普惠性民辦幼兒園轉(zhuǎn)型的困境與出路
——以長春市為例

■文/吉林外國語大學(xué)教育學(xué)院 岳鈺媚 張茜萌

普惠性民辦幼兒園是幼兒教育機(jī)構(gòu)中的重要部分，是學(xué)前教育向公益性方向發(fā)展的重要路徑。目前，經(jīng)過三期行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，長春市的學(xué)前教育取得長足發(fā)展。2017 年，長春市共有學(xué)前教育機(jī)構(gòu)1065 個(gè)，學(xué)前三年毛入園率為83%，比2010 年提高了27 個(gè)百分點(diǎn)，“入園難”進(jìn)一步緩解，學(xué)前教育邁上了新的臺(tái)階。但是，由于基礎(chǔ)差、欠賬多，學(xué)前教育仍是該市教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，普惠性資源不足，入公辦園難，入優(yōu)質(zhì)民辦園貴，教師數(shù)量短缺等問題還普遍存在，仍處于爬坡過坎的關(guān)鍵期。

在大力發(fā)展公辦幼兒園的同時(shí)，將民辦幼兒園轉(zhuǎn)型為普惠性幼兒園仍將是我國學(xué)前教育的重點(diǎn)工作。《長春市學(xué)前教育條例》自2021年7 月1 日起正式實(shí)行，要求力爭2023 年底，學(xué)前三年毛入園率達(dá)到95%，普惠幼兒園覆蓋率達(dá)到85%。然而，大多數(shù)的普惠性民辦幼兒園在轉(zhuǎn)型中仍存在著許多問題，值得社會(huì)各界重視與關(guān)注。

一、普惠性民辦幼兒園的背景及標(biāo)準(zhǔn)

（一）普惠性民辦幼兒園提出的背景和意義

2010 年，《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》首次提出扶持普惠性民辦園，這也是普惠性民辦園的概念第一次進(jìn)入公眾視野。在國家頒布三孩政策的背景下，普惠性民辦園的轉(zhuǎn)型成為疏通民辦教育關(guān)鍵的一環(huán)，短期上能幫助更多適齡幼兒入園并緩解家長繁重的教育成本，長遠(yuǎn)上為促進(jìn)我國學(xué)前教育公平，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普及普惠、優(yōu)質(zhì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

（二）普惠性民辦幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)

“普惠性”一詞最初出現(xiàn)于學(xué)前教育領(lǐng)域的《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》中，強(qiáng)調(diào)的是“惠及大眾”。因此，普惠性民辦幼兒園指由非國家政府機(jī)構(gòu)利用非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)依法組織或舉辦的，依靠公共資金支持且辦學(xué)資質(zhì)達(dá)標(biāo)而收費(fèi)較低的面向大眾的民辦幼兒園。2020年《長春市普惠性民辦幼兒園認(rèn)定及管理指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，普惠性民辦園必須合乎一定的標(biāo)準(zhǔn)。第一，布局要合理。普惠性民辦幼兒園的設(shè)置應(yīng)符合本地城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)和學(xué)前教育整體布局規(guī)劃，與現(xiàn)有或在建公辦幼兒園形成資源互補(bǔ)，從而滿足幼兒就近入園的需要。第二，要面向大眾。普惠性民辦幼兒園要為適齡幼兒提供均等的入園機(jī)會(huì)，為家庭經(jīng)濟(jì)困難的幼兒優(yōu)先提供服務(wù)。第三，價(jià)格要合理。普惠性民辦幼兒園必須是普通民眾上得起的幼兒園，應(yīng)根據(jù)政府投入、本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、辦園成本及居民收入水平等情況確定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

二、普惠性民辦幼兒園轉(zhuǎn)型的困境

（一）財(cái)政補(bǔ)助形式單一，區(qū)域之間差距較大

當(dāng)前在財(cái)政補(bǔ)助方式上主要以財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼為主，由于多樣化的補(bǔ)助渠道缺失，造成普惠性民辦園過度依賴保教費(fèi)生存。例如在疫情下，普惠性民辦園生存舉步維艱，獲得的資金支持相對于公辦園較少，一定程度上會(huì)影響普惠性民辦園的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。在縣域地區(qū)由于教育資源不平衡，經(jīng)費(fèi)支持匱乏，不得不降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，這往往又會(huì)對非營利性民辦園的生存產(chǎn)生影響。

（二）缺乏相應(yīng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，辦學(xué)行為監(jiān)管不力

據(jù)調(diào)查，各地普惠性民辦園仍是由園長或副園長為主的“一板敲定”集中化管理模式。在教育質(zhì)量管理的標(biāo)準(zhǔn)條例中，大多為常規(guī)性的日常檢查，在實(shí)際操作中針對性與有效性不足。形式化的檢查使幼兒園未將質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化和落實(shí)在具體的園內(nèi)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)檢查中。此外，在辦學(xué)行為上，有關(guān)普惠性民辦園質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的實(shí)證考量還未落實(shí)，缺乏科學(xué)有效的監(jiān)管。

（三）教師福利待遇較低，合格師資隊(duì)伍匱乏

師資隊(duì)伍是影響普惠性民辦園教學(xué)質(zhì)量的重要因素之一。由于教師薪資酬勞較低，僅達(dá)當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，福利待遇無法保障民辦園教師的社會(huì)生活，致使優(yōu)質(zhì)合格的教師流失嚴(yán)重，造成幼兒園教師數(shù)量不足。在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，教師參與在職系統(tǒng)化培訓(xùn)的機(jī)會(huì)不多，師資隊(duì)伍培養(yǎng)體系滯后，教師專業(yè)素養(yǎng)與能力止步不前，自身的專業(yè)技能難以有所突破，降低了大眾對普惠性民辦園教師這一職業(yè)的社會(huì)認(rèn)可度。

（四）認(rèn)定評估內(nèi)容偏頗，呈現(xiàn)重結(jié)構(gòu)輕過程

政府對普惠性民辦園的認(rèn)定與評估主要集中在幼兒園硬件方面的結(jié)構(gòu)性內(nèi)容評價(jià)上。實(shí)際上，普惠性民辦園并不是大眾所理解的質(zhì)量低下的幼兒園，但在轉(zhuǎn)型過程中，家長甚至教師對民辦園是否為非營利性質(zhì)園概念混淆。在實(shí)際情況中，就普惠性民辦園的結(jié)構(gòu)性內(nèi)容評估的要素種類占比較高，而對過程性內(nèi)容評估的范圍則占比較小，這也使民辦園在轉(zhuǎn)型及認(rèn)定的過程中，過度重視物質(zhì)化的建設(shè)。

三、普惠性民辦幼兒園轉(zhuǎn)型的出路

（一）密切把握市場現(xiàn)狀，細(xì)化當(dāng)?shù)匮a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)入園需求合理規(guī)劃營利性民辦園與非營利性民辦園的數(shù)量配比，為滿足當(dāng)?shù)囟鄻踊膶W(xué)前教育服務(wù)需求，可制定科學(xué)的、可操作性的財(cái)政預(yù)算方案，再由政府部門著力落實(shí)。基于各區(qū)的成本分擔(dān)機(jī)制細(xì)化各普惠性民辦園的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，分類分級(jí)地為不同地區(qū)提供經(jīng)費(fèi)保障并健全專項(xiàng)補(bǔ)貼機(jī)制。將政府責(zé)任重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上，通過細(xì)化補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)制度，定期補(bǔ)充幼兒園內(nèi)基礎(chǔ)性設(shè)施等，以組合拳的形式給予普惠性民辦園辦園保障。

（二）統(tǒng)籌多元質(zhì)量主體，保證監(jiān)管公開透明

對于普惠性民辦園的扶持，不論從橫向或縱向看，涉及的責(zé)任主體眾多。因此，要明確政府不同部門的職責(zé)，充分把握普惠性民辦園轉(zhuǎn)型的需求與變化趨勢，促進(jìn)動(dòng)態(tài)的調(diào)控機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，實(shí)施多主體基于普惠性民辦園的調(diào)研及持續(xù)監(jiān)測的方式，提供可靠性兼科學(xué)性的事實(shí)依據(jù)，建立透明化與信息化的財(cái)務(wù)投入監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行第三方審計(jì)制度，公眾實(shí)時(shí)監(jiān)督，以客觀公平的理念對普惠性民辦園轉(zhuǎn)型的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行全面把握與科學(xué)考核，結(jié)合指標(biāo)政策，促使普惠性民辦園更平穩(wěn)地轉(zhuǎn)型。

（三）改善教師福利待遇，提升教師隊(duì)伍素質(zhì)

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)重視普惠性民辦園的合理訴求，不斷破除實(shí)施障礙，切勿避重就輕。要擴(kuò)大“國培計(jì)劃”與“省培計(jì)劃”等職前、職中的培訓(xùn)對象與頻次，將普惠性民辦園教師也納入其中，通過定期的賦能培訓(xùn)提升教師素養(yǎng)。要落實(shí)健全公共財(cái)政補(bǔ)貼與特殊津貼制度，給予教師經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障支持，提升普惠性民辦園在人力資源上的優(yōu)勢，從而吸引優(yōu)秀的教師，推動(dòng)學(xué)前教育事業(yè)有質(zhì)量地發(fā)展。

（四）兼顧結(jié)構(gòu)過程比重，客觀全面評估認(rèn)定

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)充分且全面地考慮該普惠性民辦園的“硬實(shí)力”與“軟實(shí)力”，兼顧結(jié)構(gòu)過程比重，不僅僅局限于某一方面，以客觀認(rèn)定與評估支持有資質(zhì)的民辦幼兒園順利轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)民辦幼兒園踐行轉(zhuǎn)型方案，打造園本特色，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，突出公益普惠性，創(chuàng)新發(fā)展思路，爭取樹立更多轉(zhuǎn)型成功的普惠性幼兒園典范。普惠性民辦園不應(yīng)當(dāng)只局限于短時(shí)間的轉(zhuǎn)型，更要考慮到長遠(yuǎn)的發(fā)展道路。同時(shí)，幼兒園還要杜絕片面發(fā)展的策略傾向，尋找適宜優(yōu)質(zhì)的發(fā)展路線。

加強(qiáng)民辦幼兒園向普惠性轉(zhuǎn)型是解決當(dāng)前學(xué)前教育“入園貴、入園難”的主要途徑，但在轉(zhuǎn)型過程中，學(xué)前教育市場暴露出財(cái)政補(bǔ)助單一、辦學(xué)監(jiān)管不力和師資力量匱乏等問題。為此，政府需要通過密切把握市場、統(tǒng)籌多元質(zhì)量主體和改善教師福利待遇等措施解決當(dāng)下問題，以加快推進(jìn)民辦幼兒園的普惠性轉(zhuǎn)型。