對口支援中的社會工作參與

嚴云鶴 高萬紅

（云南大學 民族學與社會學學院，云南·昆明 650091）

對口支援是基于實現均衡發展、共同發展的目標而制定的綜合性政策，同時由于對口支援涉及經濟、技術、人力等多個領域和層面，因而也是一項系統的援助、合作工程。如果自1979年召開全國邊防工作會議算起（在這次會議上，中央政府明確提出了東部經濟發達省份對口支援經濟欠發達的民族地區的政策），對口支援工作已經走過了40多年的歷程。在此期間，對口支援的力度不斷加大、形式不斷豐富、支援方和受援方的互動進一步增強，經濟效益和社會效益日趨顯著。

2010 年，深圳開啟了社會工作對口支援新疆喀什的模式，當屬首創。社會工作是由受過專業教育和訓練的人士秉持助人自助的理念、運用社會工作方法，連接資源，幫助服務對象解決問題，促進其與環境的相互適應的服務活動。通過發揮支援方社會服務方面的優勢支援受援地的社會建設也是一個有特色的選項。歷經10多年的實踐檢驗，社會工作參與對口支援的模式發揮了獨特的作用，在優化受援地社會人際關系、滋養社會力量、推進社會建設方面成效顯著。社會工作參與對口支援的模式值得研究，也值得拓展和推廣。

一、歷程視角下的對口支援

對口支援是黨中央、國務院主要針對民族地區經濟社會發展長期落后的情況，通過頂層設計出臺的統籌國家和全域資源，確定支援和受援任務，改善民族地區經濟社會發展條件，尋求實現國家全域均衡、快速發展的政策模式。對口支援，即結對支援，它是社會主義制度優越性和大協作精神的體現，是區域、行業乃至部門間開展合作與交流的有效形式。從廣義上講，對口支援泛指國家在制定宏觀政策時為支持某一區域或某一行業，采取不同區域或行業之間結對形成支援關系，使雙方區位或行業的優勢得到有效發揮。對口支援并不是單向度的，所以在具體的實踐中提倡優勢互補、互惠互利、長期合作、共同發展。

從政策史和類型化分析的角度看，對口支援經歷了區域不斷拓展、內容不斷豐富、類型不斷增多的歷程。對口支援工作的探索可以追溯到新中國成立初期，當時對口支援主要是城市支援農村、沿海支援內地，體現出不平衡的雙向性特點，支援側重于經濟方面，主要是為了推動農村建設和西部地區、邊疆地區經濟快速發展。除城市支援農村、沿海支援內地外，也開始出現廠與廠之間、縣與縣之間、地區與地區之間乃至省際間的支援與交流。雖然當時尚未明確提出全國性對口支援的政策概念，但為對口支援工作的開展積累了經驗。

1979 年是把全黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的起始年，為了促進邊疆地區和民族地區的發展，當年4月25日，全國邊防工作會議在北京召開，中共中央政治局委員、中央統戰部部長烏蘭夫在大會上作了題為《全國人民團結起來，為建設繁榮的邊疆，鞏固的邊防而奮斗》的報告，報告明確提出：國家將加強邊境地區和少數民族地區的建設，增加資金和物資的投入，并組織內地省、市對口支援邊境地區和少數民族地區。具體方案是北京支援內蒙古，河北支援貴州，江蘇支援廣西、新疆，山東支援青海，天津支援甘肅，上海支援云南、寧夏，此次會議標志著對口支援以國家政策的形式正式確定下來。隨著東部經濟發達省份對口支援民族地區省份方案的提出，對口支援全面鋪開，此時的對口支援工作既包括國家財政資金和政策支持，也包括經濟發達地區對民族地區的支援，同時民族地區省內不同地區之間、行業與行業之間以及上級機關與縣鄉定點掛鉤等其他形式的對口支援也開始興起。

在對口支援政策的演化過程中，除了傳統的東南沿海地區對西部民族地區的對口支援不斷擴展和充實外，對口支援也隨著三峽工程建設和汶川特大地震災后重建經歷了兩次大的擴展。作為超大規模的水利水電工程，三峽工程興建必然會涉及到大規模移民。針對庫區移民工作，1992年國務院辦公廳發布《關于開展對三峽工程庫區移民工作對口支援的通知》、1993年國務院公布施行《長江三峽工程建設移民條例》 （2001年3月1日啟用修訂版） 對三峽庫區對口支援工作作出了明確規定，逐步形成了以政策支持為重點的國家部委對口支援，以招商引資為重點的省市對口支援，以解決移民就業為重點的主城區對口支援的工作格局。

2008 年5月12日新中國成立以來我國發生的破壞力最大的汶川特大地震爆發，造成嚴重損失，2008 年6月11日國務院辦公廳印發《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》，明確“一省幫一重災縣”的原則，東部和中部19個省市為支援方，四川、甘肅、陜西省的24個縣（市、區） 為受援方，對口支援內容包括建設和修復城鄉居民住房、建設和修復學校、醫院等基礎設施多個方面。

除此之外，有代表性的對口支援實踐還包括東部地區與中西部地區的扶貧協作支援，東西部地區學校對口支援等。2009年甲型H1N1流感疫情防控、2020年以來新冠疫情防控過程中，我國啟用了對口支援疫情嚴重地區的政策。

綜合看，對口支援是一項具有中國特色和社會主義性質的政策模式，與一般意義上的橫向經濟技術合作和自上而下的國家縱向的財政轉移支付相比，它具有4個顯著特點：其一，對口支援是中央政府的宏觀調控手段；其二，對口支援是資源在特定的援助雙方之間的定向流動；其三，對口支援目標和任務的實現以支援方、受援方雙方合作為基礎；其四，對口支援是“輸血”與“造血”的結合。對口支援的特點決定了其在增量受援地發展資源、加快受援地的經濟與社會發展、提高受援地人民生活水平、促進支援地與受援地之間的合作、縮小地區間發展差距、實現支援地與受援地“發展同頻”等方面具有重要意義。

對口支援是全面性的支援，覆蓋了經濟、干部、教育、科技、文化、醫療衛生等多領域、多部門、多方面，其中又以經濟支援、人才支援、教育支援和衛生健康支援為主要方式。經濟支援是為了物質上去貧致富，人才支援是為了補充和提升受援地的人力資源，教育支援主要是為了提高受援地的人口素質，衛生健康支援是重要的民生項目。通過梳理對口支援的內容與形式，可以看到對口支援涉及的范圍大、領域全，形式也豐富多樣。梳理多種對口支援不難發現，西部民族地區是多個類型對口支援受援地疊加的區域，亦即西部民族地區是對口支援重點的受援地。

回溯對口支援工作歷程，我們可以發現一個長期受到忽視而又值得注意的問題，那就是對受援地社會結構、社會問題和社會需求的考量不足，相應地對如何促進受援地的社會建設、社會服務的問題認知不足。西部民族地區遠離國家核心場域，經濟發展水平較低，社會發育程度與內地相比有較大差距，在社會結構、社會群體、社會文化等方面表現出“民族性”，在社會組織發育、社會力量建設、社會服務方面表現出明顯的“滯后性”，其特殊的社會問題、社會環境對社會建設與社會服務也有著特殊的訴求。由于在國家與公民個體之間缺乏較為豐富的社會資源，在政府與民間之間缺少社會力量，導致西部民族地區與國內其他發達地區相比，社會服務狀況普遍滯后，大多尚處在被動式的服務階段，即社會民眾發出求助，相應部門進行回應。這是由提供社會服務必需的資源、人力、專業知識、環境氛圍等因素所決定的，難以滿足當地的實際需要，因此對口支援工作與西部民族地區的發展需要社會力量的參與。

二、社會工作援疆模式的首創

自2010年起，深圳市貫徹、落實黨中央援疆工作部署，配合“經濟建設援建”思路，提出“社會建設援建”理念，并開始舉辦“援建新疆喀什社會工作站”，目標在于提升當地貧困農戶能力（聚力脫貧工作）、開展深喀兒童交流活動（聚力團結交流）、培養喀什社工人才（聚力社工工作）、培育當地社會組織以及引入社會服務資源（聚力社會力量培育） 等。

所有患者都采用臂叢麻醉，均由同一位高年資主任醫師進行手術治療，術后評價及評分由兩名高年資主任醫師進行單盲評價。

（一） 社會工作參與對口支援的先行者

深圳是社會工作參與對口支援的先行者。2010 年全國對口支援新疆工作會議作出了19個省市對口支援新疆的戰略部署（其中深圳市支援喀什市、塔什庫爾干縣）。比較而言，喀什市和塔什庫爾干縣遠離內地，當地經濟社會特點凸顯，對支援工作提出了較高的要求，那就是必須具有針對性。

按照中央的部署，深圳市積極響應，把就業、教育、人才作為援疆工作重點，根據南疆地區地理位置閉塞、自然條件惡劣、經濟基礎薄弱、經濟結構不合理以及民族宗教特點突出、社會發展較為復雜的情況，探索社會工作人才援疆機制，首創“社會建設援疆”模式。2010年9月，社會工作援疆項目正式啟動；2011年3月，南疆地區第一家由政府主導、民間自主運營的社會工作服務機構成立（即深圳市對口支援新疆社會工作站）；2014 年8月，孵化出首家喀什本土社會工作服務機構———“喀什市阿凡提社會工作服務中心”；2015 年4月，“喀什殘友就業發展中心”；2015年6 月“喀什市家和社會工作服務中心”成立，變更為“喀什殘友社會工作發展服務中心”，形成了“開枝散葉”局面與效應。在維穩工作壓力大，社會心態緊縮的情況下，這些社工組織的出現成為了當地的“新鮮事兒”，實踐表明，這些新組織很快給當地帶來了“新東西”、新服務、新觀念。

深圳援疆社會工作在探索與實踐過程中，圍繞民生、扎根基層，逐步構建出多維度的本地社會工作服務體系，為喀什和新疆的發展發揮了獨特作用。

其一，開展廣泛的社會服務探索。關注各個亟需扶助群體的發展，服務覆蓋青少年、婦女、貧困家庭等多個群體；注重培養和提升社會成員的整體能力，重點推進社區居民能力建設、青少年能力發展、未成年人保護能力；促進民族團結進步，包括開展少數民族文化傳習、民族交融團結等活動；探索設立了一些針對性強的項目，包括針對家庭經濟改善的小母牛項目、針對異地“結對子”的深喀家庭1+1互助項目、針對文化建設的農村童聲合唱項目以及文化助學項目，等等。這些服務彌補了市場資源配置留下的短板,具有扶弱增強的針對性，解決基層民生問題的精準性。可以說，問題來自于基層社會，問題的解決也在基層社會。

其二，建立較為完善的人才培養機制。人才隊伍建設是對口支援社會工作服務的保障，深圳“援疆社會工作”開展“喀什本土社會工作人才培養”項目，設置針對喀什從業一線社工的專業實務班和針對喀什各社會工作機構中層管理人員的初級督導培養班；通過“引進來”（引進專業師資赴喀什開展培訓） 和“走出去”（組織優秀本土社會工作從業者赴深圳交流學習） 提升本土社工的綜合素質，培養社會工作專業人才，為開展高質量的社會工作服務奠定了堅實的基礎，也加強了喀什和新疆與東部沿海地區的交流與聯系。這樣“做事兒”的人有了，“做事兒”的格局與觀念也有了。

其三，進行卓有成效的組織孵化工作。深圳支援方在當地相關部門的支持下，根據喀什的實際情況，利用自身的資源及經驗優勢，培育了阿凡提社會工作服務中心、喀什家和社會工作服務中心等本土社會工作服務機構，壯大了喀什本土的公益力量，工作機構輻射出社會工作網絡，形成了局面，營造起氛圍，這是探索喀什乃至新疆社會工作本土化發展路徑的重要嘗試，也回應了對口支援“硬件”與“軟件”結合、“輸血”與“造血”并重的要求。

其四，推動相應的政策制定。由于當地缺乏相關的社會工作政策，導致政策導向助推乏力，為此有關部門以喀什市社會工作者協會為平臺，為了規范相關工作，以保障、監管實際運作為目的，呼吁建立喀什市行業管理制度。與此同時，從實際出發，以喀什市近年來社會工作發展為基礎，因時而動、因事而動、因需而動，推動政府出臺社會工作發展的相關政策，推動社會工作發展，為當地社會工作崗位的開發、社會工作的發展及進一步的對口支援社會工作探索提供了制度保障。

深圳援疆社會工作模式的創立，符合當地的社會建設需求和社會發展趨勢，也得到了當地的政策響應。2012年，新疆維吾爾自治區出臺了《新疆社會工作人才隊伍建設中長期發展規劃（2011—2020 年）》，明確了階段性社會工作人才隊伍發展的總體目標，包括建立健全社會工作人才法規、政策和制度體系，造就一支數量充足、結構合理、素質優良的社會工作人才隊伍，使社會工作人才的數量、結構、素質、能力適應構建社會主義和諧新疆的要求等方面。這一規劃將大力培養社會工作管理人才，大規模開發社會工作服務人才，加快培養社會工作教育與研究人才，積極培養少數民族社會工作人才作為主要任務。這也說明，深圳社會工作參與援疆的選擇和定位是正確的，這是外來者和受援地在社會工作作為上的不期而遇。

（二） 社會工作模式是一種創新

從社會工作參與對口支援工作的實踐來看，相比于其他支援形式，對口支援社會工作模式無疑是一種創新，這種創新至少體現在理念、內容、方法3個方面。

圖1 對口支援社會工作維度圖

首先，在理念上，實現從“支援為主”到兼顧“助人自助”。

理念是由價值所決定的。整體而言，社會工作的價值主要涉及個人價值與尊嚴、對人的尊重、重視個人改變的潛能、案主自我決定權、提供個人發揮潛能的機會、尋求滿足人類共同的需求、尋求提供個人足夠的資源與服務以滿足其基本需求、賦予案主權利平等的機會、沒有歧視、尊重多元性、對社會改革與社會正義的承諾、保密與隱私權、愿意將專業知識與技巧提供給他人等諸多方面。社會工作價值決定了社會工作的理念，因此社會工作參與對口支援的理念與一般對口支援主張的支援為主不同，在幫助西部民族地區助人的基礎上，還要通過發掘當地優勢與資源激活當地個人、群體和社區自我改變、成長和不斷進步的能力，實現西部民族地區的社會成員在個體社會化、社會群體歸屬、社會融入、自我服務等方面的自助。

其次，在內容上，實現從經濟支援到兼顧社會建設。

社會工作的基本理念是以人為本，幫助有需要的人解除困擾、得以正常生活，并促進社會正義和社會進步。社會工作不是一般地談論維護人民利益，而是著眼于困難群體、弱勢群體的現實生活，運用“助人自助”的服務理念，切實解決他們的生活問題，進而促進社會公正，實現有深厚基礎的社會秩序。社會工作參與對口支援的內容與一般對口支援采取的經濟支援不同，主要是面向西部民族地區社會現實，關注社會問題和弱勢群體，運用社會工作理念和方法為其提供治療性或發展性服務，從而解決社會問題，穩定社會秩序，并通過服務進一步發現社會問題，向有關部門提出建議，推動相關政策的完善，預防社會問題的產生，從而促進社會和諧與社會進步。經濟建設與社會建設兼顧也更加注重發展的綜合性，切實提升人民群眾的安全感、幸福感和獲得感。

再次，在方法上，實現從直接服務到兼顧間接服務。

社會工作服務需要借助專業方法和技巧，來實現服務的目標。一般來說，社會工作的方法包括直接和間接兩方面。直接的社會工作方法包括針對個人、群體、社區開展工作所必須運用的個案社會工作方法、小組社會工作方法、社區社會工作方法；間接方法主要包括行政管理和研究。社會工作參與對口支援的方法與一般對口支援的直接服務不同，既根據相關民族群體的問題與需要，為西部民族地區提供社會工作個案、小組、社區等直接服務，又根據當地的實際情況，為當地提供人才培養、組織孵化、政策倡導等間接服務。在面對較為復雜的、群體性問題時，還會鏈接資源、形成服務團隊，通過多部門（團隊） 協同提供服務。實質上，社會工作采取的間接服務激活的是當地社會的自我發展能力。

對口支援社會工作在一線實踐的基礎上，探索出以助人自助作為價值理念，以社會建設作為服務內容，以直接服務和間接服務相結合作為服務方法的理路。這一理路堅持以完成經濟支援目標為主，注重使用社會工作的方式方法，兼顧促進當地的社會建設，具有經濟、社會、社會工作專業的“一舉三得”效應。具體而言，具有三個方面的益處。其一，促進經濟發展，改善受援地人民的生活條件，提高生活水平是對口支援的首要任務。深圳的社會工作做到了從參與項目、人力培訓等方面著手為當地經濟建設注力。例如，喀什社工站和四川海惠助貧服務中心共同開展了“小母羊”農村社區發展項目，通過為貧困戶購母羊增加收入；“巾幗家政”在喀什開設了多家分公司，培訓的學員涵蓋保姆、月嫂、護工、保潔等多個專業。其二，提供社會服務、幫扶弱勢群體、解決社會問題是對口支援社會工作模式的特色與亮點。喀什社會工作的特殊群體服務、基層治理探索等推動了當地的民生改善。例如：喀什市家和社會工作服務中心建立了當地第一家老年人日間照料中心，服務當地老年人，滿足社會需求；“阿凡提社會工作服務中心”開展了“家有好鄰”項目，依托組織各類社區活動，著力提升居民能力，以期促進各民族交流，增強社區活力、凝聚力。除此之外，對口支援社會工作還通過“深喀青少年手拉手”夏令營等活動，加強了深圳與喀什的聯系，促進了民族交流與團結。其三，把社會工作的理念、知識、技能“移植”到本地，幫助喀什市孵化了9家社工機構，培養了180余名本土專業社工，為社會工作本土化、在地化發展奠定了堅實基礎。

深圳援疆社會工作模式的成功也得到了媒體與社會的關注與認可。自2010年以來，深圳“社會工作援疆”事跡與經驗先后被《深圳特區報》《新疆日報》 《烏魯木齊晚報》 《喀什日報》 《中國青年報》 《中國社會工作》等媒體報道，產生了較大的社會影響力。

三、社會工作參與：受援地社會建設的外源助推

受援地社會建設起點晚、資源少、需求多，這既是事實又是難題，克服自身力量不足的方式就是借助外源性助力，而社會工作的參與就是這種助力。

早期的人道思想與博愛觀念及工業化、市場化所帶來的社會問題促進了民間社會服務組織和社會工作專業的產生。社會工作是堅持“助人自助”的價值觀，綜合運用專業知識、方法和技巧，幫助有困難、有需要的個人、群體和社區，預防和解決社會問題，恢復和發展社會工作，促進社會和諧的職業活動。我國自古以來就有鄰里守望、患難相助的社會傳統和“保息六政”“九惠之教”等社會福利政策，隨著我國經濟的迅速發展，長久以來積累的社會問題和社會矛盾也在日益凸顯。這種“問題倒逼”的情勢呼吁國家重視社會改革與社會工作。2006年，黨的十六屆六中全會所作出“建設宏大的社會工作人才隊伍”的重要決策，標志著社會工作正式進入官方的話語體系和政策范疇，提高了全社會對社會工作的重視。

從功能來看，社會工作不僅可以幫扶個人（例如：提供物質幫助、給予心理支持、促進能力發展、維護合法權益等），還能夠解決社會問題、應對社會風險、促進社會和諧、助力社會發展，從而推動社會建設。社會建設是中國特色社會主義“五位一體”總體布局的重要組成部分。黨的十九大報告闡述了社會建設兩大根本性任務是“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”。黨的十九屆四中全會又從制度的層面，明確提出了“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度”“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。社會建設關切的核心是“人”，包括人的安全、幸福、快樂。堅持“以人民為中心”的發展理念就是要不斷切實保障民生、改善民生、發展民生。換個角度講，社會工作就是與人民生活息息相關的工作。社會工作由專業人員啟動，組織和發動相關社會成員豐富人際關系，建設社會網絡，優化社會結構，促進社會流動，解決社會問題，促進社會整合，從而推進社會發展，尋求的目標就是“我處的社會很溫暖，我愛我所處的社會，我愿融入這個社會、服務于這個社會”。

社會工作支持和關愛弱勢群體、預防和解決社會問題、促進社會建設、維護社會和諧與穩定的專業使命使其具有了開闊的應用空間。2012年，中共中央組織部等六部門《關于印發〈邊遠貧困地區，邊疆民族地區和革命老區人才支持計劃社會工作專業人才專項計劃實施方案〉的通知》指出：從2012年至2020年，每年引導1000名社會工作專業人才到“三區”工作或提供服務；每年支持“三區”培養500名社會工作專業人才，積極推動“三區”社會工作專業人才隊伍建設，大力發展“三區”社會工作事業，完善社會工作制度，提高社會工作服務水平，逐步實現社會工作服務均等化目標。

自2010年深圳援疆社會工作服務開展至今，取得了一定的成效。但是目前對口支援仍然以維護邊境地區安全、保持民族地區穩定和促進區域協調發展為主，對社會建設和社會工作的關注還是遠遠不夠的，民族地區社會工作也還處于起步階段，面臨著缺人才、缺組織、缺機制等問題和困境，如何做好對口支援中的社會工作，使其發揮出更好、更大、更實的綜合效益，還需要進一步的探索。

四、結語

黨的十九大作出了“實施鄉村振興”的戰略部署。鄉村振興不僅是農業的發展，更是村民幸福感的提升與鄉村的整體進步。與城市相比，農村的社會問題特點更加復雜，社會支持功能更加薄弱，社會服務供給不足且效率低下。社會工作的專業特點、內在潛力決定了其與鄉村振興的目標相契合，能夠在滿足鄉村需要、促進鄉村發展、鄉村振興中“大有可為”。2021年，民政部、國家鄉村振興局關于印發《“十四五”時期社會工作服務機構“牽手計劃”實施方案》的通知指出：從2021 年至2025年，以國家鄉村振興重點幫扶縣為主，從社會工作先發地區遴選一批社會工作服務機構一對一牽手幫扶受援地區（西藏、新疆幫扶任務另行安排）。

表1 社會工作服務機構“牽手計劃”任務分配表

“牽手計劃”是更加具體的對口支援，這里的“具體”表現在兩個方面。首先，在對象上更加具體，即社會工作服務機構的牽手；其次，在內容上更加具體，可操性更強，該計劃聚焦社會工作服務與發展，通過社會工作服務站、社會工作服務機構、社會工作專業人才、社會工作發展制度相關的各項舉措，促進受援省份社會工作整體發展和提升，從而發揮社會工作在對口支援中的專業優勢，結合受援省份的經濟發展在社會建設方面給予支持，滋養社會力量，構建社會網絡，促進社會進步。

習近平總書記在2021年8月的中央民族工作會議上提出“要支持民族地區實現鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”。“牽手計劃”的受援省份涵蓋了大部分民族地區，對口支援社會工作應該緊緊圍繞這一要求，落實《“十四五”時期社會工作服務機構“牽手計劃”實施方案》，進一步發揮社會工作社會服務功能。在服務理念上，融入發展的理念，樹立西部各民族群體的社會服務主體性意識，激發群體的內在能力，樹立民族社會工作的價值觀，增強文化敏感性，不斷縮小社會工作者與服務對象之間的文化差異；在服務方法上，不斷創新服務方法，抓住信息時代的契機，充分利用微信、微博等平臺宣傳對口支援社會工作；在人才與組織培養上，培養訓練有素、熟悉少數民族文化和生活方式的社會工作者，不斷探索組織與人才的本土化建設，為從牽手到放手做好準備，為民族地區的發展與鄉村振興作出更大的貢獻。

同時，文章側重討論的受援地是西部民族地區。受援地不同則社會工作的側重點也不同，災害損失嚴重地區的災民面臨的是親人的傷亡、基礎設施的破壞；重大工程地區移民面臨的是生活環境的改變和生產生計方式的調整，這對對口支援社會工作的精細化、人性化提出了更高的要求。總的來看，對口支援的受援地都會存在不同的社會問題，可以說，需要對口支援的地方，就有社會工作進場的需要。