廣西加強糧食生產能力建設對策研究

楊景峰，孔令孜，陸炳強，李小紅*

（1廣西農業科學院，2廣西農業科學院農業科技信息研究所，廣西南寧 530007）

習近平總書記強調，糧食生產根本在耕地，命脈在水利，出路在科技，動力在政策，要在提高糧食生產能力上開辟新途徑、挖掘新空間、培育新優勢。近年來，廣西糧食生產總體穩定，但仍面臨基礎設施薄弱、科技潛力挖掘不足和資源環境約束趨緊一系列問題和挑戰，靠增加農業投入來提高糧食產量和質量的空間越來越小。面對新發展階段廣西糧食生產領域的新變化和新挑戰，必須加快轉變發展方式，走科技支撐內涵式發展道路，實現藏糧于地、藏糧于技，增強生產能力，確保糧食安全。

1 廣西推進糧食生產能力建設取得的成效

1.1 落實糧食安全首長責任制成績優異

近年來，廣西加強耕地保護和高標準基本農田建設，大力推廣高產優質水稻品種和綠色高質高效栽培技術，穩步推進糧食產業結構調整，努力穩定口糧面積產量，增強糧食可持續生產能力，在國家糧食安全首長責任制考核中，廣西連續取得優異成績，全區糧食生產呈現總體基本穩定、總產和面積略減的態勢。2015-2019 年，全區糧食總產量呈下降趨勢，2020-2021 年在政府多項措施激勵下，總產量每年有所增加，有望重新回到1400 萬t 左右，稻谷供應基本自給，口糧安全基本能得到保障如圖1。

圖1 2015-2021 年廣西糧食產量及增長情況

從生產結構來看，廣西糧食生產種類主要有稻谷、玉米、薯類、大豆等，作為我國雙季稻主要產區，廣西稻谷播種面積和產量在糧食中占有絕對優勢地位，雖然近年來有減少的趨勢，但2020 年稻谷產量占糧食總產量的比重仍高達73.99%。玉米是廣西第二大糧食作物，2000 年以來呈現出逐年遞增的態勢，2020 年廣西玉米產量比2000 年增加了45.05%，占糧食總產量的比重提升了8.65%點。薯類和大豆分別是廣西第三、第四大類糧食作物，但是總產量與稻谷、玉米相比都很小，產量變動趨勢基本與糧食總產量一致，2020 年的產量與2000年相比分別減少了22.20%、20.99%。廣西各主要糧食作物產量變動及占糧食總產量的比重情況詳見表1。

表1 2000-2020 年廣西主要糧食作物產量及占糧食總產量的比重情況

1.2 糧食生產轉型升級加快

以綠色高質高效創建、優質糧食工程等為重要抓手，通過提品質、增品種、創品牌，著力增加優質產品供給，糧食產業加快由注重規模擴張向注重質量提高轉變，綠色化、優質化、品牌化發展趨勢明顯。水稻綠色高質高效創建項目區共推廣高產、穩產、優質品種40 多個，創建富硒等優質稻米基地20 多個，帶動種植高產優質水稻面積46 萬hm，占早稻面積的51%。經初步統計，2019 年全區符合“中國好糧油”或“廣西香米”產品標準和具有一定地域特色的優質稻種植面積達50 萬hm以上，優質稻推廣覆蓋率達86.63%。重點示范展示推廣玉米優質多抗新品種，全區玉米優質化率90%以上。培育了賓陽古辣香米、象州大米、灌陽千家洞香米、南丹巴平米、桂平絲苗米等11 個區域性品牌；賓陽古辣香米、東津細米獲得了國家地理標志產品認證，售價比市場價平均高出2～5 倍，效益突出。

1.3 耕地保護走在全國前列

廣西嚴格耕地保護制度，創新耕地保護工作，為保障國家糧食安全奠定資源基礎，耕地保護相關工作走在全國前列。在全國率先出臺補充耕地指標交易指導；出臺首個以省級政府名義印發的《關于全面實行永久基本農田特殊保護的實施意見》，出臺《關于非農建設占用耕地耕作層土壤剝離利用工作的指導意見》，相關工作制度獲得原國土資源部轉發，向全國推廣。全區已連續20 年實現耕地占補平衡，牢牢守住耕地保護紅線；加強土壤治理，在全國率先開展耕地土壤重金屬污染排查工作。

1.4 “水稻+”模式屢獲突破

示范推廣“稻—稻—馬鈴薯”“超級稻—再生稻—綠肥”等高產模式，帶動全區發展冬種馬鈴薯近7 萬hm，發展再生稻3.33 萬hm。推廣“稻—燈—魚”“稻—鴨—冬肥”“稻—燈—鴨—油菜、綠肥”等生態種養模式3667 hm；推廣“稻—燈—魚—油菜、綠肥”種植模式1 萬畝（約667 hm）；推廣“稻+漁”“稻+河蟹”“稻+螺”“稻+鱉”“稻+蝦”等具有地方特色的稻漁綜合種養模式，形成了全區各有優勢、各具特色的發展格局。成功打造“高山稻魚”和“高山魚稻”兩個生態綠色品牌，“三江稻田鯉魚”“融水金邊鯉魚”“全州禾花鯉”3 個稻漁綜合種養產品獲得了國家地理標識產品稱號，融水元寶山苗潤特色酒業等5 家單位榮獲全國稻漁綜合種養模式創新大賽綠色生態獎、金獎。

1.5 科技興糧取得顯著成效

超級稻攻關和糧食作物新品種研發成效顯著，2021 年廣西審定水稻品種223 個位居全國第1 位。其中111 個水稻品種達到國家優質米標準，審定的水稻品種數及優質稻品種數均創廣西歷史新高，博白縣入選國家級制種大縣（水稻）。農業科技成果轉化成果豐碩，近兩年糧食領域獲廣西科學技術獎特別貢獻獎2 項；廣西自主培育的微胚乳高油高蛋白玉米是我國第一個可推廣的新類型超高油玉米新品種。自主選育的“野香優莉絲”桂育11 號水稻品種先后獲全國優質秈稻品種食味品質鑒評金獎。超級稻新品種示范推廣工作全國領先，推廣超級稻89 萬hm左右，約占全國超級稻面積10%左右。以袁隆平院士為首的團隊在桂林市灌陽縣開展“超級稻+再生稻”種植模式示范，連續刷新廣西雜交稻單產最高紀錄，并創世界高產紀錄。海水稻示范推廣293 hm，創造性地將沿海灘涂地轉變為種糧耕地。

2 廣西推進糧食生產能力建設存在的主要問題

2.1 基礎保障能力還不夠強

一是耕地質量總體不高，高標準農田數量少，據有關部門統計，2019 年中低產田面積占全區耕地面積約79.3%；部分地區耕地質量低，土壤養分失衡，土壤污染有所加劇。二是農田基礎設施還較薄弱，部分農田水利設施老化；農田有效灌溉面積占比不到40%，高效節水灌溉面積占灌溉面積不足兩成，農田灌溉水有效利用系數只有0.48，與全國平均水平0.54 差距較大。三是科技支撐能力還不夠強，農業科研力量相對薄弱，同時基層農技推廣人、財力不足。四是糧食生產全程機械化水平不高，全區水稻機插水平只有40.3%，水稻育插秧、高效植保和稻谷烘干是水稻生產機械化的薄弱環節。五是農業防災減災能力不足，農業氣象為農服務和抵御自然災害能力有待進一步提升。這些綜合因素導致廣西糧食單產與全國相比還有一定的差距，如表2所示，2000 年至2020 年期間，廣西糧食作物整體以及稻谷、薯類的單產不僅低于全國平均水平，而且增長速度慢于全國平均水平，2020 年廣西糧食作物、稻谷、薯類的單產僅為全國平均值的85.15%、81.76%、47.50%；玉米和豆類雖然單產增長速度高于全國平均水平，但由于單產基數比較低，導致2020 年的單產水平仍然只有全國平均水平的72.48%和83.78%。

表2 2000-2020 年廣西與全國主要糧食作物單產情況對比

2.2 “誰來種地”和耕地撂荒問題日益突出

一是農村勞動力流失嚴重。隨著城鎮化的快速推進，農村年富力強的青壯年紛紛進入城市就業，造成農村出現“勞力荒”。如圖2 所示，廣西自2010 年以后第一產業從業人員驟減，從2010 年的1786 萬減少到2020 年的866 萬人，減少了51.51%，占全社會從業人員的比重也從67%下降為33.90%。二是農業社會化服務水平不高，新型種糧主體數量較少，部分閑置耕地無人耕種。三是偏遠山區、邊境地區和復墾地區等部分耕地，耕種條件差，造成農戶棄耕丟荒。

圖2 2000-2020 年廣西第一產業從業人員數及占全部從業人員的比重

2.3 耕地“非糧化”問題日益嚴重

如圖3 所示，自2000 年以來，廣西糧食播種面積不論從絕對值來看，還是從占農作物播種面積的比重來看，都呈現出明顯的下降趨勢，也給廣西的糧食供給帶來了嚴峻的挑戰。廣西耕地“非糧化”主要源于以下兩方面的原因：一是糧食種植成本（用工、農資等）日益攀升，而糧食價格走低，種糧收益不明顯，甚至出現虧本現象，極大影響了種植戶的生產積極性。2020 年，廣西早秈稻生產總成本1325.8 元/667 m，產值為1207.71 元/667 m；與2015 年相比，成本增加了34.13 元/667 m，產值下降了19.34 元/667 m；導致凈利潤從2015 年的-64.62 元/667 m下降為2020 年的-118.09 元/667 m（全國農產品成本收益資料匯編）。二是受比較效益影響，農戶改種經濟作物。2020 年全區種植甘蔗、露地大白菜、柑的平均凈利潤分別達到287.17 元/667 m、2852.38 元/667 m和2100.74元/667 m，效益差異巨大直接促使農民用水田改種水果、蔬菜等經濟作物。

圖3 2000-2020 年廣西糧食作物播種面積及占農作物總播種面積的比重

2.4 政策支持力度不夠

一是部分地方糧食安全責任制落實不到位，對各級政府落實糧食安全責任的壓力不足、督查不足，每年的糧食生產任務目標下達之后，沒有設置科學的獎懲機制。二是種糧扶持政策不多，缺乏有效激勵措施。目前廣西專門扶持糧食生產的政策措施很少，財政預算直接投入到糧食生產的不多。同時，近年來由于貧困地區財政資金切塊下達，部分地方政府未能平衡好脫貧攻堅和穩定糧食生產的關系，整合了糧食生產的項目資金用于支持經濟作物種植、畜牧養殖甚至非農業生產等其他用途，削弱了對糧食生產的財政投入。

2.5 經營方式有待創新

目前廣西糧食生產整體還處于小農經濟，規模生產效益不明顯。目前全區糧食種植大戶僅4773家，合作社275 家，種糧企業77 家。從產業融合看，糧食一二三產業融合不足，糧食深加工滯后，加工企業總體偏少，大部分企業規模小，沒能力帶動基地建設，與農戶僅局限于簡單的收購關系，對產業的帶動作用不明顯。

3 廣西加強糧食生產能力建設的對策建議

3.1 藏糧于地，穩定糧食生產能力

3.1.1 嚴格落實糧食安全行政首長責任制

壓實市、縣、鄉三級黨委政府主體責任，切實抓緊抓實糧食生產。將各市縣地方政府糧食安全責任落實情況列入黨委、政府督查內容。切實加強耕地用途管制，防止土地利用過度“非農化”和“非糧化”。加快建立以集體經濟組織為主體的耕地拋荒有效約束機制。

3.1.2 穩住耕地面積

3.1.2.1 嚴格落實耕地占補平衡。嚴守耕地保護紅線和永久性基本農田控制線，嚴格落實“以補定占、先補后占、占一補一、占優補優、占水田補水田”耕地占補平衡政策，加強和改進占補平衡管理，轉變補充耕地方式、拓寬補充耕地渠道，實行耕地數量、糧食產能和水田面積3 類指標核銷制，建立耕地占補平衡“算大賬”新機制。

3.1.2.2 堅決遏制農地非農化。建立健全耕地保護監管長效機制，充分發揮行政執法監管、群眾監督、輿論監督和社會監督作用，構建全方位、多渠道、多關口、網格化的耕地保護監管體系。加強對社會資本投資農業農村的規范管理，嚴防“資本下鄉”以各種形式侵占耕地。對已“非農化”耕地，按照“誰破壞、誰恢復”的原則，盡快恢復農業生產。

3.1.3 提升耕地質量

3.1.3.1 加強高標準農田建設。鼓勵支持工作基礎好的糧食產能大縣整縣推進高標準農田建設。完善高標準農田建設新增耕地指標核定、調劑和收益分配機制。鼓勵市、縣（市、區）政府發行債券支持高標準農田建設。鼓勵新型農業經營主體、農村集體經濟組織、種養大戶參與高標準農田建設，充分調動各方積極性。

3.1.3.2 加強耕地質量管理。加大耕地質量建設投資力度，按照“取之于土，用之于土”的原則，各地每年從土地出讓金和新增耕地開墾費中安排不少于10%的資金，建立耕地質量保護與建設專項基金。建立耕地質量建設標準體系和動態監測預警體系。

3.2 藏糧于技，增強科技強糧能力

3.2.1 強化種業科技創新。加強農業種質資源保護與利用，突破種質創新、新品種選育、高效繁育等核心技術。創新品種推廣與服務模式，構建種業大數據平臺服務于產業需求和政府決策。開展水稻、玉米新品種展示和區域試驗示范，鼓勵和引導種糧企業、種植大戶等大膽試種高、新、特、優類糧食品種，加大對水稻優質高產品種和玉米間作新農藝推廣的支持力度，全面提升優質糧食種植覆蓋率。

3.2.2 實施糧食生產關鍵核心技術攻關行動。推進良種良法配套，提高糧食生產水平。圍繞制約糧食增產增效的共性瓶頸，強化技術集成創新，依托綠色高質高效創建、優質糧食工程等項目，集成推廣綠色簡化高效栽培等糧食綠色增產增效適用技術，大力推廣化肥農藥減量增效、土壤地力提升、節水節種、輪作休耕、防災減災等綠色標準化生產技術。加強病蟲和農業自然災害監測防控預警，建立健全糧食防災減災技術體系。

3.2.3 推進主要糧食作物生產全程機械化。支持建設水稻生產全程機械化示范縣和示范基地。加大農機補貼力度，在國家農機補貼資金的基礎上強化自治區、市、縣的配套補貼。擴大農機補貼目錄，將最新型農機具納入補貼。積極引導新型農機經營主體創新服務模式，服務鏈條向耕種管收、產地烘干、產后加工等“一條龍”農機作業服務延伸，向農資統購、技術示范、咨詢培訓、產品銷售對接等“一站式”綜合農事服務拓展。

3.2.4 加強糧食領域人才隊伍建設。加強糧食領域領軍人才、創新創業團隊培養，為糧食產業技術創新提供高端人才保障。依托高校、農業科研院所、龍頭企業，建設糧食產業人才培養基地，構建產學研用聯合培養的合作模式，加強對種糧大戶、企業骨干等主要人員的培訓，提升產業人才的整體素質。

3.3 提升效益，增強產業興糧能力

3.3.1 提高生產組織化程度。著力培育新型經營主體和服務主體，健全利益聯結機制，提高糧食生產組織化程度。鼓勵和扶持糧食種植大戶、家庭農場、合作社、龍頭企業等新型經營主體，采取土地股份合作、農業產業聯營體、代耕代種等多種方式，發展適度規模經營。支持糧食專業合作社、農業企業、農機專業合作社等社會化服務組織發展農業生產性服務業，為農民發展糧食生產提供全程社會化服務，提高糧食生產組織化、專業化、集約化程度。

3.3.2 推進產業融合發展。構建現代化糧食產業體系，以“糧頭食尾”“農頭工尾”為抓手，大力發展糧食加工業，尤其是要加強糧食精深加工，推廣糧食循環經濟模式，推進主食產業化。健全糧食產后服務體系，引導社會資本參與倉儲物流設施建設，持續推進糧庫智能化升級。推動糧食產業與農產品加工、流通和服務業等融合發展，鼓勵企業在糧食種植、加工環節與農耕體驗、旅游休閑、文化教育、健康養生等領域深度融合，推進糧食一二三產業融合發展，提高糧食綜合產業質量效益和競爭力，實現糧食安全和現代高效農業協同發展。

3.3.3 實施品牌戰略。按照“精深加工產業化、主導產品品牌化、品牌產品差異化”，培育優質糧食自主品牌和區域品牌。持續推進“廣西香米”區域公用品牌創建，建立更加嚴格的品牌準入機制，統一市場運營，加大品牌推介力度，強化市場監管和違規行為，做好品牌的全過程管理。鼓勵涉糧企業和農民專業合作社走規模化、標準化、品牌化發展路子，培育一批名特優的糧油品牌，努力實現高端高質高效。

3.3.4 創新和推廣高效種植模式。大力推廣“水稻+”綠色高質高效種植模式，發展生態種養，將高檔優質稻開發與綜合種養相結合，提升綜合效益。重點示范推廣“稻—稻—馬鈴薯”“超級稻—再生稻—綠肥”等高產模式和“稻蝦”“稻魚”“稻螺”等稻漁綜合種養模式。

3.3.5 培育新型市場主體。培育壯大糧食產業化龍頭骨干企業，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，引導糧食企業打破行業、地域、所有制界限，圍繞糧食全產業鏈，實施企業戰略性合作與重組，實現強強聯合、以強帶弱或整小為大、整弱為強，向糧食收購、倉儲、物流、加工、銷售等一體化發展，組建大型企業集團，形成一批輻射范圍大、帶動能力強的糧食加工產業集群和具有影響力的大型糧食企業。

3.4 加強扶持，增強政策穩糧能力

3.4.1 切實抓好政策落實。統籌實施好稻谷最低收購價、稻谷補貼、耕地地力保護補貼和農機具購置補貼等政策，確保政策足額兌現到戶，保障種糧基本收益，保護農民種糧積極性。穩定和完善稻谷補貼與儲備糧訂單收購政策，適當提高儲備糧訂單收購補貼標準，給生產者穩定的收入預期。

3.4.2 創新糧食生產支持政策。以多種糧多受益、多產糧多受益、多好糧多收益為導向，探索建立“以產定補，多產多補”“優糧優補、優糧優價”的市場化糧食生產補貼機制。恢復對種糧大戶、糧食合作社等主體一年一次評選獎勵政策，推動糧食生產適度規模化發展。可參考外省市的做法，如浙江省實施規模種糧補貼、旱糧生產補貼、訂單糧食獎勵、種糧大戶貸款貼息和稻麥政策性保險等政策；重慶市實施種糧大戶補貼政策，對3.33 hm以上種糧大戶每667 m補貼230 元；湖南探索建立了“精準彈性啟動托市收購”糧食收儲制度。

3.4.3 加強金融服務支持。引導支持金融機構為糧食生產者提供信貸等金融服務。完善糧食政策性保險機制，提高糧食的保險金額，開展稻谷等農作物完全成本保險和收入保險試點，盡量覆蓋農戶生產成本，擴大水稻、玉米、馬鈴薯等主要糧食作物保險覆蓋面。降低“三農”主體擔保費率，原則上年化擔保費率不超過1%。

4 結語

糧食生產能力建設是一項系統性工程，需要從戰略層面高度重視，加強責任落實和政策扶持，要找準影響糧食生產能力提升的關鍵因素，進行深入研究，并積極探索解決途徑，充分發揮政府宏觀調控和市場價格主導兩方面的作用，為保護提升糧食生產能力提供堅實支撐。