城市更新類型特點與CIM平臺研究思考

文｜中國國土勘測規劃院 牟瓊

《2021年國務院政府工作報告》提出實施城市更新行動，提升城鎮化發展質量；“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要也提出對存量片區功能改造提升的要求，城市存量更新改造工作在“十四五”時期成為國家戰略。近幾年業界對城市更新也在進行全方位研究，存量更新時代也在倒逼城市發展方式轉型并需要因此改變存量規劃的空間引導機制。

1 城市更新主要類型及特點

城市更新各地做法不同且實踐場景也不同，按照更新對象的原用地功能將更新項目歸納為老舊廠區、老舊小區、老舊街區和城中村共四種主要類型。

1.1 老舊街區改造

老舊街區在城市現代化發展進程中逐漸無法滿足人們的生活需求，改革開放時期主要以大拆大建為主要改造方式，存在破壞街區歷史文化且因拆遷增加政府壓力等諸多問題，微改造方式也因此逐漸出現。目前國內對老舊街區的改造研究注重改造過程中對老舊街區進行文化保護以帶動街區發展。

成都寬窄巷子歷史文化街區改造是歷史文化街區改造的典型案例。寬窄巷子由寬巷子、窄巷子和井巷子三條老式街道及其間的四合院落群組成，通過搬遷900 余戶居民、修復50 個院落、改造3 萬多平方米地面建筑、修建1.1 萬多平方米地下停車場等改造工作，形成三條巷子差異化的商業業態，修舊如舊與落架重修的改造原則也保留住了老成都的生活韻味。

在保留地區固有特色的基礎上對歷史文化街區進行改造升級，更新其物質環境，帶動歷史文化街區與城市之間的內在聯系，拓展現代商業、經濟與使用功能，使歷史文化街道煥發出新的活力以助力城市發展。

1.2 老舊廠區改造

老舊廠區改造有多種方向，在城市更新過程中，與產業轉型升級要求相適應的老舊廠房更新和保護再利用，將成為老工業城市和城市老工業區更新的重點領域。北京石景山首鋼廠區的改造是老舊廠區改造的典型案例，首鋼于2010年停產搬遷，閑置的首鋼石景山園區以保護和利用為基礎，利用原有的廠房空間進行局部改造，利用北京冬奧會契機籌辦并舉辦北京冬奧會并將廠區改造為專業場館，結合燈光秀增添娛樂休閑等公共服務設施。

老舊廠區以產業轉型為改造方向，通過拓寬文化空間，促進產業結構調整與提升城市文化品質。現在全國大多城市中心市區采取了退二進三政策，主要針對改革開放前的存量劃撥與無償使用的國有土地，需要通過用地空間功能的改變來體現土地資產價值，這部分改造主要包括規劃確定不再作為工業用途的廠房用地、國家產業政策規定的禁止類與淘汰類產業的原廠房用地、不符合安全生產和環保要求的廠房用地等幾類用地。

1.3 老舊小區改造

老舊小區指的是2000年底前建成且因公共設施落后，已對居民生活產生影響的居住區。過去幾十年建設的大批城市住宅，普遍存在建設標準低、配套不齊、房屋老化、排水不暢、私自改造、綠化面積小與公共空間不足等問題。改造重點是對住宅、公共設施、公共綠地、室外環境、道路交通和市政公用設施所進行的綜合性安排和具體設計，主要聚焦于物質空間等硬件設施。老舊小區面臨改造資金投入大與回報周期長等問題，但同時也有很大的市場空間。

北京勁松小區的改造案例尤為典型，勁松小區是新中國改革開放后北京市第一批成建制樓房住宅區，針對其居住人群、基礎設施與配套服務三類錯配現狀問題的存在，通過居住人群置換、設施和服務提升等適配策略進行更新改造，其改造特色是引入社會資本，并且結合多方聯動運作模式，針對公眾參與的精準需求管控，并且達到舊貌換新顏的效果呈現，切實提高了居民群眾的安全感、獲得感和幸福感。

1.4 城中村改造

城中村是城市化進程中出現的一種特殊現象，工業化城市化推進伴隨著房地產熱、開發區熱與新城新區熱等熱潮，城市建設用地范圍快速擴張，原有的農村村莊被城市包圍形成城市中的村莊。城中村的現行問題復雜，存在集體土地與國有土地并存、現狀用途與城市整體功能布局沖突、土地使用關系復雜、違法違規行為普遍、土地資產價值高度顯現等問題。

深圳市的城中村現象尤為突出，大沖城中村地處深南大道，毗鄰科技園區位優異，但土地利用混亂且低效。原大沖集體經濟的發展主要來源于集體商鋪、廠房的出租，村民長期依賴收取房租為生，地區存在生活品質低、安全隱患大、社會治安差等問題，通過拆除重建和局部綜合整治相結合，將其打造成為了高新技術產業后勤保障基地，所以城中村改造以居住和完善配套為主。

圖1 中國近幾年來開展城市更新工作的城市（來源：筆者自繪）

圖2 深圳城市更新體系示意圖（來源：筆者整理自繪）

圖3 廣州城市更新體系示意圖（來源：筆者整理自繪）

圖4 北京城市更新體系示意圖（來源：筆者整理自繪）

2 市縣城市更新政策與基礎設施實踐

國內大中城市先后開啟了“三舊”改造、城市更新等工作，但是各地因發展條件與面臨問題不同，采取的政策也各有特色。

第一，各地發揮規劃引領作用。不少城市構建了從國土空間規劃到城市更新專項規劃的規劃體系，比如深圳市以全市國土空間規劃為依據，編制制定了城市更新專項規劃，根據規劃劃定城市更新單元，制定城市更新單元計劃，以深圳市法定圖則為依據，落實到城市更新單元規劃。

廣州市城市更新體系以全市國土空間規劃為依據，市自然資源部門會同住建部門編制城市更新專項規劃，在此基礎上劃定片區重點項目，確定片區城市更新策劃方案；其次是根據區級總規基礎編制城市更新范圍內的國土空間詳細規劃，在片區策劃方案基礎上確定項目實施方案，作為城市更新項目進行審批和實施的依據。

北京市城市更新體系分為圈層引導和街區引導兩個層面。圈層引導的目標是市級總規確定的政策四區：首都功能核心區、中心城區、城市副中心和平原地區的新城、生態涵養區；街區引導則是以街區為單元，以街區控規為依據制定更新項目實施方案。

綜上所述，地方層面重視規劃引領，因地制宜地構建了從國土空間規劃到城市更新專項規劃的規劃體系。

第二，改善城市基礎與公共服務設施。各大城市也在改善城市基礎設施與公共服務設施方面進行了政策引導，在此結合上海、北京、深圳、重慶和貴陽五個城市的基礎設施與公共服務設施要求進行總結歸納。

上海市在政策導向上對城市更新項目中僅涉及經營性用地性質改變或建筑高度調整的，鼓勵公共服務設施合理混合設置，并增加各地塊建筑面積，但是要求必須以增加公共服務設施或公共開放空間為前提，鼓勵增加地面公共開放空間；北京市鼓勵對城市公共空間進行改造提升，優化提升城市功能主要集中在市政基礎設施、公共服務設施與公共安全設施的完善；深圳市強調城市更新應當增進社會公共利益，加強公共設施建設，優先保障城市基礎設施、公共服務設施或者其他城市公共利益項目，鼓勵增加公共用地，節約集約利用土地；重慶市提出對增加公共服務功能的城市更新項目，有條件的可按比例給予建筑面積支持；貴陽市為了提高基礎設施和公共服務均等化水平，重點圍繞補齊城市公共市政與公共安全等基礎設施短板。

從以上可以看出各大城市對城市基礎設施與城市公共服務設施的改善都有很大的支持力度。城市更新主要是根據城市發展階段目標、用地潛力和空間布局特點，明確實施城市有機更新的重點區域，優化功能布局和開發強度，傳承歷史文化，提升城市品質和活力。

3 城市更新背景下規劃思考與建議

根據上述城市更新政策問題，鑒于城市更新已成為城市高質量建設的重要途徑，需要完善頂層設計為保障加強立法保護。

首先是城市更新頂層設計的規劃引領設計。第一層面是國民經濟和社會發展規劃與戰略引領，通過主體功能區片全面整合各類更新資源，通過動靜分區進行整體統籌；第二層面是國土空間規劃的剛性管控作用，跟國土空間規劃“一張圖”相銜接；第三層面是系統研究編制城市更新專項規劃，落實綠線、藍線和紫線等剛性管控要求；第四層面是在城市更新內容中的詳細規劃確定容積率、建筑高度與建筑密度等規劃指標。

其次是城市更新頂層設計體系傳導。規劃體系傳導是通過與總體規劃、專項規劃與詳細規劃三類規劃體系相結合，建立從城市到片區再到項目的規劃傳導機制，成片區推進城市更新，對規劃自上而下進行協調，對訴求自下而上進行多元統籌。在城市更新頂層設計引領下劃定城市更新單元，引導鼓勵出臺地方性法規規章為城市更新提供法治保障。

第三是倡導有機更新為路徑提升城市品質。提升城市品質可以從高質量發展空間、高品質民生環境、歷史文脈延續與整體層面推動城市有機更新，讓城市上升到高品質和高質量的發展階段。另外要重視歷史文化保護延續文脈。延續城市歷史文脈是城市更新首要任務，既要保護單體建筑，也要保護傳統格局、歷史肌理、傳統街巷、空間尺度和景觀環境等環境要素。在保護傳統肌理、延續街巷尺度與生活方式中挖掘文化內涵，對歷史城區、歷史文化街區、歷史文化名鎮名村、歷史風貌區、傳統村落等各類歷史文化遺產資源進行系統性、完整性和全面性保護。

最后是基礎設施管理引進CIM 基礎平臺。城市更新需要提升社區基礎設施集約化和智能化水平，以新城建賦能城市更新，實施智慧物業、智慧社區、智慧工地與智慧建造等公共設施數字化與智能化的管理。

根據城市基礎設施建設要求，按照智慧社區標準推動更新改造，推進社區信息基礎設施建設，建設社區級城市信息模型CIM 基礎平臺。營建高品質民生宜居環境需要進行現場一手資料調研，提取群眾關注的民生問題，在CIM 平臺的數據底座上補齊基礎設施和公共服務設施短板，提高城市管理服務水平，由此可以在高質量產業發展空間中推動城市結構調整優化，實現生態宜居、生活便利、文化傳承與產城融合。

4 結束語

本文結合北京、上海、廣州與深圳等幾個城市分別制定的城市更新政策中對城市土地提出促進節約集約用地以及鼓勵城鎮低效用地再開發的要求與方向，綜合分析在國家政策框架下的基于地方實踐需求的實操性政策，提出建設國家層面和地方層面城市更新的高質量發展思路，以期對城市更新大環境下的政策制定能有所建議并落實到民生過程之中，進而落實高質量城市更新時代的國家要求。