黨的十八大以來農村土地制度改革的進展、成效與展望

嚴金明 蔡大偉 夏方舟

黨的十八大以來，針對農村土地制度發展轉型的現實需要，我國制定了一系列法律法規和政策文件，對農村土地制度作了重大改革。新修正的《土地管理法》《農村土地承包法》和新制定的《鄉村振興促進法》等法律為農村土地制度改革提供了可靠的法律支撐，黨的十八大、十八屆三中全會和十九大報告中多次提及農村土地承包經營制度、宅基地制度、征地制度和農村集體經營性建設用地入市制度改革。近10年中央“一號文件”更是近乎每年都提出農村土地制度改革的相關要求，同時，一系列政策文件如《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等指明了農村土地制度改革的方向。此外，自然資源部、農業農村部、財政部等部門出臺的《土地征收成片開發標準（試行）》《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》等政策文件對農村土地制度改革作出了更為細致的安排。

近年來，諸多學者對農村土地制度改革展開了研究，探討了農地和宅基地“三權分置”、農地產權制度、征地制度、宅基地制度、集體經營性建設用地入市制度的改革意義與實踐探索，基于經濟學視角、鄉村振興視角、要素市場化配置視角、中央政府行為邏輯視角討論了農村土地制度改革的內在邏輯與互動機理，梳理和總結了改革開放40年、新中國成立70年以及中國共產黨成立100年來農村土地制度的歷史變遷與基本經驗，并關注到了黨的十八大以來部分農村土地制度改革的思想價值與重要成果。整體而言，現有文獻豐富了農村土地制度改革的研究內容，剖析了不同歷史進程中我國農村土地制度改革的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，但對黨的十八大以來的改革歷程總結和討論相對不足。實際上，這十年不僅是中國特色社會主義進入新時代以來的十年，更是打贏脫貧攻堅戰、全面實現小康社會的關鍵時期，還是“兩個一百年”的重要過渡期，復雜多變的國內外形勢使得這一時期農村土地制度改革的深度和廣度比歷史上其他時期更為紛繁復雜。如果未能回顧和梳理這十年以來農村土地制度改革的發展與變化，就難以抓住新時代改革的本質和制度變化的規律，更難以在國內外新風險、新挑戰和新形勢中把握我國農村土地制度改革的戰略導向。基于此，本文系統總結黨的十八大以來農村土地制度改革的進展，歸納分析改革成效，并進一步提出深化農村土地制度改革的對策建議。

一、黨的十八大以來農村土地制度改革的進展

黨的十八大以來，針對鄉村新業態轉變、農村勞動力要素轉移、土地要素市場化配置訴求增加、土地產權權能不盡清晰完整、增值收益分配爭議較多等新形勢、新問題和新挑戰，我國在農村土地承包經營制度、土地征收制度、集體經營性建設用地入市制度、宅基地制度等方面進行了一系列改革。

（一）農村土地承包經營制度改革進展

1.“分置權能”：建立農地“三權分置”制度

隨著城鎮化、工業化的快速推進，大量勞動力持續從農村轉移到城市，農村土地承包主體和實際經營主體的分離現象越來越明顯，農地流轉規模也在逐年增加。2013年7月，習近平總書記在武漢調研時強調，“完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”。2014年中央“一號文件”提出在落實農村集體土地所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權。黨的十八屆五中全會和2015年、2016年中央“一號文件”都強調要完善土地所有權、承包權和經營權的分置辦法。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，指出要充分發揮“三權”的各自功能及整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的“三權分置”格局。2018年修正的《農村土地承包法》進一步將農地“三權分置”制度法制化，賦予其正式的法律地位。

2.“確權登記”：建立農村土地承包經營權登記制度

長期以來，農村地區存在承包地權屬不清晰、面積不準確、界址不明確、登記簿（冊）不健全等現實問題。2013年中央“一號文件”指出，要全面開展農村土地的確權登記與頒證工作，健全農村土地承包經營權的登記制度，加強對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護，并明確用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權的登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等現實問題。2014—2018年中央“一號文件”強調要抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍；2019年中央“一號文件”更明確在基本完成承包地確權登記與頒證工作的基礎上，開展“回頭看”，做好收尾工作，并妥善解決遺留問題，將土地承包經營權的證書發放至農戶手中。

3.“穩固產權”：明確第二輪農地承包到期后再延長30年

黨的十九大報告提出要“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2018年中央“一號文件”強調，要落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策，銜接落實好土地承包期再延長30年的政策，讓農民吃上長效“定心丸”。2018年修正的《農村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》都對第二輪承包期到期后再延長30年作出了法律規定。2019年中共中央、國務院發布了《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，提出要準確把握“長久不變”的政策內涵，即保持土地集體所有和家庭承包經營的基本制度長久不變、保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，保持農戶承包地穩定。2019—2022年中央“一號文件”均提出開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，在試點基礎上研究制定延包的具體辦法。

4.“規模經營”：建立多種形式的適度規模經營

黨的十八大報告提出要“培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”，為適度規模經營奠定了基調。隨后，黨的十八屆三中全會提出“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。黨的十九大報告進而提出要“發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。此外，2021年頒布的《鄉村振興促進法》和2013—2022年中央“一號文件”均提出要堅持依法自愿有償原則，堅持農民家庭經營主體地位，開展農民合作社規范提升行動，深入推進示范合作社建設，大力培育新型農業經營主體和服務主體，健全土地經營權流轉服務體系，發展多種形式的適度規模經營。

（二）農村土地征收制度改革進展

1.“征地范圍”：明確“公共利益”的內涵

黨的十八屆三中全會明確要縮小征地范圍，2015年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出“探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍”。在總結和論證試點經驗的基礎上，2019年修正的《土地管理法》第四十五條明確了征地中公共利益的內涵和范圍。進一步地，自然資源部于2020年11月出臺了《土地征收成片開發標準（試行）》，對“成片開發”的內涵作出了界定，即在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發建設活動。

2.“征地程序”：完善“程序正義”的機制

2013年中央“一號文件”明確“嚴格征地程序，約束征地行為，補償資金不落實的不得批準和實施征地”。2015年發布的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出“規范土地征收程序，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息”。2019年6月自然資源部辦公廳發布了《農村集體土地征收基層政務公開標準指引》，對公開目錄和事項標準作出了明確要求。2019年修正的《土地管理法》也對征地程序作了明確規定：征地批后公告改為批前公告；多數被征地主體對補償安置方案有異議的，應當組織召開聽證會并依法依規修改；進一步落實被征地主體的知情權、參與權、監督權；在征地報批前，地方政府要與被征地主體簽訂補償安置等協議。

3.“征地保障”：提出“多元保障”的補償方案

黨的十八大報告明確要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。2013—2015年中央“一號文件”提出要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對被征地農民的住房、社保以及就業培訓給予合理保障，因地制宜地采取留地安置、補償等多種措施，確保被征地農民長期受益。2015年發布的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”。2019年修正的《土地管理法》對征收補償作出了修改，首次將2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出的征地補償原則上升為法律規定，即“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”；年產值倍數法補償改為區片綜合地價；在原來補償費的基礎上，增加了住宅補償和社會保障費用。

（三）農村集體經營性建設用地入市改革進展

1.“破除障礙”：破除不能入市的法律約束

2004年版《土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，集體建設用地必須征收為國有后才能出讓使用。這導致集體建設用地的資產價值不能得到顯化，降低了農村土地資源的配置效率，侵蝕了農民的土地財產權。為此，黨的十八屆三中全會提出要建設城鄉統一的建設用地市場，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。在完成四年“三塊地”改革試點并總結改革成效和經驗的基礎上，2019年我國修正了《土地管理法》，在法律層面為集體經營性建設用地入市破除了障礙，允許符合規劃和依法登記的集體經營性建設用地入市交易。

2.“入市管理”：界定入市范圍、途徑和主體

2015年發布的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出“要完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能，明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑”。2016年5月，原中國銀監會、原國土資源部發布了《關于印發農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法的通知》，為入市明確了資金的可能來源，確保入市穩步推進。2019年修正的《土地管理法》和2021年頒布的《鄉村振興促進法》對農村集體經營性建設用地的入市范圍、途徑和主體作出了全面的法律界定：“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。”

3.“利益分配”：建立土地增值收益分配機制

2016年中央“一號文件”提出要“總結農村集體經營性建設用地入市改革試點經驗，適當提高農民集體和個人分享的增值收益，抓緊出臺土地增值收益調節金征管辦法”。2016年4月，財政部、原國土資源部出臺了《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，規定“農村集體經濟組織通過出讓、租賃、作價出資（入股）等方式取得農村集體經營性建設用地入市收益，以及入市后的農村集體經營性建設用地土地使用權人，以出售、交換、贈與、出租、作價出資（入股）或其他視同轉讓等方式取得再轉讓收益時，向國家繳納調節金”，“農村集體經營性建設用地入市或再轉讓須征收20%~50%的土地增值收益調節金”，“調節金全額上繳試點縣地方國庫，納入地方一般公共預算管理”。

（四）農村宅基地制度改革進展

1.“擴權賦能”：建立宅基地“三權分置”制度

2018年中央“一號文件”首次提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”，并明確“不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”。中共中央、國務院于2019年5月發布的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》、2020年6月中央全面深化改革委員會第十四次會議通過的《深化農村宅基地制度改革試點方案》和2019—2022年中央“一號文件”都提出了以探索宅基地“三權分置”為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點，旨在賦予農民更多的土地使用權能，增加農民的財產性收入。

2.“一體確權”：建立宅基地“房地一體”登記制度

2014年，原國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、原農業部、原國家林業局聯合印發了《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，提出要因地制宜地全面加快推進宅基地確權登記發證工作。2016年中央“一號文件”針對此項改革提出要實行“房地一體”的農村宅基地確權登記制度。2019年中央“一號文件”提出宅基地使用權確權登記頒證工作力爭2020年基本完成，但由于全國的宅基地數量多，一些地區仍然存在農村地籍調查基礎薄弱、信息化登記不完善等問題，且由于新冠肺炎疫情的影響未能按時完成登記工作。2020年5月，自然資源部發布了《關于加快宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作的通知》，提出要積極化解疑難問題，依法依規辦理登記，充分利用信息系統登記，切實做好確權登記成果地入庫與整合匯交工作，從而為減少土地糾紛、維護農民合法土地權益提供有效保障。

3.“利用管理”：建立宅基地“取得—審批—退出—盤活”的管理制度

在宅基地取得上，2019年修正的《土地管理法》第六十二條進一步強調了“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農村村民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區、直轄市規定的標準保障農村村民實現戶有所居”，并且“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”。在宅基地審批上，下放了審批權限，《土地管理法》規定“農村村民住宅用地，由鄉（鎮）人民政府審核批準”；2019年12月農業農村部、自然資源部發布的《關于規范農村宅基地審批管理的通知》，提出要依法規范農村宅基地審批和建房規劃許可管理，明確申請審查程序，完善審核批準機制，嚴格用地建房全過程管理。在宅基地退出上，《土地管理法》明確規定“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”。在宅基地盤活上，2017年和2018年中央“一號文件”，2019年9月中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部發布的《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》以及農業農村部發布的《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，都明確鼓勵節約集約利用宅基地，突出服務鄉村振興，因地制宜選擇盤活利用模式，依法規范盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

二、黨的十八大以來農村土地制度改革的成效

通過農村土地產權制度、承包經營制度、征地制度、集體經營性建設用地入市制度和宅基地使用制度等一系列制度改革，農村土地所有權、用益物權、擔保物權等產權權能不斷完善，農村土地要素市場化配置效率進一步提升，有效助力了脫貧攻堅的實現和鄉村振興戰略的落實，改革取得了顯著成效。

（一）農村土地產權權能不斷完善

在農村集體土地所有權強化和維護方面，習近平總書記在2013年中央農村工作會議上強調，“農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度”，這成為新時代農村土地制度改革的總基調。國家始終堅守土地公有性質不改變，全面部署和系統推進各項農村土地制度改革。農用地和宅基地“三權分置”改革在這樣的制度環境和政策背景下應運而生，通過分離承包權（資格權）和經營權（使用權）解決當前兩大農村土地問題，而權能分離的前提是“落實集體土地所有權”。只有明確堅持農民集體土地所有制，才能保證“三權分置”改革的合法性、合理性、可行性。2019年修正的《土地管理法》對征地前提“為了公共利益的需要”作了六項詳細規定，通過明確征地范圍來維護農村集體土地所有權，減少不正當征地行為及其衍生的問題。此外，允許集體經營性建設用地入市交易破除了以前“使用農村集體建設用地就必須經過征地轉為國有土地”的制度約束，在一定程度上減少了征地行為，賦予了農村集體經濟組織完整的集體經營性建設用地占有、使用、收益和處分權能，進一步維護了農村集體土地所有權。

在農村土地用益物權的穩固和拓展方面，農地承包經營權、集體經營性建設用地使用權及宅基地使用權的權能逐步夯實。農地“三權分置”是農村土地產權制度改革的一大壯舉，在以確權登記頒證完善農村土地權能的同時，將經營權從農地產權中分離出來，既穩定了農民的承包權，又激活了農地的經營權，不僅促進了農地有效流轉、增加了農民收入、推動了農村勞動力轉移，而且滿足了農地適度規模經營和農業現代化產業化轉型的需求。2014—2020年，全國共有2 838個縣（市、區）、3.4萬個鄉鎮、55萬多個行政村完成了共15億畝承包地的確權登記頒證工作，給2億多農戶頒發了土地承包經營權證書，全國承包地頒證率超過了96%。與此同時，農村土地制度改革還突破了農村集體經營性建設用地不能入市的法律障礙，賦予了農民集體出讓、出租集體經營性建設用地的流轉權，平衡了城鄉建設用地權益，顯化了集體經營性建設用地使用權價值。此外，針對農民大量進城，宅基地被閑置甚至荒廢以及“空心村”的現實問題，中央又進一步提出要探索宅基地“三權分置”，通過自愿有償退出政策盤活閑置宅基地和住宅，使宅基地資格權、使用權和房屋所有權的權能得以彰顯，充分保障和釋放了土地用益物權的權能價值。

在農村土地擔保物權和入股權能放活方面，通過農地“三權分置”改革，承包土地的經營權可以依法向金融機構抵押融資、入股合作社和龍頭企業從事農業產業化經營，同時賦予了其他承包人（通過招標、拍賣、公開協商等方式取得承包土地）入股、抵押土地經營權的權能。2018年修正的《農村土地承包法》第四十七條規定了農地經營權融資擔保需向發包方備案。備案制度在一定程度上承擔著登記的功能，使農地經營權抵押擔保具有公信力，保障了抵押權設立的安全性。此外，集體經營性建設用地入市改革也在一定程度上放活了擔保物權，在“三塊地”改革試點地區，集體經營性建設用地的使用權可作為抵押財產向銀行業金融機構抵押貸款，為入市改革提供了重要的資金支持。2015—2018年，33個試點入市交易的集體經營性建設用地共1萬余宗，其中辦理抵押貸款的有228宗，共38.6億元。

（二）農村土地要素助力脫貧攻堅

在產業扶持上，貧困地區通過成立農村土地合作社、培育農業龍頭企業，實現了農地要素的有效流轉和規模經營，發揮了合作社和龍頭企業對貧困人口的組織和帶動作用。如湖南省寧鄉市沙田鄉通過成立土地合作社，對整村、整組農戶的承包地進行集中流轉并整理形成農業園區，以招商引資的方式培育農業企業，發展地方特色產業，從而帶動貧困戶脫貧。此外，依托地方特色建立因地制宜、行之有效的產業扶貧機制，增加貧困戶收入，實現脫貧致富。如在西藏自治區當雄縣，公司承包農戶的草場和牧場并雇用農戶就業，同時農戶以牦牛入股公司獲得分紅，形成了“工資+分紅+家庭經營”多渠道收入模式，充分激發了貧困戶脫貧的內在動力。

在多元就業上，農村土地流轉在改善土地利用方式、提升土地生產效率的同時，促進了農戶家庭勞動力合理分流，增加了貧困戶的財產性收入。具體而言，從事農業生產的家庭勞動力通過流入更多的農地要素，開展農業規模化生產，增加家庭農業收入，而家庭富余勞動力轉向非農部門，提高家庭工資性收入，逐漸擺脫貧困。此外，農地“三權分置”改革還促使部分農民工返鄉創業，通過農地流轉逐漸發展成為種植專業大戶，通過組建家庭農場從事規模化、集約化和商品化的農業生產活動。

在易地搬遷上，創新運用城鄉建設用地增減掛鉤政策盤活農村建設用地指標，解決了搬遷的資金來源和扶貧開發用地等問題，改善了貧困群眾的居住和生活條件。通過在易地搬遷地區開展宅基地等建設用地拆舊復墾工作，跨地區交易“增減掛鉤”節余指標，公開、公平、有償流轉使用。其中，集中連片特困地區、國家級與省級扶貧開發工作重點縣以及易地扶貧搬遷的貧困老區的“增減掛鉤”節余指標實行省內流轉，“三區三州”和其他深度貧困縣允許跨省域調劑。“增減掛鉤”政策的實施，充分釋放了農村土地要素的潛能，不僅為搬遷提供了資金支持，而且改善了農村居住環境，促進了土地節約集約利用，為打贏易地扶貧搬遷攻堅戰提供了強有力的支撐。

在資產收益上，農民的承包地經過確權登記后，農村土地合作社以及其他經營主體通過土地托管或者吸收農民的土地經營權入股，帶動貧困戶增收；農民將承包地作為抵押擔保，進一步獲取農業生產資料和生產工具等經營性資產。農村集體經營性建設用地入市交易、閑置宅基地和房屋盤活利用后也增加了農村集體和農民的財產性收入。此外，還探索了農民股份制新型集體經濟模式，大力發展鄉村旅游，實現全員脫貧。如山東省典型貧困山村郝峪村在評估土地、閑置房屋、農林果園等資產后折現入股旅游開發公司，并通過福利、分紅等形式參與旅游開發的利益分配，2018年人均年收入達到4萬元，相較于發展旅游業之前增長了20倍。

（三）農村土地市場化水平持續提高

在農地要素市場化配置方面，農村土地制度改革促進了農地要素自主有序流轉，保障了不同市場主體平等獲取農地要素，提高了農地要素市場化配置效率，充分激發了農地要素的市場活力。首先，要素流轉總體規模不斷擴大，2014—2020年，全國耕地流轉面積從4.03億畝增加到5.32億畝，流轉率從30.32%上升到34.06%。其次，由農戶之間自發流轉逐漸發展為農戶、家庭農場、專業合作社、企業和其他經營主體等多元化主體，并且各類主體流轉的農地要素規模逐步擴大。2014—2020年，全國流入農戶的耕地面積從23 544.18萬畝增長到24 882.76萬畝，流入專業合作社的耕地面積從8 838.77萬畝增長到11 453.01萬畝，流入企業的耕地面積從3 882.48萬畝增長到5 558.54萬畝，流入其他主體的耕地面積從4 074.03萬畝增長到4 200.35萬畝。最后，流轉交易形式逐漸多樣化，市場服務機構逐漸增加。2020年，全國耕地以出租（轉包）、入股和其他形式流轉的土地占比分別為89.25%、5.50%和5.25%，鄉鎮土地流轉服務中心達22 308個，并進一步建立了土地流轉市場，其中省級13個，地級市102個，縣級1 474個。

在農村集體建設用地要素市場化配置方面，農村“三塊地”改革堅持改革底線、問題導向、大膽探索，取得了豐富的改革和創新成果。首先，通過采用區片綜合地價普遍提高了土地征收的補償標準。如北京市對各鄉鎮劃定了區片范圍，其區片綜合地價標準的區間為7.5萬~90萬元/畝；浙江省實行區片綜合地價最低保護標準，各市依據地方實際制定相應辦法，全省一類地區最低保護標準為6.2萬元/畝、二類地區為5.6萬元/畝、三類地區為4.8萬元/畝；湖北省對各市（州）、縣（市、區）制定了不同的區片級別和區片綜合地價，區間范圍為3.06萬~38萬元/畝。其次，多措并進探索多元化的集體經營性建設用地流轉模式和規則，推動了集體經營性建設用地入市。如浙江省德清縣以多維度調查確定集體經營性建設用地存量，以“多規合一”確定入市途徑，以交易平臺、地價體系、交易規則、登記管理和服務監管“五統一”規范入市交易，并結合區域實際建立“自主入市”“委托入市”“合作入市”三種入市方式。最后，退出與盤活“雙軌并行”不斷推動宅基地制度改革。如福建省晉江市探索出了“指標置換、資產置換、貨幣補償、借地退出”四種宅基地退出模式，引導農業銀行為以“農房樂”為載體的房屋和宅基地抵押貸款，有效盤活了宅基地和房屋財產。

（四）農村土地要素助推鄉村振興

在“產業興旺”方面，統籌農村土地要素，保障了鄉村振興的產業用地需求。“產業興旺”是鄉村振興的首要之義，產業用地是鄉村振興的重要場域。一方面，通過農地承包經營制度改革，放活了農地經營權，使多類型經營主體在土地流轉中獲得更多的農地要素，在發展現代化農業的同時，解決了當前因大量農村勞動力進城務工而導致的農地承包主體與經營主體分離的現實問題。另一方面，通過集體經營性建設用地入市、利用閑置宅基地和閑置住宅等方式，統籌使用農村建設用地要素，滿足了鄉村農產品加工、休閑旅游、民俗文化等二、三產業的發展需要。

在“生態宜居”方面，通過宅基地“三權分置”制度改革，實現了宅基地更為有效的利用管理，引導實現生活空間布局協調、功能齊全。特別是通過對閑置宅基地的整理和復墾，不僅能夠改善居住環境，而且能將相關收益用于鄉村基礎設施和公共設施建設，修復和改善鄉村生態環境。此外，農地制度改革在促進規模化經營的同時，通過農地流轉和農田整治推進了鄉村農田的生態環境建設，提升了鄉村景觀特色與生活環境。

在“鄉風文明”方面，根植于農耕文化的中華文明結合農村土地制度改革發生了創造性轉化、創新型發展。農地制度改革改變了以往小農經營的格局，現代化農業發展使得種植大戶、家庭農場等經營主體能夠利用現代農業科技提高耕作效率和生產水平，改變了過去農耕思想和文化理念。同時，健全的農地流轉制度使得農地要素能夠在不同主體之間有秩序、合規程地自由流動，提升了鄉村道德規范，煥發出鄉風文明的新氣象。

在“治理有效”方面，通過農村承包地、宅基地和房屋、集體經營性建設用地等農村土地調查、確權、登記和頒證，明確了相應的權利、責任和利益，有效保障了農村集體和農民的合法權益，減少了土地糾紛和違法用地現象。通過農村土地制度改革，不僅以責任落實更好地實現了耕地保護，而且通過明確權利和利益，充分調動了農民參與集體土地資產管理的積極性，增強了農村基層組織和農民集體的凝聚力，推進了鄉村治理體系和治理能力現代化水平的提升。

在“生活富裕”方面，激活農村土地要素，完善了增值利益分享機制。農村土地制度改革始終堅持把農民分享更多的增值收益作為生活富裕的基本出發點，創新收益分享模式。農地“三權分置”通過放活農地經營權，促進了農地要素市場化流轉，通過推廣農地流轉、優先雇用、入股分紅等聯結機制，使農民分享農業生產、加工和銷售環節的收益。此外，農村集體經營性建設用地入市以及盤活利用閑置宅基地發展新型產業有效激活了農村建設用地要素，使農民獲得了更多的土地增值收益。

三、深化農村土地制度改革的戰略思考

在農村土地制度改革已取得進展和成效的基礎上，未來深化農村土地制度改革要牢牢守住改革的戰略底線，緊抓改革主要矛盾，重點解決突出問題，不斷優化農村土地制度改革的頂層設計，持續加強數字化、信息化、智能化治理的戰略支撐保障，從而全面助力脫貧攻堅成果的鞏固拓展和鄉村振興戰略的切實實現。

（一）堅守農村土地制度改革的戰略底線

1.堅守土地公有性質不動搖，正確處理“穩定”與“放活”的關系

深化農村土地制度改革要把握好“變”與“不變”的邏輯，正確處理“穩定”與“放活”的關系。堅持土地公有制是中國特色社會主義性質的根本要求，是消滅剝削、實現生產力全面發展的關鍵前提和制度保障。因此，農村土地制度改革始終要堅持農民集體土地所有權的根本地位不動搖，強調穩定農村土地承包權和宅基地資格權，增強土地產權穩定性，加大農民對土地的長期投入。同時，還要“放活”土地經營權、經營性建設用地使用權、宅基地使用權、居住權、地役權等用益物權及擔保物權，賦予用益物權必要的占有、使用、收益、抵押等權能，推進實現自由轉讓、租賃和入股，實現農村土地資源在更多主體、更大范圍、更廣區域之間優化配置。總之，改革既要避免“不放活”，無法激活農村土地資產，又要防止“過度放活”，導致農村社會秩序失控，通過“穩中求變”“以活促穩”的措施，使改革具有持久性、穩健性和有效性，煥發農村土地制度的強大生命力。

2.堅守農民利益不受損，踐行“以人民為中心”的發展理念

黨的十八屆三中全會強調，“要堅持以人為本，尊重人民主體地位，發揮群眾首創精神，緊緊依靠人民推動改革，促進人的全面發展”。以人民為中心，是一切改革的出發點和落腳點。深化農村土地制度改革要從農民利益出發，堅守農民利益不受損，充分尊重農民主體地位，發揮農民群眾的首創精神。在改革過程中，要避免命令主義和“一刀切”形式，不能替代農民作出選擇，不能強行流轉農民的承包地，不得強迫農民退出宅基地等。此外，要賦予農民更多的土地權利，最大限度地保障農民的土地要素財產權益，滿足人民日益增長的美好生活需要，貫徹“改革依靠農民、改革為了農民”的核心理念。

3.堅守耕地和生態紅線不突破，保障國家糧食和生態安全

農村土地制度改革是綜合性制度安排，涉及農用地（尤其是耕地）、建設用地、生態用地等不同土地類型之間的轉換，必然會對耕地和生態用地的數量和質量產生影響。因此，在農村土地制度改革過程中，應進一步加強對于農用地和生態用地的用途管制，通過完善補充耕地和生態用地數量與質量的驗收、調查監測等各項措施，嚴格保障耕地和生態用地數量不減少、質量不降低。另外，強調規劃調節供需，落實國土空間規劃對集體經營性建設用地入市的約束性作用，防止因入市“過熱”導致耕地非農化和生態用地建設化。同時，積極推進宅基地制度改革，基于自愿、有償原則退出宅基地，鼓勵優化、調整農村宅基地用地布局，整理荒廢、閑置宅基地為新增耕地和生態用地。此外，要進一步營造“嚴守耕地和生態紅線、保護耕地和生態用地人人有責”的氛圍，落實地方政府和土地使用主體的保護責任，建立耕地和生態保護共同責任機制，保障我國糧食安全和生態安全。

4.堅守市場配置資源的決定性地位，更好發揮政府作用

農村土地制度改革應當遵循黨的十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用”要求，推進有效市場建立和有為政府建設。使市場在農村土地要素配置中起決定性作用，其含義就是要建立完善的農用地市場和統一的城鄉建設用地市場，靠市場機制自發配置資源，有效打破城鄉二元土地市場的分割，充分發揮價格機制、競爭機制、供求機制、風險機制等“看不見的手”在農村土地市場中的作用，彰顯土地要素市場化配置的優勢，全面提高土地要素配置效率。與此同時，由于市場存在外部性、不完全信息、不完全競爭、收益分配不合理等原因造成的市場失靈現象，因而政府要發揮宏觀調控作用，行使管理與監督職責，通過有效執行法律法規和措施、拓寬農村土地市場信息渠道、提高公共物品和公共服務供給等措施糾正農村土地市場失靈，為建立農村土地市場提供多元保障。

（二）深化推進農村土地制度改革的戰略目標：全面服務鄉村振興戰略

1.穩定土地承包關系，提供鄉村振興基礎保障

落實農村土地承包關系，穩定現有承包格局，把握好家庭承包經營與適度規模經營之間的辯證關系，進一步鞏固和完善農村土地基本經營制度，為實施鄉村振興戰略提供基礎保障。第二輪土地承包到期后不能將承包地打亂重分，而應堅持延包原則，確保穩定絕大多數的承包關系，因特殊情況確有需要調整的，按照“大穩定、小調整”的原則依法依規從嚴審批，積極開展第二輪承包期到期后再延長30年的試點工作，穩定農村土地承包關系并保持長久不變。同時，要進一步完善農地“三權分置”制度，通過土地承包經營權確權登記制度，在依法維護農民集體土地所有權以及農戶承包權的基礎上，平等保護農地經營權。此外，要加大農地承包經營權的放活力度，完善經營權的擔保權能，促進農業規模擴大化生產。當然，在農業規模化生產的過程中，要正確處理扶持小農生產與培育新型經營主體之間的關系，依據地方資源條件和發展實際，因地制宜地確定農業生產的經營規模，宜大則大、宜小則小，切實把握農地流轉、集中和規模經營的“度”。

2.健全農村土地市場，強化鄉村振興空間資源供給

鄉村振興戰略的實施需要健全農村土地市場，進一步強化土地的制度性供給，推進一二三產業融合發展，全面滿足鄉村振興對產業和居住用地的需求。在農業用地供給上，完善農地流轉交易、經營、管理等服務體系，建立健全統一的交易規則、流轉平臺和中介服務機構，發展現代化農業經營；同時，要進一步完善設施農用地的管理，根據生產經營規模及建設標準合理確定設施農用地的規模，健全審批手續，既要充分保障農業生產的需求，又要防止農用地被變相占用。在二、三產業用地供給上，通過村莊規劃預留建設用地指標，完善征地制度和集體經營性建設用地入市流轉機制，建立城鄉統一建設用地市場，實現“同地、同權、同價、同責”，保障農村一二三產業融合發展的用地訴求。在居住用地供給上，深入探索宅基地“三權分置”改革，建立自愿有償退出、合理有償使用機制，鼓勵農村集體和農民盤活利用閑置宅基地和住宅，整治農村人居環境、建設美麗鄉村，發展庭院經濟、休閑農業以及鄉村旅游，深層激活農村宅基地資源資產。

3.農村土地制度聯動全要素發力，全方位服務鄉村振興戰略

通過農村土地制度改革，實現以土地要素為中心點，聯結勞動力、資本、技術、數據等各類要素，形成改革合力，全方位、全范圍地服務鄉村振興戰略。就勞動力要素而言，通過農村土地流轉和資源集聚，加大專業型人才培養力度，鼓勵農民工和農村精英返鄉創業，優化農地經營者的從業結構，提高農村土地市場的人才服務保障能力。在資本要素方面，通過提高土地出讓收益用于鄉村振興戰略實施的比例，改變長期以來農村土地經過征收、儲備、出讓后的增值收益過多流入城市建設的現實；通過有序推進農地承包經營權、農民房屋財產權和集體經營性建設用地使用權的抵押貸款，穩步推動農村土地擔保物權價值實現；探索農村集體土地資產股權融資，依托資本市場發展壯大農村集體經濟和鄉村企業；鼓勵工商資本投入農村土地市場，投資適合產業化和規模化經營的農村土地經營項目，吸引社會資本參與鄉村振興。在技術和數據要素上，以土地制度改革為平臺和抓手，打造農村土地登記、流轉、利用等數據支撐和開放共享平臺，助推提升土地整治、農業生產經營的科技創新水平，推進鄉村振興的全面實現。

（三）深化農村土地制度改革的重點戰略任務

1.完善農地承包經營和產權流轉交易制度

第一，開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點工作，完善農地承包經營制度。對于已確權登記頒發的土地承包權證書，在第三輪承包期內仍保持法律效力，證書登記的承包期限屆時在農村土地承包確權數據庫中統一變更。在新的承包期內，延續“增人不增地、減人不減地”的原則，避免農地經營規模不斷細分，同時做好缺地少地農民的社會保障工作，幫助其提高非農就業技能，提供非農就業服務。第二，完善農地產權流轉交易平臺與中介服務機構。建立全國統一的農地產權流轉交易平臺，提供完善的交易信息發布與產權查詢、交易咨詢與申請受理、組織交易與鑒定產權流轉、辦理產權變更登記與資金結算等一系列服務，開展資產評估與產權經紀、抵押融資與法律咨詢等業務，同時引入銀行、保險等金融與擔保機構，為農地產權流轉交易提供專業化的服務。第三，完善農地流轉政府指導價制度。制定農地流轉政府指導價，不僅能防止因流轉價格過低而使農民利益受損，而且可以避免流轉價格過高而不利于規模化經營的實現。應根據流轉土地的資源條件、流轉用途、流轉年期等制定差異化的標準指導價，如流轉用于種植蔬菜、瓜果等經濟作物的指導價要適當高于種植水稻等糧食作物。依據科學合理的農地流轉政府指導價，規范市場主體行為，形成良性的農地流轉市場競爭機制。

2.深化土地征收制度改革

在征地范圍上，基于《土地管理法》確定的公共利益范圍和自然資源部發布的《土地征收成片開發標準（試行）》，進一步明確成片開發標準。結合地方實際與特點，因地制宜界定成片開發的內涵與意義，依據國土空間規劃確定土地的供給側和需求側，進而設定成片開發的彈性閾值，明確最小與最大規模，既不能全盤否定經營性的需要，也不能“一刀切”設置容積率、建筑密度、投資額、公益占比等指標。在征地程序上，當前仍然存在征地信息不公開、不透明、不全面，征地流程不規范、缺乏統一征地平臺，征地補償不到位不落實、保障不及時不周全，征地行政訴訟、行政復議較多等問題。為此，應當充分發揮數字化技術在征地工作中的優勢，串聯整個征地工作，設計和優化“數字征地”流程，搭建“數字征地”的系統功能框架，構建“數字征地”全維度監管機制，實現對征地拆遷工作的全流程督促監管、全過程網上辦理、全領域政策透明。在征地補償上，完善區片綜合地價的制定方案，提高其科學性、合理性和可行性，形成較為統一的參考標準，相對縮小補償的兩極分化。探索征地補償股權化，將補償額兌換成財產權，降低征地的現金流壓力。同時，要統籌集體經營性建設用地入市流轉和土地征收中國家、集體和農民之間的收益分配，根據地區經濟發展的實際階段，合理平衡入市與征收的土地收益，在確保農民利益不受損、增強入市流轉動力的同時，保障征地制度中公共利益目標的穩定實現。

3.健全集體經營性建設用地入市制度

推動建立城鄉統一建設用地市場，最為重要的是完善集體經營性建設用地入市機制，建立健全入市制度。第一，正確把握存量與增量入市之間的關系。雖然《土地管理法》已經確定入市的對象、主體、程序和方式，但還需進一步把握存量與增量集體經營性建設用地入市之間的關系，先行推進存量用地入市，在提高現存土地利用程度和利用效益的基礎上，依據國土空間規劃與國土空間用途管制的要求，將非經營性建設用地調整為經營性用地，允許但嚴格控制增量用地合法合規入市。第二，明確入市的收益主體，完善增值收益分配制度。針對當前集體經營性建設用地入市仍然存在收益主體不明確、收益分配不合理的現實問題，進一步完善集體經營性建設用地產權與登記制度，明晰入市的產權主體與收益主體；建立兼顧國家、集體和農民利益的收益分配制度，明確收益向農村傾斜，基于“取之于農，用之于農”的原則，進一步明確土地增值收益調節金主要用于鄉村振興戰略的實施。第三，明確入市規則與監管措施。政府應當制定入市規則、建立入市平臺、監督管理入市，建立與國有建設用地使用權交易相類似的市場規則，明確集體經營性建設用地的價格形成機制，由市場決定用地價格；同時，明確要求入市之后的使用權人嚴格按照規劃確定的用途使用土地，通過用途管制制度來維護集體經營性建設用地的管理秩序。

4.深入推進宅基地制度改革

深化農村宅基地制度改革，要積極探索宅基地“三權分置”的實現形式、具體路徑和實施辦法。第一，落實宅基地集體所有權。針對農村宅基地所有權主體普遍存在“虛化”的問題，未來應在法律層面明確主體為“鄉村農民集體”，由村民委員會代為行使宅基地所有權，并頒發相應的土地權利證書；加強所有權的“母權”屬性，明確資格權和使用權的占有、使用、收益等權能是所有權的分割；所有權主體應當充分行使處分權，負責村莊規劃編制、資格權申請審核、宅基地使用監督和收回等，強化所有權的“公權”屬性。第二，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權。保障農戶宅基地資格權最為重要的是保障農戶居住福利。居住權是農民集體成員的基本權利，無論宅基地使用權如何放活，都不能改變成員的居住權，農民有權決定自愿有償退出資格權，但宅基地的退出應當以農民能夠在城鎮穩定居住和就業為基本前提；同時，通過“房地一體”的確權登記制度，賦予農民明晰的房屋財產權，為房屋使用權的流轉提供法律保障。第三，適度放活宅基地和農民房屋使用權。在鄉村社會保障體系未能完全完善時，宅基地和房屋使用權需限定在本集體成員之間流轉，加強風險防范能力，防止土地投機行為；在部分條件成熟和需求旺盛的地區，如東部沿海城市、大城市城鄉接合部，應允許農民采取轉讓、贈與、互換、繼承、出租、抵押和入股等方式流轉使用權，吸引社會資本投向農村，發展鄉村新業態；當社會保障體系完善、城鄉統一建設用地市場趨于成熟時，可以考慮完全放活宅基地和房屋使用權，不再限定流轉行為、對象、區域、價格和數量，全社會多元主體可按市場規則進行交易，共享宅基地改革紅利。

（四）治理數字化、信息化、智能化全面支撐農村土地制度改革

1.融合搭建農村土地全要素數據基礎平臺

翔實的數據信息是支撐農村土地制度進一步精細化改革的必要基礎。因此，未來首先要構建農村土地大數據體系，集成整合基礎地理、土壤、遙感、土地、林業、地質、礦產、海洋等基礎自然屬性數據；其次，基于地籍調查制度和農村土地產權登記制度，依托市場及土地經營機構，完善土地產權變動、權利變化、權屬糾紛等權籍數據，供需變化、流轉模式、交易價格等流轉交易數據，種植情況、投入產出等農業生產數據；再次，通過共享交換、實時抓取的模式，進一步廣泛獲取農村產業發展、物流體系、人口變化等農村土地相關的經濟社會大數據，形成地上地下、可持續更新的農村土地三維立體“一張圖”大數據體系，從而實現時空數據的全面化、聚合化和實體化，為農村土地治理能力的提升提供海量數據支撐。

2.建立農村土地制度改革綜合信息操作平臺

良好的信息系統能夠打破時空制約、降低交易成本、促進信息流通、提高工作效率，是推進農村土地制度改革的關鍵抓手。未來，首先要厘清政府、村集體、農民、企業等各個農村土地制度改革利益相關者的操作主體訴求，梳理出當前農村土地制度改革實施過程中的堵點、痛點和利益關鍵點，進而以大數據基礎平臺為支撐，結合區塊鏈、AR、VR、MR等技術，完善構建統一的農村土地制度改革相關業務信息化管理服務體系，打造信息公開、搜索查詢、線上辦理、虛擬現場、公眾參與、智能客服等諸多功能模塊，建立部門聯動、開放共享和安全高效的綜合信息平臺，進而為農村土地制度改革實施提供線上“一條龍”服務，提升治理效率。

3.構建全周期全維度智能化監控和決策支持平臺

通過大數據技術建立農村土地制度改革動態監測與反饋平臺，實時監測全周期和全維度的農村土地制度改革實施進展，及時研判相關改革與農村社會發展和宏觀經濟之間的協調程度，通過云計算、物聯網、可視化和智能終端等新興技術對農村土地制度改革數據進行深度追蹤，利用各類模式識別、機器學習、數據挖掘和智能算法等人工智能技術評估制度改革效果、梳理改革問題、探討改革優化策略，預測土地制度改革的可能走向與預期效果，輔助農村土地管理者、使用者、經營者進行智能化決策。此外，充分結合人工智能與大數據技術建立意見搜集和投訴反饋平臺，對于農村土地制度改革中出現的各類問題，及時反饋處理并配套相應的懲罰機制，從而支撐農村土地制度改革的穩妥有序推進。

四、結論與討論

黨的十八大以來，黨和國家高度重視“三農”工作，不斷推進農村土地制度改革，取得了重大改革進展和成效。通過建立農地和宅基地“三權分置”制度、農村土地產權登記制度，明確第二輪農地承包到期后再延長30年和建立多形式適度規模經營，完善征地范圍、程序和補償，推進集體經營性建設用地入市，強化宅基地取得、審批、退出和盤活管理制度等一系列制度安排，充分完善了農村土地產權權能，大大提高了農村土地市場配置效率，有效助力脫貧攻堅和鄉村振興的實現。未來深化農村土地制度改革要堅守土地公有性質不動搖、農民利益不受損、耕地和生態紅線不突破、發揮市場配置資源的決定性作用不改變四大戰略底線，以全面服務鄉村振興戰略落實為核心戰略目標，全面完善和穩妥落實農村承包地、征地、集體經營性建設用地、宅基地“四塊地”相關制度改革戰略任務，以數字化、信息化和智能化作為改革支撐和關鍵抓手，不斷優化農村土地制度改革效果，全面助力脫貧攻堅成果的鞏固拓展和鄉村振興戰略的切實實現。

需要指出的是，農村土地制度是國家的基礎性制度，是農村制度體系中最重要和最核心的制度，更是社會不同階級的核心利益沖突點，是國家興衰的關鍵轉折點，是改革的必要著力點和重點發力點。農村土地制度改革涉及主體千絲萬縷、利益關系千頭萬緒、改革方案千變萬化，其內涵之深遠、意義之重大、范圍之廣闊遠遠超過一篇文章所能容納的極限。本文也只是聚焦于“土地產權”，探討了農村土地制度改革的相關進展、成效與深化，討論的是狹義的農村土地制度改革，并非包含了諸如國土空間規劃、用途管制、耕地保護、資產管理、生態修復等土地管理制度的廣義農村土地制度改革。需要強調的是，農村土地制度改革是全面深化改革的重要內容之一，從根本上影響著農村秩序、國民經濟發展和國家長治久安。農村土地制度改革沒有完成時、只有進行時，需要隨著生產力和生產關系的變化，不斷在實踐中探索并進行相應的調整完善，這樣才能更好地滿足人民的切實需要。因此，未來農村土地制度改革要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以人民為中心，堅持共同富裕方向，在實踐中探索、在試點中改革，不斷提升農村土地治理體系和治理能力現代化水平，為社會主義現代化強國的建設奠定堅實基礎。