行政行為程序輕微違法的司法審查與糾偏*

冉啟云

一、 問(wèn)題的提出

“行政法更多的是關(guān)于程序和補(bǔ)救的法，而不是實(shí)體法。”[1]3行政程序的規(guī)范化遵守及合法性審查對(duì)于行政法治具有重大意義。1989年《行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“舊法”)第54條規(guī)定違反法定程序的行政行為應(yīng)予撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)并可判決重作。現(xiàn)行《行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新法”)第70條可被認(rèn)作是上述內(nèi)容的延續(xù)規(guī)定，但第74條第1款第(2)項(xiàng)卻突破了行政行為違反法定程序即予撤銷(xiāo)的單一模式，新增了確認(rèn)違法的判決類(lèi)型。毋庸置疑，此舉有助于適應(yīng)行政審判領(lǐng)域的多元化情形，促進(jìn)行政訴訟制度的精細(xì)化發(fā)展，進(jìn)而從治理末端優(yōu)化整個(gè)訴訟制度的運(yùn)行狀態(tài)。然而幾年來(lái)的司法實(shí)踐表明，制度設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)圖景之間存在較大縫隙。為解釋規(guī)范、彌合差距，2018年《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《行訴解釋》”)第96條①采取反面概括和正面列舉的方式對(duì)輕微違法程序進(jìn)行了一定的闡釋和引導(dǎo)，但是部分列舉和排除的模式對(duì)于紛繁復(fù)雜的行政程序而言不免過(guò)于簡(jiǎn)略，且囿于“輕微”難以實(shí)定化，學(xué)界和實(shí)務(wù)又對(duì)程序輕微違法的“法”之外延理解不一，故而何謂“輕微”違“法”尚未定于一尊。除了“程序輕微違法”自身面相難以準(zhǔn)確描摹外，司法案例中涌現(xiàn)的“程序瑕疵”以及法規(guī)范中的“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)更為“程序輕微違法”的識(shí)別增添了幾分不確定色彩。為了精準(zhǔn)識(shí)別輕微違法程序，正確適用確認(rèn)違法判決，進(jìn)而實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，有必要明晰以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，“程序輕微違法”在實(shí)踐中呈現(xiàn)出何種樣態(tài)？其次，“程序輕微違法”在條文規(guī)范上如何解釋?zhuān)俊俺绦蜉p微違法”與“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)如何審查？“程序輕微違法”與“程序瑕疵”如何界分？ 最后，“程序輕微違法”在何種條件下適用？本文試圖通過(guò)案例梳理和規(guī)范分析省察制度運(yùn)行狀況，以對(duì)上述問(wèn)題展開(kāi)解答。

二、 程序輕微違法的實(shí)踐考察

“行政程序是行政權(quán)力運(yùn)行的步驟、順序、方式、時(shí)限等要素的集合。”[2]按照既有立法路徑，違反行政程序的行為依照其違反程度被劃分為“違反法定程序”和“程序輕微違法”兩個(gè)維度。其中，法院認(rèn)定“程序輕微違法”并判決確認(rèn)違法的情形在新法施行以來(lái)漸次增多。筆者在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)以“程序輕微違法”為關(guān)鍵詞，選取具有典型代表的案例予以歸納分析，發(fā)現(xiàn)行政程序輕微違法案件主要表現(xiàn)在步驟缺失、順序混亂、方式不符和時(shí)限逾越四大方面。

第一，步驟輕微違法。一個(gè)完整的行政線(xiàn)條是由作為節(jié)點(diǎn)的各個(gè)步驟聚合而成的。若行政機(jī)關(guān)遺漏了相關(guān)程序，例如未審核征收補(bǔ)償費(fèi)②、未復(fù)核陳述內(nèi)容③、未在筆錄上簽名④、未經(jīng)招投標(biāo)程序授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)⑤，則屬于步驟缺失。在陳人廣、麥蘭香、陳運(yùn)川、陳雪燕訴海南省樂(lè)東黎族自治縣人民政府土地登記案(陳人廣案)中⑥，法院認(rèn)為利國(guó)鎮(zhèn)政府和海南省樂(lè)東黎族自治縣農(nóng)業(yè)局均未對(duì)土地承包方案、土地承包合同等遺漏材料進(jìn)行審查并要求補(bǔ)正，頒證行為程序違法。在頒證行為程序輕微違法，但未對(duì)原審原告第六經(jīng)濟(jì)社村民的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的情形下，判決確認(rèn)該頒證行為違法，不撤銷(xiāo)、保留該頒證行為的法律效力。

第二，順序輕微違法。安排良好的順序是行政行為得以流暢實(shí)施的基礎(chǔ)，順序輕微違法主要體現(xiàn)為次序的前后顛倒。在廣州祥駿貨運(yùn)代理有限公司訴廣州市南沙區(qū)人力資源和社會(huì)保障局、廣州市人力資源和社會(huì)保障局勞動(dòng)和社會(huì)保障行政管理糾紛案(祥駿公司案)中⑦，法院指出南沙區(qū)人社局在2017年9月13日作出工傷認(rèn)定申請(qǐng)受理決定，卻于受理之前的2017年9月7日就已向原告法定代表人趙雙勇進(jìn)行調(diào)查詢(xún)問(wèn)。南沙區(qū)人社局的上述做法雖然違反規(guī)定，但沒(méi)有對(duì)原告祥駿公司和申請(qǐng)人胡景娣依法享有的重要程序性權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害，因此依法認(rèn)定為程序輕微違法。

第三，方式輕微違法。方式是行政行為的外在表現(xiàn)和客觀載體，方式輕微違法主要體現(xiàn)為實(shí)施方式與法定方式不符。在彭和平訴上海市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心勞動(dòng)和社會(huì)保障糾紛案(彭和平案)中⑧，法院指出因形式上缺乏一個(gè)告知彭和平及辦事單位的正式方式，行政程序上有欠妥當(dāng)，存在不足，屬于程序輕微違法的情形。該行政行為程序上的不足，對(duì)彭和平的權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響，但從監(jiān)督行政主體依法行使行政職權(quán)角度出發(fā)，最終確認(rèn)被訴行政行為程序輕微違法。

第四，時(shí)限輕微違法。時(shí)限是行政機(jī)關(guān)作出行政行為的法定時(shí)間限制，時(shí)限輕微違法既覆蓋了超期辦理案件⑨、超期作出不予受理決定、超期送達(dá)等多個(gè)階段，又占據(jù)了程序輕微違法的半壁江山，是程序輕微違法的主要方式。在天津馳亞信息技術(shù)有限公司訴天津市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局專(zhuān)利行政糾紛案(馳亞公司案)中，法院認(rèn)為天津市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的立案后通知程序及結(jié)案期限程序存在瑕疵，但鑒于馳亞公司、阿波羅公司分別提交了書(shū)面答辯意見(jiàn)，并參加了口頭審理，重要程序權(quán)利均得到保障，上述瑕疵對(duì)實(shí)體權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響，被告的行政行為屬于程序輕微違法。在賈小昌訴國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局其他專(zhuān)利行政糾紛案(賈小昌案)中，法院指出國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局作出被訴通知書(shū)存在程序瑕疵，但是賈小昌的相關(guān)法律權(quán)利并未因被訴通知書(shū)存在程序瑕疵而受實(shí)質(zhì)性影響。如果因該程序瑕疵撤銷(xiāo)被訴通知書(shū)，也不必然導(dǎo)致賈小昌的訴訟請(qǐng)求能夠得到實(shí)質(zhì)性的支持。

三、 程序輕微違法的困境審視

經(jīng)由案例梳理和規(guī)范分析可知，“程序輕微違法”的適用存在一定誤區(qū)，而這些誤區(qū)的滋生原因在于規(guī)范概念表達(dá)及其相互關(guān)系未被縷述清晰，進(jìn)而衍生“程序輕微違法”之要件認(rèn)定規(guī)則較為模糊、“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”受到不當(dāng)尊崇、“程序瑕疵”侵蝕“程序輕微違法”適用疆域等困境。

(一) “程序輕微違法”之要件認(rèn)定規(guī)則較為模糊

新法第70條和第74條分別規(guī)定了“違反法定程序”與“程序輕微違法”及其判決類(lèi)型，從而構(gòu)成了行政程序違法的“二分法”。欲明確“二分法”的意義和限度，首先必須究明其要件和標(biāo)準(zhǔn)。“輕微”作為程度修飾詞，在語(yǔ)義上成為“違反法定程序”與“程序輕微違法”的顯著區(qū)分標(biāo)志。然而“輕微”所具備的難以量化特性卻致使某一程序違反行為是否可被歸入“程序輕微違法”項(xiàng)下飄忽不定。在上述祥駿公司案中，法院認(rèn)為被告南沙區(qū)人社局違反了《工傷認(rèn)定辦法》和《工傷保險(xiǎn)條例》關(guān)于“先決定受理，后調(diào)查核實(shí)”的程序，但沒(méi)有對(duì)原告祥駿公司和申請(qǐng)人胡景娣依法享有的重要程序性權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害，因而認(rèn)定為程序輕微違法。吊詭的是，在同年的另一起案情相似的案件中，同一法院卻吝于確認(rèn)程序輕微違法而僅指出程序違法。在該案中，被告提供的《調(diào)查筆錄》顯示被告在申請(qǐng)人提出申請(qǐng)之前便已向中達(dá)廣場(chǎng)工地項(xiàng)目經(jīng)理潘光片、第三人陳常青進(jìn)行調(diào)查詢(xún)問(wèn)。法院認(rèn)為被告的上述做法顯然已違反了《工傷認(rèn)定辦法》《工傷保險(xiǎn)條例》的程序性規(guī)定，因而認(rèn)定程序違法。

除了“輕微”的程度限定難以形成一致認(rèn)知外，學(xué)界和實(shí)務(wù)對(duì)“程序輕微違法”中“法”的外延亦聚訟紛紜。既有觀點(diǎn)可以概括為以下幾個(gè)方面：其一，除了法律、法規(guī)和規(guī)章外，大部分學(xué)者均認(rèn)為正當(dāng)程序在符合一定條件時(shí)享有行政程序的法源地位，在一定情勢(shì)下起到輔助性作用[3]。其二，其他規(guī)范性文件設(shè)定的程序是否為法定程序存在完全承認(rèn)、部分承認(rèn)和完全否定三種路徑，而部分承認(rèn)又存在外部效力說(shuō)[4]、行政機(jī)關(guān)程序義務(wù)說(shuō)[5]250和有利于當(dāng)事人說(shuō)[6]等多種看法。其三，內(nèi)部行政規(guī)則設(shè)定的程序也可以成為法定程序[7]。應(yīng)當(dāng)肯認(rèn)上述觀點(diǎn)具有一定的合理性，但個(gè)中缺陷亦較為明顯。首先，將某一程序是否對(duì)行政相對(duì)人有利作為判斷法定程序的核心標(biāo)準(zhǔn)較為偏頗，除了聽(tīng)證、陳述、申辯等具有構(gòu)成性?xún)r(jià)值的行政程序外，其他諸多程序均以中立的姿態(tài)展現(xiàn)出來(lái)，須深入案件事實(shí)并在發(fā)現(xiàn)實(shí)體真實(shí)的情況下方能判定。其次，將某一程序是否對(duì)行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)義務(wù)作為判斷法定程序的核心標(biāo)準(zhǔn)不免徒勞，所有程序均是對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束，均為行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)了或多或少的程序義務(wù)。最后，不經(jīng)辨明即認(rèn)定內(nèi)部程序規(guī)則的法源地位較為武斷，除了影響行政相對(duì)人權(quán)益的內(nèi)部程序外，亦存在純粹提升行政效率的內(nèi)部程序。在司法實(shí)踐中，由于不同法官對(duì)“法”的外延認(rèn)知迥然，某一程序是否屬于法定程序需要法官施展專(zhuān)業(yè)判斷，不同的裁量結(jié)論必然導(dǎo)致不同的適用結(jié)果。除卻案情差異在裁判輸出上造就的合理差異外，同案異判、尺度偏離的司法窘狀在判斷進(jìn)程中進(jìn)一步加劇。

(二) “對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”受到不當(dāng)尊崇

透過(guò)實(shí)證考察和裁判理由分析可知，司法實(shí)踐中顯現(xiàn)出兩種截然不同的審查模式。一是階層審查模式，即首先審查行政程序是否符合法律規(guī)范，若有違反，則看程序違反程度是否輕微，其次審查程序違法行為是否實(shí)質(zhì)性影響了原告權(quán)利。二是單一審查模式，即僅僅審查程序違法行為是否實(shí)質(zhì)性影響了原告權(quán)利并以此為判斷核心。

如表1所示，在“陳人廣案”中，法院在確認(rèn)行政機(jī)關(guān)頒證行為程序輕微違法的基礎(chǔ)上，再對(duì)原告的合法權(quán)益是否受到實(shí)際影響予以判定，進(jìn)而作出確認(rèn)違法判決。在此過(guò)程中，法官遵循的是“客觀法律秩序維護(hù)——主觀權(quán)利保護(hù)”的審查路徑，并將“程序輕微違法”作為外在而獨(dú)立的審查要件予以肯認(rèn)。而在“馳亞公司案”中，法院雖然也對(duì)行政機(jī)關(guān)的立案后通知程序及結(jié)案期限程序作出瑕疵認(rèn)定，但實(shí)際上的審查重心在于原告的實(shí)體權(quán)利是否受到實(shí)際影響。在此過(guò)程中，法官依循著“主觀權(quán)利保護(hù)”的單一審查路徑，在“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”原因與確認(rèn)違法判決結(jié)果之間形成了因果關(guān)系，而對(duì)屬于客觀法秩序范疇的“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)置若罔聞。可以說(shuō)，主觀權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)受到過(guò)分倚重，客觀法律秩序維護(hù)與主觀權(quán)利保護(hù)的天平逐漸失衡。

表1 法院適用新《行政訴訟法》第74條第1款第(2)項(xiàng)的兩種審查模式

在“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)受到不當(dāng)尊崇的境況下，裁判結(jié)果亦會(huì)隨之轉(zhuǎn)向。新法第74條從主客觀相統(tǒng)一的視角出發(fā)設(shè)定客觀標(biāo)準(zhǔn)和主觀標(biāo)準(zhǔn)以適用確認(rèn)違法判決，但二者的不同審查模式卻實(shí)質(zhì)性左右著判決模式的選擇。如表2所示，在程序并非輕微違法且未對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響的情況下，由于行政行為違反法定程序，應(yīng)然的判決模式一般應(yīng)為撤銷(xiāo)判決。但部分法院片面追逐主觀權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)，將應(yīng)予撤銷(xiāo)的行政行為作確認(rèn)違法處理，弱化了行政訴訟制度“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的功能發(fā)揮，不利于維護(hù)客觀法律秩序。有法官認(rèn)為應(yīng)盡可能擴(kuò)大確認(rèn)判決的適用情形，將“嚴(yán)重程序違法但未對(duì)原告實(shí)體合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的”也適用確認(rèn)判決[8]。該觀點(diǎn)雖然致力于化解行政爭(zhēng)議，但不免具有司法裁判違背立法意旨之虞，并會(huì)在程序工具主義思想依舊根深蒂固的當(dāng)下加劇程序的虛無(wú)化。

表2 “程序輕微違法”與“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”

(三) “程序瑕疵”侵蝕“程序輕微違法”適用疆域

在新法施行前后，“程序瑕疵”的表述廣泛見(jiàn)諸于裁判文書(shū)之上。如果說(shuō)新法實(shí)施之前的“程序瑕疵”認(rèn)定是對(duì)舊法違反法定程序一概撤銷(xiāo)的制度反思以及應(yīng)對(duì)程序問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要，那么在新法已經(jīng)設(shè)定了第74條的情況下，“程序瑕疵”的適用空間已被大大壓縮，嚴(yán)格說(shuō)在立法層面已經(jīng)不復(fù)存在了[9]。但司法實(shí)踐并未徹底摒棄“程序瑕疵”之表述，反倒滋生了適用不清的亂象。

第一，法院混用“程序瑕疵”概念與“程序輕微違法”概念。在上述“賈小昌案”中，法院指出國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局作出被訴通知書(shū)存在程序瑕疵，但是賈小昌的相關(guān)法律權(quán)利并未因被訴通知書(shū)存在程序瑕疵而受實(shí)質(zhì)性影響。在“馳亞公司案”中，法院認(rèn)為天津市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的立案后通知程序及結(jié)案期限程序存在瑕疵，但這些瑕疵對(duì)實(shí)體權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響，因而判定被告的行政行為屬于程序輕微違法。由此可見(jiàn)，法院認(rèn)為“程序瑕疵”的范圍與“程序輕微違法”的范圍幾乎一致，并在司法裁判中予以混用。

第二，法院運(yùn)用“程序瑕疵”認(rèn)定替換“程序輕微違法”認(rèn)定。在上述“祥駿公司案”中，南沙區(qū)人社局顛倒了工傷認(rèn)定申請(qǐng)與調(diào)查詢(xún)問(wèn)的順序，但未對(duì)重要程序性權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害，因此法院認(rèn)定為“程序輕微違法”。而在桂陽(yáng)縣流峰鎮(zhèn)流市居委會(huì)埠頭自然村7-9組訴桂陽(yáng)縣人民政府、桂陽(yáng)縣國(guó)土資源局土地征收補(bǔ)償協(xié)議及行政賠償案(埠頭村7-9組案)中，縣國(guó)土局存在違反法律規(guī)定的行政程序順序情形，但未影響征收行為的公正性，故而法院認(rèn)定為“程序瑕疵”。同樣都是行政程序順序不符合法律規(guī)定，但不同法院卻給予不同結(jié)論，不利于消解同案異判的困境。

第三，法院運(yùn)用駁回訴訟請(qǐng)求判決替換確認(rèn)違法判決。在新法施行之前，法院采取“程序瑕疵，駁回訴訟請(qǐng)求”處理方式的情形屢見(jiàn)不鮮。而在新法實(shí)施之后，理論上該方式已然喪失了適用空間，但在“埠頭村7-9組案”等案件中，法院認(rèn)定“程序瑕疵”后旋即作出駁回原告訴訟請(qǐng)求判決，本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)的不利后果卻經(jīng)過(guò)“程序瑕疵”之轉(zhuǎn)換而由沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的原告承受。

經(jīng)由案例檢視可發(fā)現(xiàn)，“程序瑕疵”與“程序輕微違法”在司法實(shí)踐中基本同義并替換使用，但囿于“程序瑕疵”并非正式法律用語(yǔ)，且在概念解釋上具有較大的任意性，因而恣意伸縮的“程序瑕疵”正在程序問(wèn)題上扮演著“遮羞布”和“擋箭牌”的角色，并模糊著“程序輕微違法”和“程序瑕疵”的內(nèi)在界限，侵蝕著“程序輕微違法”的適用疆域，甚至逸脫出法定程序的范疇之外。

四、 程序輕微違法的適用糾偏

面臨上述困境，有必要對(duì)“程序輕微違法”的條文規(guī)范闡釋和司法審查規(guī)則予以更新。通過(guò)究明“程序輕微違法”的規(guī)范意涵、展開(kāi)“先客觀后主觀”的階層審查和限定“狹義程序瑕疵”的生成空間等舉措，可以在基本概念及相互關(guān)系理路井然的基礎(chǔ)上糾正愈加偏離的制度定位，回復(fù)“程序輕微違法”的制度初心。

(一) 究明“程序輕微違法”的規(guī)范意涵

厘定“程序輕微違法”，首要的便是探求“輕微”的內(nèi)涵。首先，“輕微”作為修飾詞，指的是程序違法情形尚屬微弱，且未導(dǎo)致該程序目的不能實(shí)現(xiàn)。結(jié)合上述實(shí)踐考察和《行訴解釋》第96條正面列舉的幾類(lèi)情形，可認(rèn)為“程序輕微違法”指的是行政機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政行為過(guò)程中遺漏相關(guān)步驟、顛倒實(shí)施順序、跳脫特定方式、逾越規(guī)定時(shí)限但不至于使該程序的目的不能實(shí)現(xiàn)的程序違法情形。其次，與“輕微”相對(duì)的是“嚴(yán)重”或者“重要”，《行訴解釋》第96條列舉了聽(tīng)證、陳述、申辯等程序?yàn)椤爸匾绦蛐詸?quán)利”，但僅局限在聽(tīng)取意見(jiàn)方面，有必要進(jìn)一步擴(kuò)展發(fā)散。鑒于列舉程序與未列舉程序在價(jià)值和功用上應(yīng)當(dāng)相對(duì)平衡，故而其他“重要程序性權(quán)利”也應(yīng)當(dāng)與聽(tīng)取意見(jiàn)程序相類(lèi)似。雖然學(xué)界對(duì)重要程序的范疇見(jiàn)解各異，但對(duì)于發(fā)源自英國(guó)的自然正義原則不無(wú)贊賞。自然正義原則包括“任何人不能作為自己案件的法官”和“人們的辯護(hù)必須公平地聽(tīng)取”兩項(xiàng)基本準(zhǔn)則，即排除偏見(jiàn)(回避中立)和說(shuō)明理由(不利告知)。對(duì)于任何行政行為而言，排除偏見(jiàn)、聽(tīng)取意見(jiàn)和說(shuō)明理由均是最為基本的程序性要求。因此上述程序可被認(rèn)為是“重要程序性權(quán)利”，違反此類(lèi)程序性要求不屬于“輕微”違法。最后，理解“輕微”還需要放置于“二分法”中予以審視。其一，“輕微”是“程序輕微違法”和“違反法定程序”二分的核心標(biāo)準(zhǔn)，意指“程序輕微違法”和“違反法定程序”在程度上存有差異；其二，“輕微”同時(shí)也表明二者在程序違法性的本質(zhì)特征上殊途同歸；其三，“程序輕微違法”的法構(gòu)造為，本應(yīng)適用撤銷(xiāo)判決情形+法律特別規(guī)定=確認(rèn)違法判決[10]。“輕微”即是法律特別規(guī)定之一，違法行為本應(yīng)撤銷(xiāo)，但出于行政成本-收益分析、信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)和法的安定性考量，該行政行為的效力未被否定而僅確認(rèn)違法。

厘定“程序輕微違法”，還需明確“法”之外延。在論爭(zhēng)中，學(xué)者對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政程序?qū)儆诔绦蚍ㄔ礌?zhēng)議不大，但對(duì)正當(dāng)程序原則、其他規(guī)范性文件和內(nèi)部行政規(guī)則能否成為程序法源則見(jiàn)解不一。首先，“正當(dāng)程序是一種‘高級(jí)法’(the highest law)”[11]，其發(fā)揮著行政行為合法性檢驗(yàn)、補(bǔ)足和發(fā)展的作用。在近年來(lái)的司法實(shí)踐中，從早先“田永案”中正當(dāng)程序嶄露頭角，到“張成銀案”中正當(dāng)程序出現(xiàn)在判決書(shū)上，再到新近的“于艷茹案”和“潮州金亨公司案”等案件中正當(dāng)程序大行其道，正當(dāng)程序原則愈發(fā)受到法官青睞。但畢竟實(shí)定法中的術(shù)語(yǔ)為法定程序而非正當(dāng)程序，因而正當(dāng)程序作為行政程序的法源應(yīng)受一定規(guī)則約束：一是實(shí)定法在某一程序規(guī)范中呈現(xiàn)赤字狀態(tài)，或適用實(shí)定法程序?qū)⒃谀骋话讣谐霈F(xiàn)不當(dāng)結(jié)果；二是行政程序?qū)ο鄬?duì)人造成影響；三是行政機(jī)關(guān)不履行某一程序?qū)?huì)侵害相對(duì)人的重要程序性權(quán)利。其次，其他規(guī)范性文件可以作為程序法源并在一定條件下適用。在理論支撐上，鑒于“行政的法制定乃廣泛操控的必要工具”[12]53，為應(yīng)對(duì)行政生活而大量制定的其他規(guī)范性文件正實(shí)質(zhì)性地影響著相對(duì)人的參與和選擇。在制度供應(yīng)上，其他規(guī)范性文件的附帶性審查改善了其恣意亂設(shè)、沖突叢生的亂象，《行訴解釋》第100條明確規(guī)定法院可以引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。在適用實(shí)效上，認(rèn)可其他規(guī)范性文件的法源地位有助于提升行政行為審查專(zhuān)業(yè)性，強(qiáng)化行政系統(tǒng)或者行政主體的自我控制[13]。但是其他規(guī)范性文件作為程序法源也應(yīng)受到一定規(guī)則限制：一是未抵觸上位法；二是未減損相對(duì)人權(quán)利或增加相對(duì)人義務(wù)。最后，內(nèi)部行政規(guī)則在一定條件下可以成為程序法源。僅當(dāng)內(nèi)部程序規(guī)則外部化時(shí)，內(nèi)部程序可作為“程序輕微違法”之程序來(lái)源。

(二) 展開(kāi)“先客觀后主觀”的階層審查

如上所述，對(duì)待“程序輕微違法”與“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)，司法實(shí)踐中存有階層審查和單一審查兩種模式。欲從根本上辨明何者更為優(yōu)越，則需要深入至程序法理和立法過(guò)程一探究竟，并基于此更新審查路徑。

行政程序具有技術(shù)性和價(jià)值性方面的雙重意義[14]213。一方面，行政程序具備工具性?xún)r(jià)值，即法律注重發(fā)揮程序法的服務(wù)功能，運(yùn)用行政程序輔助實(shí)體目標(biāo)達(dá)成。在行政機(jī)關(guān)作出正確實(shí)體決定的情形下，行政程序的工具性?xún)r(jià)值便已實(shí)現(xiàn)，也即行政機(jī)關(guān)依循行政程序取得了“好結(jié)果效能”[15]。另一方面，行政程序具備構(gòu)成性?xún)r(jià)值，即法律意圖通過(guò)賦予程序保障來(lái)提高個(gè)人人格獨(dú)立性，在此限度內(nèi)，個(gè)人的程序上的地位也可以觀念為一個(gè)與受行政作用侵害的狹義的“實(shí)體”上的地位相區(qū)別的、獨(dú)立的權(quán)利或法地位[16]160。換言之，構(gòu)成性?xún)r(jià)值是行政程序獨(dú)立于實(shí)體結(jié)果的內(nèi)在品性，也即“程序內(nèi)在價(jià)值”[17]32。在適用新法第74條第1款第(2)項(xiàng)時(shí)，也要從以上兩個(gè)維度出發(fā)予以考量。其一，該程序違法情形是否有礙行政程序用以保障實(shí)體真實(shí)的工具性?xún)r(jià)值之實(shí)現(xiàn)。其二，該程序違法情形是否有礙行政程序所內(nèi)蘊(yùn)的構(gòu)成性?xún)r(jià)值之實(shí)現(xiàn)。階層審查模式首先借由輕微違法程序的正面認(rèn)定和重要程序性權(quán)利的反面排除保障構(gòu)成性?xún)r(jià)值，再視原告權(quán)利是否受到實(shí)際影響保障工具性?xún)r(jià)值，審查格局清晰全面。單一審查模式直接根據(jù)原告實(shí)體權(quán)利是否受到實(shí)際影響而側(cè)重保障工具性?xún)r(jià)值，審查格局有所偏頗。

除了法理支撐外，回溯立法原意亦可助益審查模式之選擇。《行政訴訟法修正案(草案)(一次審議稿)》采取主觀主義立場(chǎng)，并未區(qū)分程序輕微違法和程序嚴(yán)重違法，將“對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響”要件拔高為唯一基準(zhǔn)而與行政機(jī)關(guān)客觀違法程度無(wú)涉。《行政訴訟法修正案(草案)(二次審議稿)》采取客觀主義立場(chǎng)，將行政程序違法程度作為唯一基準(zhǔn)而與相對(duì)人主觀權(quán)利無(wú)涉。但最終審議通過(guò)的《行政訴訟法》采取主客觀結(jié)合的立場(chǎng)，既依照程序違法程度創(chuàng)設(shè)了“違反法定程序”和“程序輕微違法”的二分法，避免過(guò)分倚重相對(duì)人主觀權(quán)利；又設(shè)定“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)，給予相對(duì)人主觀權(quán)利以必要的尊重和體認(rèn)，在主觀訴訟與客觀訴訟之間找到了恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)[18]。在兩種審查模式間，階層審查模式既考慮客觀法律秩序維護(hù)，又注重主觀權(quán)利保護(hù)，是符合新法立法旨趣的更優(yōu)選擇。而單一審查模式僅狹隘地保護(hù)相對(duì)人主觀權(quán)利，若采取此種模式，將會(huì)回到草案一審稿的桎梏之中，也與立法精神背道而馳。

綜上所陳，“程序輕微違法”是獨(dú)立于主觀權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)外的客觀程序標(biāo)準(zhǔn)[19]。將“程序輕微違法”的審查模式統(tǒng)一為“先客觀后主觀”的階層審查勢(shì)在必行。首先，在二者的標(biāo)準(zhǔn)定位中，“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于審查行政行為的合法性，屬于客觀程序標(biāo)準(zhǔn)。“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)則側(cè)重于回應(yīng)原告訴請(qǐng)，屬于主觀權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)。其次，在二者的關(guān)系調(diào)適中，客觀程序標(biāo)準(zhǔn)具有獨(dú)立性，并非主觀權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)的附屬產(chǎn)物。最后，在二者的審查進(jìn)路中。如圖1所示，第一階層應(yīng)當(dāng)審查“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)程序是否輕微違法進(jìn)行判斷，相關(guān)判斷基準(zhǔn)可見(jiàn)上文對(duì)“輕微”概念的廓清和法源外延的厘定。若行政程序違法程度已然逸脫出“輕微”概念所能涵攝的最長(zhǎng)距離，審查工作則止步于第一階層，法院原則上應(yīng)當(dāng)作出撤銷(xiāo)判決。若行政程序違法程度依然處于涵攝距離之內(nèi)，則進(jìn)入第二階層。在第二階層，存在對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生或者不產(chǎn)生實(shí)際影響兩種走向。若對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生了實(shí)際影響，法院原則上應(yīng)作出撤銷(xiāo)判決，僅在程序輕微違法且對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的情況下才可以作出確認(rèn)違法判決。

圖1 階層審查示意圖

(三) 限定“狹義程序瑕疵”的生成空間

如上所述，在新法劃定程序違法二分法的背景下，司法實(shí)踐對(duì)“程序瑕疵”的青睞并未消失殆盡，反倒呈現(xiàn)出概念混雜的亂象。欲改善現(xiàn)有狀況，復(fù)歸井然秩序，必須首先厘清“程序瑕疵”之意涵，在此點(diǎn)上，學(xué)界存在不同看法。肯定說(shuō)從法定程序出發(fā)，認(rèn)為行政程序瑕疵當(dāng)然是對(duì)法律的違反[20]。否定說(shuō)認(rèn)為瑕疵不屬于違法范疇，并將瑕疵概念等同為英國(guó)法上的“可以忽略的瑕疵”概念[21]。另有觀點(diǎn)認(rèn)為“程序瑕疵”應(yīng)僅限于不具有法律意義的“技術(shù)性缺陷”[22]，由此可見(jiàn)，瑕疵具有多義性和可變動(dòng)性，學(xué)界對(duì)瑕疵的性質(zhì)界定莫衷一是。

鑒于新法未采“程序瑕疵”而擇用“程序輕微違法”的表述，因而欲辨明“程序瑕疵”的本質(zhì)特性，將其同“程序輕微違法”進(jìn)行比較分析更為妥適。首先，二者性質(zhì)不同。“程序輕微違法”屬于程序違法范疇，在違法程度上較“違反法定程序”更為輕微。而“程序瑕疵”性質(zhì)的解釋空間較大，除了全然否認(rèn)“程序瑕疵”的違法性外，還包含三種解釋?zhuān)簭V義的“程序瑕疵”涵蓋行政行為上一切不合法、不合理、不規(guī)范的程序；中義的“程序瑕疵”與“程序輕微違法”基本同義，意指違法程度較輕的行政程序；狹義的“程序瑕疵”僅包括“違反法定程序”和“程序輕微違法”之外的其他程序問(wèn)題，也即“技術(shù)性缺陷”。三種解釋中，廣義說(shuō)難以提供實(shí)質(zhì)性幫助，暫且按下不表。中義說(shuō)是司法實(shí)踐的主要態(tài)度，但已為新法所拋棄，也即“程序輕微違法”替代了“程序瑕疵”。相比之下，狹義說(shuō)更能反映“程序瑕疵”的本質(zhì)。語(yǔ)法邏輯錯(cuò)誤、文字拼寫(xiě)錯(cuò)誤等技術(shù)性問(wèn)題不能機(jī)械地歸于“法”的范疇，而是程序不規(guī)范行為。其次，二者功能不同，“程序輕微違法”的主要功能在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，并給予原告以提起后續(xù)國(guó)家賠償?shù)谋憷！蔼M義程序瑕疵”的功能在于督促行政機(jī)關(guān)重視行政程序，提升行政精細(xì)化水準(zhǔn)。最后，二者結(jié)果不同。“程序輕微違法”導(dǎo)出的是確認(rèn)違法判決，而“狹義程序瑕疵”作為不具有法律意義上的概念，其導(dǎo)出的可以是“僅指出行政行為所存在的瑕疵，對(duì)其責(zé)任卻不予任何追究”[23]的指正結(jié)果。

如此一來(lái)，“程序輕微違法”與“程序瑕疵”間的關(guān)系便豁然開(kāi)朗。然而，將“程序瑕疵”限定為技術(shù)性“狹義程序瑕疵”，一方面使得違法情節(jié)輕微的程序問(wèn)題均由“程序輕微違法”管轄，即原生意義上的“程序瑕疵”適用空間已被壓縮至零，未限定的“程序瑕疵”概念已被摒棄，但另一方面也致使新法所設(shè)定的二分法受到“狹義程序瑕疵”挑戰(zhàn)。應(yīng)予承認(rèn)的是，雖然“程序瑕疵”概念已為“程序輕微違法”所替換，但“狹義程序瑕疵”依然客觀存在于司法實(shí)踐中，且出于行政效能和訴訟經(jīng)濟(jì)考慮，引入“狹義程序瑕疵”之新類(lèi)型并對(duì)其范圍加以嚴(yán)格限定[24]亦未嘗不可。在此之間，程序是否違法成為二者的分水嶺，若技術(shù)性缺陷逾越合理范圍，達(dá)到了“程序輕微違法”的判斷門(mén)檻，則不再適用“指正”處理，而應(yīng)作出確認(rèn)違法判決。

五、 余論

補(bǔ)充性是確認(rèn)判決的重要特征，這也致使確認(rèn)違法判決在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議上力有不逮。因而在適用“程序輕微違法”并作出確認(rèn)違法判決之前，應(yīng)當(dāng)首先考慮保護(hù)水平更高的撤銷(xiāo)判決等。在作出判決之時(shí)，還可以依據(jù)新法第76條恰當(dāng)斟酌補(bǔ)救措施，從而賦予相對(duì)人更為全面、有效的司法保護(hù)。

(一) 恪守確認(rèn)違法的補(bǔ)充性特質(zhì)

“程序輕微違法”款項(xiàng)具有進(jìn)步意義，但并非沒(méi)有限度。尤其在“程序輕微違法”與“違反法定程序”的關(guān)系中，實(shí)踐中往往存在弱化程序違法程度進(jìn)而判決確認(rèn)違法的誤區(qū)。最高人民法院也已經(jīng)注意到此種動(dòng)向，并在公報(bào)案例中闡明立場(chǎng)：“審理者未裁決、裁決者未審理”構(gòu)成對(duì)法定程序的重大且明顯違反，顯然不屬于“行政行為程序輕微違法，無(wú)需撤銷(xiāo)行政行為”之情形。

適用“程序輕微違法”的限度是由確認(rèn)違法判決的特質(zhì)所決定的。就訴訟目的而言，行政訴訟類(lèi)型設(shè)計(jì)及選擇的出發(fā)點(diǎn)均在于民眾權(quán)利司法救濟(jì)的“有效性”[25]186，由于我國(guó)確認(rèn)判決的中心是行政行為，而非法律關(guān)系，因而行為訴訟中的確認(rèn)判決只有宣示的意義[26]，既難以同撤銷(xiāo)判決一般直接消除公權(quán)力施加的損害，亦不能同給付判決一般賦予行政機(jī)關(guān)以特定義務(wù)。因此確認(rèn)判決在訴訟目的上呈現(xiàn)后備性特征，在訴訟地位上具有補(bǔ)充性特質(zhì)。

就立法沿革觀之，舊法第54條規(guī)定違反法定程序的行政行為一律撤銷(xiāo)。該規(guī)定雖極大提振了程序保障的力度，卻忽視了程序違法情形的多樣性和特殊性，不利于公民司法救濟(jì)的精細(xì)化發(fā)展。新法在繼續(xù)堅(jiān)持違反法定程序應(yīng)予撤銷(xiāo)的原則下，還在第74條設(shè)置“程序輕微違法”款項(xiàng)及確認(rèn)違法判決，從而應(yīng)因訴訟實(shí)踐需求，推動(dòng)訴訟類(lèi)型多元化。由此觀之，對(duì)于程序違法行為，撤銷(xiāo)判決是原則，而確認(rèn)違法判決是原則之外的補(bǔ)充。

此外，就主客觀訴訟而言，雖然我國(guó)的行政訴訟在整體制度設(shè)置上主觀和客觀混雜交揉，斑駁難辯[27]，但保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利應(yīng)當(dāng)成為行政訴訟制度的重要目的。加之“撤銷(xiāo)判決恰恰是針對(duì)原告權(quán)利保護(hù)的典型判決,確認(rèn)違法判決則是側(cè)重于行政行為合法性監(jiān)督的典型判決”[28]。因此在處理“違反法定程序”和“程序輕微違法”關(guān)系上應(yīng)該秉持從嚴(yán)立場(chǎng)，恪守確認(rèn)違法判決的補(bǔ)充性特質(zhì)。法院必須首先考慮撤銷(xiāo)判決適用的可能性。在不能適用撤銷(xiāo)判決的情形下，再以出于監(jiān)督行政權(quán)依法行使的目的考慮確認(rèn)判決適用的可能性。

(二) 發(fā)揮補(bǔ)救判決的修復(fù)性功能

在“程序輕微違法”的場(chǎng)域內(nèi)，僅使行政行為喪失合法性而保留其效力的確認(rèn)違法判決已經(jīng)是對(duì)違法行政行為的“寬容”[29]713。為了提供更為有力的司法救濟(jì)，學(xué)界對(duì)我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒德國(guó)設(shè)立補(bǔ)正判決的呼聲日漸高漲。但鑒于新法依然未將補(bǔ)正判決納入制度框架，且補(bǔ)正判決自身具有治愈行政行為違法性而與確認(rèn)違法判決互相矛盾之嫌，故而細(xì)化新法第76條補(bǔ)救判決不失為更加實(shí)際之舉。

首先，補(bǔ)救判決在性質(zhì)上是從判決。主判決是能夠不依靠其他判決而獨(dú)立作出的判決模式，包括撤銷(xiāo)、確認(rèn)、變更判決等。而從判決必須依附在主判決項(xiàng)下方能作出，補(bǔ)救判決即為典型的從判決。依據(jù)新法第76條之規(guī)定，補(bǔ)救措施僅能在法院作出前置性確認(rèn)違法、確認(rèn)無(wú)效判決時(shí)才可以采用。

其次，補(bǔ)救判決的主要功能在于提供修復(fù)性救濟(jì)。由于確認(rèn)判決的有限性，相對(duì)人原權(quán)損害仍處于持續(xù)狀態(tài)，因此消減損害后果、恢復(fù)原有狀態(tài)便成為補(bǔ)救判決的重大使命。雖然補(bǔ)救判決還承載著彌補(bǔ)其他判決缺陷、進(jìn)行違法責(zé)任評(píng)價(jià)、提高訴訟效率的功能[30]，但權(quán)利救濟(jì)不容置疑是首要功能。

最后，補(bǔ)救判決內(nèi)蘊(yùn)著行政法和司法權(quán)的邊界。在實(shí)踐操作中，部分法院秉持著尊讓?xiě)B(tài)度，認(rèn)為具體如何補(bǔ)救，不宜由法院直接作出判斷，應(yīng)督促政府通過(guò)更為細(xì)致和專(zhuān)業(yè)的評(píng)估，充分考慮各種因素和各方情況，及時(shí)給予對(duì)等、適當(dāng)、足額、到位的補(bǔ)償。另有部分法院在不同程度上明確補(bǔ)救內(nèi)容，包括要求行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)返還物權(quán)、停止侵害等。為提供全面、有效的司法保護(hù)，而又不至于過(guò)分侵入行政判斷，法院宜對(duì)行政機(jī)關(guān)作出具有可操作性的指引，以回復(fù)相對(duì)人訴請(qǐng)，并提高補(bǔ)救判決的執(zhí)行性。

注釋?zhuān)?/p>

① 《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第96條：“有下列情形之一，且對(duì)原告依法享有的聽(tīng)證、陳述、申辯等重要程序性權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害的，屬于行政訴訟法第七十四條第一款第二項(xiàng)規(guī)定的‘程序輕微違法’：(一)處理期限輕微違法；(二)通知、送達(dá)等程序輕微違法；(三)其他程序輕微違法的情形。”

② 參見(jiàn)最高人民法院(2020)最高法行申字第11227號(hào)行政裁定書(shū)。

③ 參見(jiàn)北京市高級(jí)人民法院(2017)京行終字第4824號(hào)行政判決書(shū)。

④ 參見(jiàn)北京市第一中級(jí)人民法院(2020)京01行終字第390號(hào)行政判決書(shū)。

⑤ 參見(jiàn)最高人民法院(2017)最高法行申字第6054號(hào)行政裁定書(shū)。

⑥ 參見(jiàn)最高人民法院(2018)最高法行再字第158號(hào)行政判決書(shū)。

⑦ 參見(jiàn)廣州鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ?2018)粵7101行初字第682號(hào)行政判決書(shū)。

⑧ 參見(jiàn)上海市第三中級(jí)人民法院(2018)滬03行終字第213號(hào)行政判決書(shū)。