新常態下的環境監察執法重難點分析

姚 云

（銅陵市義安區生態環境分局，安徽 銅陵 244100）

城市化建設取得明顯的成效，人們的生活水平發生了很大的變化，群眾對環境污染及保護越來越重視。從環境保護方面來看，它作為非常重要的工作，其中環境監察執法為關鍵的構成部分。由于我國公民素質和環保意識存在不平衡現象，端正人們的環保觀念是目前環保工作的關鍵內容。因此，新常態背景下有必要對監察執法工作做一番分析，這對進一步增強工作效果，是十分關鍵的。

1 環境監測執法的創新

1.1 制度層面的創新

首先，新法在一定程度上解決了長時間影響環境監察部門的問題，對環境監察機構的權利進行了確定，促進了獨立及權威執法的有效實施，為其奠定了夯實基礎。其次，對于排污企業的不法行為，在新法中新增了“按日計罰”及“強制信息公開”等制度內容，構建了科學的行政處罰及執行體系，還發布了諸多配套辦法及條例，為相關工作的開展提供了可靠保障。再次，對于政府的虛置等問題，在新法中明確要地方政府來履行屬地責任，對行政區域環境開展管理，構建一崗雙責模式以及責任追究制度，有利于避免地方政府出現盲目決策的情況。最后，想要解決地方政府及有關機構的違法問題，如不作為，在新法中提出了對八種行為的問責，不但對行政問題條件還有相關的處罰方式進行了確定，還進一步提升了問責的可行性[1]。

1.2 執行層面的創新

一，持續探索督政機制，由環保部門約談地方政府相關責任人，以促進地方政府的有效整改，制定科學的環保行動方案，從而增強監察執法水平。二，構建區域協調制度，利用聯合執法及強化執法等方式，強化跨區協作，借助監察執法整體性，全面解決環境污染及生態問題。三，積極實踐環保，采取公安、司法及檢察聯動方式，促進“兩法銜接”的有序進行，達到行政及刑事處罰的有效銜接。根據實踐活動來看，普遍的采取的方式是，通過公安機關的介入，避免環保機關進行執法時產生暴力抗法的現象；利用環保部門之間的合作，為公安部門的偵查過程提供便利，使其快速取證、監測及評估；利用監察機關的介入，以保證有關嫌疑人第一時間被批捕及起訴，為環保機關提供建議，增強他們的執法水平及能力；利用公益及行政訴訟等方式，全面彰顯法院在進行監督執法及追責等方面的功能。四，利用公示污染排放及處罰信息等方式，對排污者的誠信及聲譽度造成影響，懲處他們的不法行為。五，科學運用新法中提出的行政拘留及按日計罰等監察執法措施，對違法排污人員進行震懾。六，對特殊案例進行公示，通過案例的示范效應，推動監察執法權威化進程。七，有效彰顯公益訴訟機制的作用，拓寬公眾參與監督的途徑，從而同行政監察執法構建合力。

根據相關事實可知，這些新制度及新舉措的運用，在很大程度上推動了環境監察執法的進步，原有的違法成本比較低，但守法成本卻非常高，環境監管存在一定的問題，執法力量比較薄弱，通過新法的實施，極大地改善了這些現象。結合有關統計可知，在新法執行的前兩個月，我國開展的按日處罰、查封及扣押、限產及停產、轉交至行政的案件分別達到了26起、527起、207起、147起。在新法執行之后，部分地區的環境執法案件開始爆發式增長。另外，廣東及湖北等省份還采取環保警察等模式；環保部門對地方責任人進行了約談，促使其優化地方環境質量；這也促使環境質量監測越來越常態化，信息發布制度得到了普遍的運用；產生了很多典型的公益訴訟案件，同時還延伸了公眾參與執法的路徑，實現了多元化發展；各部門及區域開展聯動執法也在區域環境問題中得到了廣泛運用，這都為新常態環境中執法的創新方面[2]。

2 新常態下的環境監察執法重難點

基于新常態背景，對于環境監察工作來看，其執法體系及能力上獲得了較大的進展，實現了創新。然而環境監察執法還有著體制機制等方面的問題，應對重難點問題的處理加以重視。

2.1 應明確集中監管同分工負責的關系

怎樣明確二者的關系，解決權責不清以及職能存在交叉的問題，這是新常態背景下執法機制的重點。在新法中，對中央及地方重申了監管體系，制定了縱向及橫向監管體系。但是對于集中監管來看，其重點是監督及管理等方面沒有進行明確的說明，如此將導致體制方面的混亂。首先，根據縱向體系來看，上級部門的監督意識及能力有待提升，究其原因，是因為上級環保機關的制度及監督沒有同地方政府的權力進行抗衡，因而縱向監督效果不是非常理想。其次，根據橫向體系來看，對于環保部門來看，它同主管部門的職能存在交叉現象，且還未構建有效的交流協調機制，無法對其開展集中監管。

2.2 應全面增強監察執法意識及水平

怎樣增強監察執法水平及意識，讓它達到生態文明的要求，這是社會轉型發展以及新常態背景下監察執法工作的重點。現階段，我國監察執法機制還不夠健全，同基層監察執法水平產生了較大的差距。究其原因，是由于基層執法團隊不夠專業，執法工作者素質有待提升，有關的經費及裝備投入較少。同時，還與地方政府積極性存在密切的關系，新常態下政府為達到發展目標，忽視了對監察執法的重視，沒有了解其權威性。在這一過程中，還產生了釣魚執法（如圖1）等不公行為，這也在一定程度上體現了地方政府的執法意識薄弱，不能同國家生態建設的相關要求達成一致，存在較大的差距[3]。

圖1 釣魚式執法

2.3 明確政府、企業、公眾及社會組織的關系

促進政府、企業、公眾及組織的關系，延伸公眾參與渠道，進行合作式治理，這是新常態背景下監察執法應當重視的問題。根據國際經驗，環境保護應避免過于依賴行政制裁及懲處，還應立足于企業及社會層面，構建政府以外的補充性機制，構建公私協力。現階段監察執法系統主要是站在政府監管方面，采取的由上到下方式，為企業劃分義務，這在一定程度上忽視了企業及社會組織的規制能力發展。基于簡政放權背景，對于環境行政機關來看，其權力日益擴大，但同時也要對市場及社會權力的分配加以重視，讓公眾借助獲取信息及訴訟等方式加入監察執法活動，進而讓他們得到實體性權利。

2.4 基于規范執法行為的同時，提升執法力度及水平

在對執法行為進行規范的基礎上，全面增強執法水平，提高對違法的懲處力度，要求執法部門對此加強重視。現階段，環境監察執法過程中常常會產生越權及越位現象，與此同時，還伴隨缺位和不到位等問題。伴隨新法的執行，在社會上形成了執法熱潮，對執法力度不足的問題進行了優化，然而各個地方的執法效果卻是不一樣的。首先，一些新制度的實施還有著一定的爭議，在進行監察執法時有著一定的錯處；其次，新法不但對環保機關檢察權進行了確定，還明確了查封及扣押等權利，隨著權力的發展，再加上輿論的引導，常常導致執法權被濫用，產生越位及越權等問題。怎樣平衡環保機關同企業間的關系，這是非常關鍵的問題。

2.5 明確新法和舊法在運用過程中的矛盾

明確新法和舊法在運用過程中的矛盾問題，這是新常態背景下存在的制度性問題。比如，環境影響評價，在有關法規中明確了可以“先建后報”，但是在新法規中有關防治污染措施必須要達到環評標準，這與新法規是不相符的。

3 新常態下環境監察執法措施及建議

3.1 不斷健全頂層設計，建立系統的制度體系

首先，應明確目前制度體系中相關該概念的內涵，對“按日計罰”及“集中監管”等概念進行全面界定，如此才能明確政府及有關執法者的責任及工作程序，切實發揮新法的引領性作用。其次，基于新法之上，建立水污染防治及排污許可等方面的法律法規，減少新舊法存在的矛盾沖突，對目前監察體系存在的漏洞進行彌補。再次，在對《立法法》進行修改后，設區的市將獲得有關環保的地方立法權，這在很大程度上促進了基層環保機構的發展，采取因地制宜方式促進監察執法順利進行，為其奠定夯實基礎。行使地方立法權，構建滿足該地區具體情況的監察執法機制，從而為監察執法機制的建立進行補充[4]。

3.2 構建網絡化系統，建立多方面合作平臺

該合作機制屬于多層次結構，根據垂直關系來看，它比較強調各級政府的關系，強調政府和環保部門的關系，強調各級環保部門的關系，與此同時，它還注重對中央及地方職責開展梳理，全面激發地方監察執法主動性，借助生態文明理念以及行政理念，促進監察執法順利運行，構建良好的運行環境，降低地方政府運行中產生的影響環保工作的消極因素，對環境執法進行全面控制，把監察執法當成政府的關鍵任務。從水平關系來看，不但要對各部門的關系進行梳理，激發各部門進行環保的熱情，還應利用經濟激勵等治理手段，培育企業規制的能力，建立完善的動力機制，同時可通過社會組織及公眾的檢舉監督及第三方治理等手段，同行政機關構建執法合力。基于該層面來看，在網絡化流動結構中，涉及信息及權力要素，主要是為促進政府及社會之間的良好合作。

3.3 持續完善溝通協同機制

根據有感動現行條例及通知等，初步構建了有關的行政及司法制度，還通過環保部門、公安、監察及法院進行聯動，建立科學的執法機制，特別是聯席會議、聯絡員及事件會商督辦機制的發展，對案件開展移送及聯合調查，建立科學的程序制度，利用信息共享及獎懲方式實現多方力量的有機結合，促進行政及刑事處罰之間的有效銜接。

3.4 嚴格執法，加強環境執法威懾力

對不同執法手段進行梳理；優化執法理念，健全監察執法方式，防止單純地把處罰當成唯一手段。首先，應嚴格監察執法，防止漏排及偷排等行為，以滿足排放的標準需要，這是避免違法的根本。對此，在開展環境監察執法時，應避免只通過“按日計罰”等處罰方式完成，若是環保機關結合個案開展按日計罰，將難以實現有關目的，當出現緊急狀況時應第一時間開展處理，可借助“限制生產”及“責令關閉”等手段。其次，監察執法主要是為了讓排污者更好地完成相關義務，對其實施一定的督促，保證按照法規實現義務，確保公眾利益，健全生態環境，而不是處罰，因此，對于環境監察機關來看，應對其執法理念及手段開展全面創新，借助激勵措施及碳匯交易等監管模式進行規范及約束，在源頭上避免違法行為的出現。

3.5 強化執法團隊建設，增強監察執法能力

根據現階段執法團隊存在的問題，在日后發展中，應加強對市、縣及鄉鎮網絡化執法團隊的建設，基于小單元內安排能力及數量合適的工作人員。值得一提是，應注重培訓及考核，增強執法團隊思政素質，提升他們的業務能力及道德水準；借助信息化構建物質保障系統，基于政府財務中增設專項經費，為監察執法奠定夯實基礎[5]。

3.6 履行政府責任，加強社會監督

若是政府部門職能及責任不明確，存在互相推諉的問題，這都會導致現階段環境監察執法問題，是影響監察執法的關鍵因素。基于環保新常態背景下，應切實完成政府的雙重責任，即環保及基本職責，建立完善的責任追究制度，利用環境保護目標促進政府屬地及領導責任的全面落實。另一方面，應構建合適的公眾表達通道，借助網絡新媒體，不斷增加工作參與的路徑，促進由上到下的權力監督。除此之外，還應借助責任機制及有關程序，構建監察執法常規形態，防止產生運動式及島嶼式執法等非常態執法行為。

4 結語

綜上所述，新環境保護法的執行，使得環境執法進入全新局面，國家對環境執法進行了定位。在新的歷史時期，也應對環境執法做出新的部署，表明治污及治亂的決心及意志。基于新常態背景下，還應強化環境執法的落實力度，健全相關的環保法規，制定完善的標準及政策，嚴格、公開及高效執法，提高執法及監督力度，強化執法團隊建設，避免產生環境違法違規行為，從而逐步建立新常態執法機制體制。