基于統管統建模式的政府數字化轉型探索

文 ｜ 貴陽市大數據應用服務中心 靖劍波

一、背景

黨的十九屆四中全會聚焦國家治理體系和治理能力現代化，強調建設數字政府，通過技術變革助推我國行政管理方式和服務方式創新，把數字政府建設作為落實網絡強國、數字中國、智慧社會戰略的重要舉措，積極運用新一代信息技術推進政府數字治理，從而提升國家治理體系和治理能力現代化水平。

今年，國務院正式印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，其中明確提出，要以數字化改革促進制度創新，保障數字政府建設和運行整體協同、智能高效、平穩有序，實現政府治理方式變革和治理能力提升。并從以數字化改革助力政府職能轉變、創新數字政府建設管理機制、完善法律法規制度、健全標準規范、開展試點示范等方面，對構建科學規范的數字政府建設制度規則體系作出了頂層設計。

近年來，我國各省市相繼開展“互聯網+政務服務”改革與數字政府探索，嘗試將新一代信息技術與政府工作深度融合，推進政府數字化轉型，但是，在這個過程中，政府部門壁壘、條塊管理模式與數字政府系統性、協同性的整體性政府治理理念未能深度融合，正如《政務信息系統整合共享實施方案》(國辦發〔2017〕39 號) 指出，當下困境是 “未能從全局上和根本上解決長期以來困擾我國政務信息化建設的‘各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島’問題”。文章梳理當下地方政府在政務信息化建設過程中存在的問題，通過探索政府部門職能轉變和體制機制創新，統籌推進政務信息化建設，驅動政府數字化轉型，加快數字政府建設。

二、存在問題

傳統的政務信息化系統建設，是由業務部門主導業務需求和系統建設，由審批、財政部門負責批復和資金保障，并以項目形式開展實施。隨著新一代信息技術在政務服務、城市治理等領域的不斷創新和應用推廣，各地加快了政務信息化的建設步伐，進一步提升了部門信息化水平和政務服務能力。同時，也應看到，傳統項目建設模式帶來的弊端也愈加突顯：系統林立、功能單一，數據分散、共享不暢，各自為政、重復投資，在系統管理運維、數據整合共享和業務協同管理等方面，形成數字化壁壘，造成財政資金浪費，且在信息安全建設管理上也參差不齊，形成安全短板，成為集約化建設和治理體系現代化的發展瓶頸。

（一）系統分散重復

傳統的政務信息化系統建設，都是業務部門根據工作需要各自建設，自建自管自用。一方面，在部門內部，各業務處室按照分管領域，以結果為導向，自行規劃系統建設，造成系統數量繁多，功能模塊單一，且基礎功能模塊大量交叉重復，擴展性不足，不能形成合力。另一方面，在市級層面，各部門信息化建設自成體系，在管理上，條塊分割嚴重，同一領域存在多頭管理；在技術上，建設標準復雜多樣，系統、網絡、接口等技術標準不統一，造成網絡及系統不互通，業務協同不閉環，同時，在城市級通用平臺和共性服務能力方面，未實現統建共享。

（二）數據共享困難

各部門信息化系統的分散建設，導致系統在數據字典、數據口徑、數據格式標準等方面不規范統一，造成數據質量不高、數據內容不全、數據共享交換不暢等飽受詬病的現象，在推進政府數據資源管理、實現數據共享交換等工作中，須反復的開展系統改造和數據治理工作，且事倍功半，不能系統性解決問題，同時也造成了數據資源家底不清的狀況。

（三）安全參差不齊

隨著信息技術的快速發展，新技術新應用的快速迭代使用，平臺架構多樣化、網絡系統交叉互聯等條件下的信息安全風險日益凸顯，各部門在信息化系統的建設管理過程中，在安全意識、技術能力和資金保障等方面各有不同，導致各部門業務系統信息安全的規劃、建設、管理水平參差不齊，造成安全風險短板。

（四）財政資金浪費

各部門信息化系統的分散建設，導致建設管理分散、系統數量繁多、功能交叉重復，造成財政資金的使用效率不高，不能集中財力辦大事。一方面，在項目建設過程中缺乏集約化統籌，財政資金投資大，使用效益不高。另一方面，系統投用后的運行維護經費，作為剛性支出又必須保障，增加了財政資金負擔。

三、統籌機制

傳統的信息化項目建設是以單一系統建設為標志，以系統功能滿足業務需求為目標，這也造成了在項目建設過程中對全局考慮不足的問題。為改變這一狀況，通過“體制機制創新+政務流程再造”的系統性、協同性變革，以“統一歸口+集約化建設”為目標，以大平臺、大系統、大數據為導向，對組織構架、管理流程、功能模塊等進行重塑，以項目建設統籌管理為抓手，在政府信息化項目建設管理工作中，對部門職責角色和項目管理模式進行探索創新。

（一）創新信息化項目管理機制

第一，統籌規劃。在優化項目申報和審批流程的基礎上，各部門所有政務信息化項目，均須進行項目報批，由大數據信息化主管部門對全市政務信息化項目建設進行統一歸口管理。其中，對于電子政務外網、政務云平臺、政府數據共享交換平臺、安全監管平臺等政務信息化基礎平臺，由大數據信息化主管部門負責統籌規劃和建設管理。

第二，統籌建設。大數據信息化主管部門以整體規劃、共建共享、業務協同、安全可靠為原則，圍繞全市政務信息化建設發展方向，結合各部門業務需求和項目申報，統籌謀劃政務信息化項目建設工作，制定年度政務信息化項目建設清單及資金估算。其中，對于項目功能模塊涉及重復建設、分散建設的，進行合并調整；對于各項目均需要的共性服務能力，進行剝離和統建共享；對于不滿足政府數據資源管理發展要求的，進行優化改造。

第三，統籌資金。財政部門會同大數據信息化主管部門，根據年度政務信息化項目建設清單，結合財力情況，將年度信息化資金統一納入大數據信息化主管部門的年度部門預算，各部門不再單列信息化項目資金預算，由大數據信息化主管部門統一負責項目預算及資金管理。

（二）重構信息化項目管理流程

通過體制機制創新，圍繞三個統籌，對項目管理流程再造。

在職責角色方面，財政部門負責項目預算保障及資金績效考核工作；大數據信息化主管部門負責項目評審、項目統籌采購、預算管理和驗收等工作；各部門負責項目申報，并參與項目采購、實施和驗收等工作。

在管理模式方面，各部門進行申報項目，大數據信息化主管部門進行項目評審、采購驗收和資金管理，財政部門將信息化資金統一納入大數據信息化主管部門的年度預算。

與傳統的項目管理模式相比，大數據信息化主管部門對項目建設與項目資金進行歸口管理，為數字政府的整體推進和集約創新奠定了基礎，為強化跨部門共建共享、業務協同提供了有力抓手，服務構建“大平臺、大系統、大數據”新發展格局。

四、轉型成效

通過體制機制創新和項目流程再造，大數據信息化主管部門進一步發揮了統籌作用，基于項目評審，對各部門申報項目進行匯總分析，對各項目功能模塊進行去重、整合、剝離和優化，通過項目重組，實現系統、功能、數據的集約化建設，推進了政務信息化的系統性、整體性、協同性和開放性發展。

第一，實現市級集約化發展。通過管理機制創新，進一步摸清了全市政務信息化建設家底，首先，將各部門通用的電子政務外網、政務云平臺、政府數據共享交換平臺、安全監管平臺等作為政務信息化基礎設施，進行統一規劃和建設管理，推進專網整合、系統上云和數據匯聚等工作，向各部門業務系統提供集中統一的基礎設施支撐，強化政務信息化基礎平臺的服務能力，提高網絡、系統和數據的安全保障能力。其次，對各部門業務系統均涉及使用的功能模塊，諸如地圖服務功能、視頻接入功能、可視化展示功能和AI智能組件等，從項目建設內容中剝離，作為基礎服務能力進行統一規劃和建設管理，為各部門業務系統提供共享服務。

通過對政務信息化基礎設施和基礎服務能力的統建共享，以資源、功能模塊和能力為索引，編制共性服務能力清單，各部門在項目規劃設計過程中，進行配置選用，提高系統建設的集約水平，避免重復建設。

第二，推動部門大平臺建設。按照統籌建設思路，在項目規劃建設過程中，指導部門整合分散獨立的業務系統，一是以系統整合為導向，逐步消化功能模塊單一、業務管理分散的小系統，推進系統融合，優化系統功能，減少系統數量。二是以數據匯聚為導向，通過系統整合，推進數據集中管理，提升部門內部數據共享管理水平，同時，通過部門內部數據共享，推動部門業務系統的迭代升級。基于業務系統融合與數據集中管理，建設部門大平臺，為部門信息化建設提質增效奠定基礎。

第三，強化數據資源統籌。通過市級集約化與部門大平臺的統籌規劃建設，一方面，在部門內部，隨著業務系統的逐步融合，減少了數據孤島，促進了數據匯聚，提升了數據質量，明晰了數據家底。另一方面，在市級層面，通過資金的歸口統籌管理，以數據資源共享交換為目標，以各部門業務系統改造為路徑，統籌實施專項改造工程，打通系統間數據接口，消除數據壁壘，構建市級數據資源池，基于政府數據共享交換平臺，實現政府數據資源匯聚管理和統籌調度。

第四，提高財政資金投資效益。通過管理機制創新，一方面，以統建共享為抓手，集中財力辦大事，強化了信息化基礎平臺的服務能力，減少了重復建設，同時，隨著部門大平臺的建設發展，避免了零星、弱小系統的無序建設，也降低了對應的運維成本和互聯互通成本，進一步提高了財政資金投資效益。另一方面，以資金統籌為抓手，充分發揮財政資金的引導作用和調控作用，為數字政府建設補齊短板，夯實基礎。

五、結束語

通過探索政務信息化項目建設新路徑，以資金統籌為抓手，以歸口管理為路徑，充分發揮大數據信息化主管部門的統籌作用，以制度推動實現政務信息化建設的縱橫聯通和整合共享，強化了業務系統的集約共享和協同聯動，促進了數字政府的整體推進和集約創新。未來，可以在省市縣一體化方面繼續探索實踐共建共享，支撐技術融合、業務融合和數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。

數字政府建設是一項系統工程，我們要堅持黨總攬全局，以全局性謀劃、系統性布局、協同性推進的思路與方法，統籌制度、組織、技術和數據，推進數字政府建設的各項工作。我們將認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，改革創新、奮勇爭先，以優化政府職責體系引領政府數字化轉型，以數字政府建設支撐加快轉變政府職能，推動體制機制改革與數字技術應用深度融合，推進數字政府高質量發展，努力走出一條具有貴陽特色的數字政府建設之路，以優異成績迎接黨的二十大勝利召開。