”和“部門職責分解分工表”作為評價依據，考察部門職能的設定以及部門分解到下屬部門和單位的職責是否完整、清晰、合理。

“部門管理”的二級指標應基于核心業務管理、財務預算管理、綜合事務管理三個方面，并按照“業務-財務-預算-人員-資產-政府采購-購買服務-檔案-信息公開”的相互關系等細化為多個三級指標。例如，對于“預算執行率”“預算調整率”等和預算有關的三級指標，需要借助部門預決算報表來考察判斷部門預算計劃是否如期完成、是否存在大幅變動等問題。

“部門產出”的二級指標應按照數量、質量、時效、成本四個方面細化成若干個三級指標。在具體指標設計過程中，主要通過比較產出指標的實際值和目標值來判斷部門提供的公共產品和服務是否保質保量、及時，并分析這個過程中是否存在資金浪費的問題。

“部門效果”的二級指標應按照社會效益、經濟效益、生態效益、部門履職、滿意度、可持續影響力六個方面細化成若干個三級指標。例如，“年度計劃工作完成情況”這一與部門履職有關的三級指標，主要依據部門的年度工作計劃文件和年度工作報告來考察部門計劃工作的完成情況以及部門的重點工作是否合格完成。

按照以上步驟構建形成的部門整體支出共性評價指標體系框架具體如表1所示。

表1 部門整體支出共性評價指標體系框架

四、問題分析應當突出“五重點”

在完成評價指標體系及其評分標準的構建后，就可以依據評價指標體系進行評價評分和績效分析，繼而形成評價結論。在這一過程中，評價人員應關注評價得分和評價結論的客觀性、公平性，統籌考慮被評價部門在行業內、區域內的實際履職成效與評價得分及結論的匹配性，從而發現該部門存在的問題。

遵循績效分析過程中匹配對應的原則，問題分析則可以強調聚焦、準確和針對性，具體來說，分析重點應歸納為五個方面：

一是注意評價問題的指出應與評價指標扣分點的一致性，避免“兩張皮”現象。

二是判斷部門整體支出目標管理中存在的完整性、合理性、科學性問題。對不同原因產生的問題進行區分，包括預算績效管理理念和認識不足、財務與業務部門績效責任未落實、績效理念認知不足等多種。

三是區分部門預算管理中存在的規范性和精準性不高的問題。對不同預算管理階段產生的問題也作適當區分，具體包括預算計劃編制階段（項目庫管理和預算細化度）、預算執行階段（執行率低下和調整率過高）、預算決算階段（專項轉向和結余結轉）等。

四是關注部門工作實施推進落實過程中存在的管理科學性和有效性不足的問題。對工作管理階段不同的問題進行區分，包括制度機制建設、計劃推進、過程管理和監督考核等多個階段。

五是聚焦部門履職目標的實現度方面存在績效未達標或履職績效無法顯現的問題。對屬于不同偏差原因的問題也需要進行區分，區分產出與投入產生偏差、產出質量不達標、產出時效不及時、部門履職效果衡量無法顯現等多種原因。

五、相關建議應用體現“三亮點”

針對評價過程中發現的問題，評價人員還應提出有針對性的相關建議。按照預算績效管理一體化的要求，確保績效管理結果可以對預算管理產生影響，并使得相關建議具有應用價值，具體來說，建議本身需要具備以下三個亮點：

一是對照上述評價聚焦指出的問題，在通過績效分析這一過程且透徹了解問題產生的原因、時點、環節的基礎上，逐一提出具體整改建議，明確具體整改責任部門和單位。

二是對項目庫管理中存在項目前期謀劃成熟度不高、預算執行率低下、支出決算后績效無法顯現的專項項目支出，提出暫緩安排或取消項目預算的建議。

三是對預算編制管理精細化程度不夠、總體預算執行率不高、決算階段形成大量結余結轉的，應提出與部門下年度預算安排總量控制、結構優化相掛鉤的評價結果應用建議，凸顯績效管理服務于預算部門資源分配效率提升的作用。

前述“基本情況梳理-部門目標歸納-評價指標設計-問題分析-建議提出”的實施路徑，對構建相對完整、科學的部門整體支出績效評價體系具有現實意義。當然，也應注意，由于各個政府部門所涉及的行業領域有其自身的特點，在上述共性路徑的基礎上，有必要對標服務于部門管理完善、財政資源配置優化的評價目標，結合部門的個性化特征，進一步深化、細化具體評價體系設計，確保真正實現“評有所值”。