行政復(fù)議中檢察職能運(yùn)行之理論探索

文/馬紅梅 任永麗

制度救濟(jì)及內(nèi)部監(jiān)督

我國(guó)行政復(fù)議制度有天然優(yōu)勢(shì)，具有行政爭(zhēng)議“過濾器”之效能，但解決行政爭(zhēng)議有時(shí)表現(xiàn)不盡如人意。

一是行政復(fù)議裁判程序司法救濟(jì)特征弱化。

司法的運(yùn)行關(guān)系到公民生命、財(cái)產(chǎn)、自由等重要權(quán)益的保障，要求遵循嚴(yán)格的法定程序，其內(nèi)涵包括公平、公開、保障權(quán)利等。從“解決行政爭(zhēng)議”來看，雖然《行政復(fù)議法實(shí)施條例》將其納入到立法目的之中，意在突出行政復(fù)議糾紛解決機(jī)制的性質(zhì)，但其在具體條款的設(shè)置上依然沒有明顯的“解決行政爭(zhēng)議”司法的色彩。行政復(fù)議的審理方式是以書面審理為原則，以口頭審理為例外，不公開進(jìn)行，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益這種司法救濟(jì)特征體現(xiàn)不明顯。再如證據(jù)規(guī)則的問題，復(fù)議證據(jù)種類、證據(jù)的證明力如何認(rèn)定、舉證責(zé)任如何分配、證明標(biāo)準(zhǔn)等都沒有明確規(guī)定。

二是行政復(fù)議制度內(nèi)部監(jiān)督與其立法目的設(shè)計(jì)不相稱。

化解行政爭(zhēng)議，推進(jìn)法治政府建設(shè)

《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”可見，其立法以糾正違法、保護(hù)合法權(quán)益為初衷，有權(quán)利救濟(jì)的地方，要有權(quán)利的監(jiān)督運(yùn)行。

筆者認(rèn)為，行政復(fù)議監(jiān)督為內(nèi)部監(jiān)督，并不能從其監(jiān)督觸發(fā)機(jī)制上理解為外部監(jiān)督。行政復(fù)議監(jiān)督著重的是監(jiān)督的內(nèi)部性。這一內(nèi)部監(jiān)督屬性，與“維護(hù)權(quán)益”之間存在制度上的不協(xié)調(diào)，甚至?xí)o人造成“維護(hù)權(quán)益”成為“監(jiān)督行政”附屬存在的印象。現(xiàn)行《行政訴訟法》設(shè)計(jì)的監(jiān)督在實(shí)踐運(yùn)行中存在問題。如第26條第3款的規(guī)定，只有復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定且原告選擇起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的情況下，人民法院才會(huì)對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的不作為進(jìn)行審查。而如果原告選擇起訴原行政行為機(jī)關(guān)，則行政復(fù)議機(jī)關(guān)的不作為就會(huì)被“遺忘”，也不用承擔(dān)任何責(zé)任。因此，司法監(jiān)督力度不夠使得行政復(fù)議不作為有了更多的“生存空間”。另外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)除了對(duì)原行政行為的合法性進(jìn)行審查外，還要對(duì)合理性進(jìn)行審查。

檢察機(jī)關(guān)職能導(dǎo)入復(fù)議之可能性

一是憲法確立的檢察機(jī)關(guān)的法律地位，為建立檢察機(jī)關(guān)職能導(dǎo)入行政復(fù)議制度提供了根據(jù)。

憲法確立了檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的監(jiān)督機(jī)關(guān)，其根本價(jià)值在于保障法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督具有正當(dāng)性。行政復(fù)議的功能，既是一種監(jiān)督制度，又是一種救濟(jì)制度，尤其是一種解決行政爭(zhēng)議的制度。因此，應(yīng)使行政復(fù)議制度在解決社會(huì)糾紛中充分發(fā)揮作用，使行政復(fù)議成為公民首選的救濟(jì)途徑。作為解決糾紛的制度，其核心要求是公正，這是司法或準(zhǔn)司法行為的靈魂。檢察機(jī)關(guān)作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)在行政復(fù)議中開展監(jiān)督、化解矛盾。

筆者認(rèn)為，監(jiān)督的方式取決于監(jiān)督目的，哪一種監(jiān)督方式能有效地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，法律就應(yīng)確立哪種方式。應(yīng)從中觀和微觀層面的職能履行和功能實(shí)現(xiàn)角度進(jìn)行分析。目前看，檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議化解工作開展具有滯后性和被動(dòng)性。要開展實(shí)質(zhì)性化解，應(yīng)將檢察權(quán)介入的階段和時(shí)機(jī)進(jìn)行前移，盡可能指導(dǎo)社會(huì)矛盾化解于萌芽狀態(tài)，有必要將檢察權(quán)運(yùn)行導(dǎo)入行政復(fù)議制度。

二是將行政復(fù)議與行政訴訟兩種制度獨(dú)立，行政訴訟確立了檢察監(jiān)督，行政復(fù)議制度亦存在監(jiān)督運(yùn)行空間。

解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)與《行政復(fù)議法》立法目的相一致。《行政訴訟法》第11條確立的行政訴訟基本原則之一，即人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。

行政復(fù)議制度沒有引入檢察監(jiān)督。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政復(fù)議對(duì)于行政訴訟而言，處于附屬配套地位或者非獨(dú)立地位。其實(shí)不然。行政訴訟和行政復(fù)議同屬救濟(jì)制度，于救濟(jì)方式而言，行政訴訟屬于訴訟救濟(jì)的范圍，而行政復(fù)議是主要的行政救濟(jì)方式。兩者在受理機(jī)關(guān)、申請(qǐng)理由、裁決機(jī)關(guān)的權(quán)力、裁決的形式和程序以及裁決的性質(zhì)方面存在差異。應(yīng)該重新認(rèn)識(shí)和判斷行政復(fù)議的獨(dú)立地位和特殊功能。行政復(fù)議制度作為獨(dú)立的權(quán)力控制與權(quán)利保障體系，應(yīng)該有著自身的價(jià)值和意義。

行政復(fù)議與行政訴訟作為兩大救濟(jì)制度，其關(guān)系相當(dāng)密切。但行政復(fù)議相對(duì)于行政訴訟并非處于附屬地位，而是有其自身獨(dú)立存在的價(jià)值和意義。因此，在制度設(shè)計(jì)上，不能單純將其作為行政訴訟的配套機(jī)制來考慮，應(yīng)從行政復(fù)議本身的獨(dú)立地位出發(fā)，充分發(fā)揮其行政監(jiān)督的獨(dú)特作用。更重要的是，行政復(fù)議在案件受理范圍、審查程度及審查結(jié)果上，都體現(xiàn)了相對(duì)于行政訴訟的獨(dú)立意義。按照現(xiàn)行法律，行政訴訟對(duì)行政行為適當(dāng)性的審查權(quán)仍然是被排除的。而行政復(fù)議的審查權(quán)限不僅及于行政行為的合法性，而且及于行政訴訟所不及之適當(dāng)性。

檢察權(quán)運(yùn)行導(dǎo)入復(fù)議之模式構(gòu)想

一是在《行政復(fù)議法》中導(dǎo)入檢察監(jiān)督條款。

目前，檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議化解的層面為社會(huì)治理層面，推動(dòng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理、參與行政爭(zhēng)議化解，毋庸置疑已取得巨大成績(jī)。行政復(fù)議立法目的及程序設(shè)計(jì)，存在檢察機(jī)關(guān)的運(yùn)行空間。下一步我們可從深層次理論和實(shí)務(wù)進(jìn)行更多有價(jià)值的探索，比如在行政復(fù)議法中導(dǎo)入檢察監(jiān)督權(quán)，對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，然后再對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行權(quán)利設(shè)定。就如檢察機(jī)關(guān)開展的行政公益訴訟監(jiān)督，作為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的一種法律監(jiān)督，本質(zhì)上是對(duì)行政權(quán)力行使進(jìn)行有效監(jiān)督，其實(shí)已突破一般檢察監(jiān)督理論，檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行已取得巨大成就。檢察機(jī)關(guān)為了回應(yīng)人民為中心的檢察司法理念，解決好“老百姓天大的事”，讓檢察職能在行政復(fù)議中運(yùn)行，并不是為了創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的或是層級(jí)更高的糾紛解決程序或“終極程序”。其思考的是能夠從源頭上促進(jìn)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，增加行政爭(zhēng)議解決體系的公正性、開放性，促進(jìn)《行政復(fù)議法》的修改。

二是參照行政公益訴訟制度的部分檢察監(jiān)督運(yùn)行模式。

可以參照行政檢察公益訴訟制度，在制度設(shè)計(jì)上先進(jìn)行初步探索。可先在涉及國(guó)計(jì)民生的行政爭(zhēng)議領(lǐng)域進(jìn)行探索，如針對(duì)市場(chǎng)監(jiān)督管理、安全生產(chǎn)、公共服務(wù)、特殊群體如婦女及殘疾人權(quán)益保護(hù)、勞動(dòng)爭(zhēng)議等行政執(zhí)法范圍即重點(diǎn)民生領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，介入檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)從社會(huì)治理角度，可以建立行政檢察與行政復(fù)議機(jī)關(guān)銜接的工作機(jī)制，如在行政復(fù)議中引入聽證制度。

三是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作機(jī)制為檢察權(quán)在行政復(fù)議監(jiān)督中運(yùn)行提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，建立互信協(xié)作機(jī)制、派駐檢察室等，使檢察機(jī)關(guān)更熟悉了解行政機(jī)關(guān)職權(quán)。行政機(jī)關(guān)也意識(shí)到僅靠自身力量往往無法實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法目標(biāo)，表達(dá)了希望借助檢察機(jī)關(guān)力量，形成行政執(zhí)法和法律監(jiān)督合力之愿望，也為行政檢察權(quán)導(dǎo)入行政復(fù)議監(jiān)督打下了良好的基礎(chǔ)。

開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，是探索行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的有益嘗試。檢察機(jī)關(guān)有必要探索建立專門的行政爭(zhēng)議化解機(jī)構(gòu)，組建職業(yè)化、專業(yè)化檢察人才隊(duì)伍，切實(shí)提高檢察干警在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)問題、解決矛盾、提出建議的能力，理順行政違法行為檢察監(jiān)督思路，明確糾正違法、社會(huì)治理、公益訴訟檢察建議的區(qū)別，以規(guī)范、精準(zhǔn)、質(zhì)效合一的監(jiān)督不斷促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，推進(jìn)法治政府建設(shè)。