關稅政策調整對中國鋼鐵行業發展的影響

嚴曉丹，嚴 軍，王雨薇，崔景華，

（1.對外經濟貿易大學政府管理學院，北京 100029；2.青海大學機械學院，青海 西寧 810016）

1 政策回顧

2021 年，隨著中國經濟的發展，特別是轉型發展的需要，中國將轉向綠色低碳經濟。國務院關稅稅則委員會、財政部、國家稅務總局發布了《中國鋼鐵產品進出口鋼鐵產品關稅調整政策》。2021 年5 月，國務院關稅稅則委員會發布了調整部分鋼材關稅的通知。同年8 月，鉻鐵和高純生鐵出口關稅再次上調，調整后出口率分別為40%和20%。

自1994 年中國新稅制實施以來，中國鋼鐵出口關稅政策的演變經歷了兩個階段[1]。2006 年之前，該政策旨在平衡國家稅收和預算，平衡進出口貿易。2006 年以后，以促進產業結構調整和產業升級為政策目標，通過征收出口關稅，改善我國鋼鐵出口產品結構。

2006 年，中國首次成為鋼鐵凈出口國，鋼鐵出口達到4 301 萬t，凈出口達到2 449 萬t，超過了傳統的鋼鐵出口國日本，成為世界上最大的鋼鐵出口國。在中國鋼鐵出口量持續增長、中低端產品出口比例高、貿易摩擦頻繁、資源環境容量有限的情況下，政府出臺了一系列措施控制鋼鐵出口。從2004 年到2008年，該政策已經八次通過降低出口退稅率和征收出口關稅，改善中國鋼鐵出口產品結構，減少低端鋼鐵產品出口量，減少鋼鐵產品貿易摩擦，緩解資源和環境壓力。2006 年，對鈦合金和生鐵等初級鋼鐵產品征收10%的出口關稅。2007 年，對80 多種鋼鐵產品額外征收5%～10%的出口關稅，初級鋼鐵產品的出口關稅從10%提高到15%，如表1 所示。

表1 2006 年以來我國鋼材出口關稅政策調整

2008 年1 月鋼鐵初級產品的出口關稅由10%提高至15%。在此期間，關稅政策調整針對的對象主要是中低端鋼材，與國家經濟發展目標“建立內需主導型、資源節約型和環境友好型的鋼鐵工業發展需要”相契合。如圖1 所示，2010—2020 年我國鋼材出口呈現先增后降的趨勢，出口量在2015 年達到峰值1.12億t 后，連續5 年下降。該階段我國鋼鐵行業受制于產能過剩問題，政府致力于推動供給側進結構性改革，中國經濟下行壓力增大，增速放緩，經濟增長迎來轉型。為了緩解國內鋼材價格下行壓力，解決鋼鐵產能過剩，并保持在國際市場的合理份額，國家于2016年下調出口關稅，2018 年取消鋼材的出口關稅，進而促進國內過剩產能走出去，淘汰落后產能。

從整體情況來看，我國鋼鐵行業目前仍以出口為主。近年來，中國對鋼鐵行業進行了供給側結構性改革，將中低端鋼材作為出口關稅政策調整的主要對象。這將有利于促進中國鋼鐵產業調整重組，使鋼鐵產業的集中度和競爭力提高，符合我國建設可持續發展新興大國。

2 政策背景和目的

2.1 政策背景

2.1.1 經濟發展需求

2021 年受新冠疫情和國際關系等多重因素影響，我國部分大宗商品價格連月上漲，部分商品價格連創新高。為了對鐵礦石、鋼鐵等大宗商品價格形成有效監管，對部分鋼鐵產品提高出口關稅、對生鐵及廢鋼等實行“零進口”暫定稅率、取消部分鋼鐵產品出口退稅等政策可以增加國內市場供應，強化“以滿足內需為主，不以出口為導向”的國家經濟發展戰略的導向。

2.1.2 “碳達峰”、“碳中和”環境背景

進入2021 年后，我國“碳達峰”、“碳中和”工作進入實質性推動階段，故采取與往年對鋼鐵產量的不同的控制手段——從過去的“控產能”模式轉變為“控產量”模式。為此2021 年我國已經兩次調整進出口關稅。實現鋼鐵行業碳減排量有兩個途徑：一是發展低碳冶煉技術，降低相對排放量。二是控制鋼鐵產量，降低絕對排放量。短期來看，降低鋼鐵產量是鋼鐵行業的首要問題和最直接的減排方式。

2.1.3 鋼鐵行業自身發展需要

當前中國鋼鐵行業正處于一個關鍵的歷史發展階段，既要深化供給側改革，又要面臨“碳達峰”、“碳中和”的新挑戰。從行業發展規律來看，鋼鐵行業正處在減量階段，需要向高質量重組階段轉型升級，低碳發展成為進入新發展階段的里程碑。此外，對于鋼鐵行業仍面臨著低碳轉型時間緊、任務重的困境，這些均要求鋼鐵行業加快自身轉型步伐，最終實現“碳達峰”“碳中和”目標。

2.1.4 國際背景

隨著國際疫情防控形勢的變化和市場需求的恢復，澳大利的亞鐵礦石價格暴漲，歐美等國際市場鋼材價格也進入瘋漲階段，這導致中國鋼鐵產品出口量大幅增加。

中國也是世界上最大的鋼鐵生產國和鐵礦石等大宗原材料的最大消費國。隨著中國鋼鐵產量最近的持續增長，中國對鐵礦石的需求也在增加。目前，中國的鐵礦石供應主要依賴進口。2020 年，中國鐵礦石產量僅為8.67 億t，而進口量達到11.7 億t。如圖2 所示，2007—2020 年鐵礦石對外依存度也整體呈現波動上漲的態勢，2020 年我國鐵礦石對外依存度超過80%。然而在鋼鐵需求不斷增長的情況下，降低鋼鐵的產量，要想解決產生的供給缺口，就需要通過增加鋼鐵的進口量。

2.2 政策目的

2021 年國家調整鋼鐵進出口政策，鼓勵高附加產品出口、初級鋼鐵產品進口，限制低端產品出口，同時優先滿足國內需求，政策導向明顯。后續的政策需要結合“雙碳”政策和“將鐵元素留在國內”的大背景和政策思路來綜合考慮。其主要目的有四點：一是要減少半成品鋼材生產造成的大量碳排放。二是要實現供應壓縮和價格穩定的雙重目標。三是將鋼鐵元素盡量地留在國內，以滿足國內需求。四是實現國內用鋼種類的結構性調整，以助力制造業及高端制造業的發展。為確保我國的鋼鐵供給和需求平衡，政策鼓勵初級鋼鐵產品進口，減少鋼鐵產品出口，支持減少國內粗鋼生產，通過相應的市場投放，減少鋼鐵出口，降低關稅，堅決釋放壓縮鋼鐵生產的政策信號，在一定程度上引導出口資源返鄉，更好地滿足國內市場需求，用實際行動引導行業預期。

3 政策現狀

3.1 原材料

首先是供應端。澳大利亞作為中國最大的煤炭和鐵礦石供應國，從去年開始就不斷提高鐵礦石和煤炭的價格。在美國的支持下，澳大利亞甚至變本加厲干涉我國的內政，一直想利用鐵礦石卡住中國的“脖子”。在鐵礦石價格不斷提高的前提下，我國的鋼鐵產品價格也水漲船高。而隨著中國對鋼鐵的關稅政策調整，我國近期從澳大利亞進口的鐵礦石數量持續走低，已經有八個月未從澳大利亞進口煤炭。這兩次的政策使中國對出口鋼鐵不斷進行限制，中國進一步減少了對澳大利亞鐵礦石的進口，提高我國在國際市場上爭奪鐵礦石定價權的能力，打破了澳大利亞等鐵礦石出口國的壟斷地位。因此，我國對于鋼鐵的部分初級產品實行零進口暫定稅率，一方面是響應“雙碳”政策號召，鼓勵對鋼鐵初級產品的進口，抑制對鐵礦石的進口，減少對于鋼鐵原材料加工的污染排放。另一方面，有助于減少對鐵礦石的海外依賴，提升國內資源保障效果。鋼鐵關稅政策的調整還對鐵礦石的需求端產生了較大的影響。自2021 年8 月下達的一系列取消鋼鐵產品出口退稅，提高出口關稅的政策，使鐵礦石需求量大幅下降。

關稅政策對鐵礦石的供給和需求端均存在抑制作用，但總體來看，對于需求端作用更為明顯。因為政策直接作用于鋼鐵產品這樣的鐵礦石下游產業，因此不需要供應端的傳導作用，就會對需求端產生效果。綜上所述，根據微觀經濟學的供給和需求曲線分析，關稅政策對鐵礦石價格起到下降作用。事實確實如此，通過收集政策初步實施的5 月普氏62%鐵礦石價格數據，從圖3 可以看到，鐵礦石價格指數由5 月12 日的233.31，僅僅半個月時間就下降至5 月28 日的189.55，由此可見關稅政策調整的一定作用。

3.2 鋼鐵產品

選取關稅政策調整中的幾個典型的鋼鐵產品，包括生鐵、鉻鐵、冷軋產品和鍍層板，以此反映關稅政策調整對于鋼鐵產品的影響。

如圖4 所示，2021 年前6 個月生鐵累計出口量僅有6.23 萬t，2020 年全年出口量也僅有0.1 萬t，即生鐵出口稅率增加后最多影響6 萬t 的出口量，對于國內鐵元素供需層面的影響可以忽略不計。

如圖5 所示，2021 年前6 個月鉻鐵出口量達到3.3 萬t，2020 年同期出口量約2.6 萬t，增加出口稅率后預計下半年出口量會下降1 萬t 左右，約占全國總需求的千分之二，影響也較小。

第二次政策取消出口退稅的產品主要為“冷系”產品，包括冷軋、鍍鋅、鍍鋁鋅等，而此前“冷系”產品的出口退稅為13%。如圖6 所示，冷軋和鍍鋅產品在目前中國鋼材出口產品中占比較高，約占30%左右，2021 上半年，冷軋板卷出口量為367.84 萬t，占比鋼材出口9.84%，同比2020 上半年同期增加179.59 萬噸，增幅為95.4%。鍍層板卷出口量為782.42 萬t，占比鋼材出口20.9%，同比2020 上半年增加191 萬t，增幅為32.3%，如下頁圖7 所示。“冷系”產品出口退稅取消，從中長期看將削弱這些產品出口的價格競爭力。如下頁圖8 所示，目前國內外價差依舊較大，即使取消13%的退稅，中國“冷系”產品的出口報價仍低于日本、韓國、印度等中國出口主要競爭國家，因此短期看退稅取消對鋼鐵產品的出口直接影響不會太大。另外，由于歐美旺盛需求，而日本、韓國等國家出口歐美相較中國在政策上更加便利，前期已預售部分下半年產量，后期可出口資源預計較為有限。因此，“冷系”產品出口退稅取消對中國“冷系”產品的出口競爭力影響同樣有限。

根據數據量化結果來看，兩次關稅政策調整對于鋼鐵產品的實際影響相對有限。但是，這些政策的實施是為了發揮其引導作用，調整鋼鐵關稅是為了進一步顯示政府減少粗鋼產量的強烈意愿和決心。2021年出臺的兩次關稅調整措施符合我國鋼鐵工業“以滿足內需為主，不以出口為導向”的定位，能夠在一定程度上引導鋼鐵生產回流國內，滿足國內市場需求，促進鋼鐵行業向高質量發展轉型。

3.3 整體情況

如圖9 所示，2021 年3～4 月，我國鋼材出口量發生極大增長，在突破700 萬t 的同時，更向800 萬t 邁進。出臺政策后，2021 年5 月份出口量環比下滑34.09%，6 月份再次回升，7 月又回落到567 萬t。事實表明，吸引國內鋼廠加大出口的最重要因素是國外需求回升，而供應不足，導致鋼材價格仍在不斷創新高，并與國內價差達到歷史新高。

從5 月1 日開始實施的新關稅政策對抑制國內鋼鐵價格發揮了積極作用。如圖10 所示，5 月底，中國鋼鐵價格指數CSPI 跌至144.07 點，比峰值低35.49點，下降19.76%，下降4.81 個百分點。截至6 月底，CSPI 為143.47，比5 月底下降0.60 點（0.42%）。

4 政策展望

2020 年下半年以來，中央政府決定改變未來經濟發展的方向，將經濟發展方向向低碳環保的模式轉變，推動我國經濟邁向高質量發展。2021 年，中央加快推進經濟綠色發展和轉型升級，提出了許多發展戰略和目標[2]。另外，自從2021 年11 月，中美兩國聯合發布了強化氣候行動的格拉斯哥宣言，這意味著下一階段我國將采取更加有力的措施來約束國內的碳排放活動。作為國內碳排放大戶，未來鋼鐵行業的生產無疑受到更為嚴厲的約束。預計2022 年我國粗鋼產量仍將維持在10 億t 水平，產量很難出現正增長。因此，國家對于鋼鐵業政策調控的力度會不斷加大，并且契合國際氣候公約與協定的目標，推動鋼鐵行業低碳轉型升級。

鋼鐵工業作為制造業碳排放量最高的行業，無疑是我國實現碳減排目標需關注行業中的重中之重，是落實碳減排目標的重要責任主體[3]。碳減排是鋼鐵工業可持續發展面臨的最大挑戰，也是應對氣候變化最重要的舉措。“雙碳”目標既對鋼鐵行業的發展提出了挑戰，也帶來契機，鋼鐵企業應積極應對挑戰，并轉化為自身高質量發展的動力。

從行業發展周期的一般規律來看，鋼鐵行業正處于減量發展、高質量發展的結構調整階段，正在向高質量發展的低碳階段演進，低碳發展已成為進入新的發展階段的一大里程碑。低碳轉型是行業高質量發展必須經歷的考驗，將對鋼鐵行業的產品升級、生產工藝和競爭格局產生巨大影響，甚至帶來生產、消費、能源和投資等方面廣泛而深刻的革命，重塑整個行業的生態和發展格局[4]。因此，無論應對國際形式，還是行業自身發展需要，鋼鐵行業都要加快低碳綠色轉型，助力國家早日實現“碳達峰”，“碳中和”的目標。

5 結語

鋼鐵是我國的基礎產業，也是支柱產業，其發展情況會很大程度影響我國經濟的發展。從目前國家政策走向看，國家將出臺更多相關政策來促進綠色低碳發展。向綠色發展轉型是當前我國各行各業的發展目標，而鋼鐵行業作為中國碳排放量最大的行業之一，國家也會出臺更多控制生產的政策，控制碳排放，實現行業轉型。兩次關稅上調釋放著鋼鐵行業“以滿足內需為主，不以出口為導向”的政策信號，鋼鐵行業應把握機會，進行產業結構的轉型升級。在加快構建新發展格局的背景下，鋼鐵等重點產業的發展必須更好地服務于國家戰略需要，減少出口、壓縮產量也是鋼鐵業轉型過程中需要承受之疼痛。