中國共產黨巡視制度的生成邏輯、演變發展與整合創新
——以公共權力委托-代理理論為視角

倪 星，楊 芳

（1.中國人民大學 公共管理學院，北京 100872；2.華南師范大學 馬克思主義學院，廣東 廣州 510006）

一、引言

科層制作為嚴密且具有理性精神的常規治理機制，在權力分配上表現為上級主導和下級服從的行政組織治理結構。這一運行機制雖然可以將合理性、穩定性、專業化和高效率等優勢發揮到極致，但也存在信息失衡等弊端，不利于上級的科學決策和組織內部的有效運轉。對于中國這樣一個疆域遼闊、治理復雜的超大型國家而言，僅僅依靠科層制的運行機制不僅難以充分保障中央政府權威和約束地方政府權力運行，而且嚴密的組織結構和等級分明的管理方式使得上位監督面臨諸多困境。就中央到地方存在的多重委托-代理關系而言，二者之間由于自上而下的決策執行與自下而上的信息傳遞失衡、地方政府規避政治風險形成利益壁壘、地方官員追求利益最大化與中央目標利益不相容等原因，極容易造成腐敗現象頻發、紀律監管不到位、政策方針難落實等問題。顯然，常規化的科層制治理機制是難以有效破除上述困境的。在這一關鍵問題上，需要設計非常規治理機制來加強對地方政府權力的監督。

通常來說，實現對權力的制約和監督需要借助兩種方式：一是縱向監督，即上位權力制約下位權力；二是橫向監督，即平行權力之間的監督和制約。相較于平級之間的監督，上位權力對下位權力的監督更具威懾性、全面性、滲透性，是一種更加行之有效的監督方式。政黨執政實踐證明，巡視是強化中央對地方權力運行監督最卓有成效的監督制度。客觀而論，相較傳統巡視，新時代巡視制度因其獨立性、權威性、規范化，在凈化黨內政治生態、推進黨風廉政建設、約束和監督地方權力運行等方面具有更加顯著的制度優勢。具體至中央到地方多重委托-代理關系中，巡視制度在破除中央與地方的信息不對稱、地方政府利益庇護及目標利益不相容等困境上，彰顯出其他制度創設所難以比擬的優勢。從制度形成演變的一般規律來看，任何制度的形成都有其內在邏輯與發展階段，并且需要隨著形勢的變化加以調整和完善。那么，黨內巡視制度的生成邏輯是什么？黨內巡視制度從萌芽到確立經歷了哪些階段？黨內巡視制度在新的歷史條件下該如何進一步整合創新？在全面從嚴治黨的背景下，對上述論題加以探討，兼具學理闡釋、經驗總結和現實借鑒等多重價值，對于深刻把握黨內巡視制度的獨特優勢具有重要意義。

二、委托-代理關系視角下黨內巡視制度的生成邏輯

20世紀30年代，美國經濟學家伯利和米恩斯因洞悉企業所有者兼任經營者存在嚴重的弊端，而提出委托-代理理論（Principal-agent Theory），主張所有權和經營權的分離而產生了委托方和代理方，而建立在非對稱信息博弈論基礎上的委托方和代理方二者關系存在困境。基于三個潛在的人性假設，說明這種困境天然存在，即人對風險的態度本能是規避和中立的，所以代理人之間易形成利益庇護網；人的利己性會優先考慮自我利益最大化，所以委托人的目標利益大打折扣；人的有限理性在代表委托人行使某些決策權時，未必會保障委托人的權威和政策執行最優。由此，委托-代理理論認為需要有效的制度安排約束代理人的行為，中心任務是如何在利益沖突和信息不對稱的復雜環境下，委托人通過設計正式或非正式機制監督和制約代理人的權力運行。這也為分析權力監督制度的實施提供了新的視角和邏輯。不管是經濟領域、社會領域還是政治領域中，委托-代理關系普遍存在于一切公共權力運行之中。同樣，當今中國的政府間關系中所有權集于一身的中央政府與多層級地方政府之間存在委托-代理的權力分配關系。在央地間多層級委托-代理關系中，各級地方政府擁有“自由裁量權”，被賦予了自主性去進行創造性實踐，憑借信息優勢和監督成本產生兩種政策實踐效果：一種是政策執行和政策變通的積極實踐；另一種是政策應付和濫用權力的消極實踐。即各層級地方政府的消極實踐不僅導致中央政令暢通無法保障，而且加深了中央“統轄權”與地方“自由裁量權”的治理目標不相容。更進一步地講，在復雜的多層級行政組織架構下，從中央到地方多層級委托-代理關系困境帶來更為嚴峻的挑戰。以公共權力委托-代理理論為中心，對央地間多層級委托-代理關系存在的困境分析框架表述如下（見圖1）。

圖1 央地間多重委托-代理關系存在的困境分析框架

地方政府作為代理人在多層級上級政府委托人的行政領導和權力監督之下，不同委托人的利益目標和激勵政策不盡相同，地方政府為謀求自身利益最大化可能導致其決策行為與委托人目標利益背道而馳，加劇了中央一統體制與地方有效治理之間的內在矛盾。針對這一矛盾，從委托-代理理論的角度，周黎安指出了根源在于信息收集和監督的成本，并認為在中央一統體制下要做到兩點：“一是為廣大人民提供基本的公共服務，維持執政黨政權的長期穩定；二是保障下放給地方代理人的權力不被濫用，確保中央政令暢通。”[1]然而，就央地間多層級委托-代理關系困境來講，為保障以上兩點不沖突，加強對地方政府權力監督和約束是降低統治風險和治理成本的關鍵舉措，也是馬克思主義政黨堅持自我革命，永葆黨的先進性和純潔性的特質。習近平總書記指出：“馬克思、恩格斯說過：一切公職人員必須‘在公眾監督之下進行工作’，這樣‘能可靠地防止人們去追求升官發財’和‘追求自己的特殊利益’。”[2]習近平總書記強調：“國家之權乃是‘神器’，是個神圣的東西。公權力姓公，也必須為公。只要公權力存在，就必須有制約和監督。不關進籠子，公權力就會被濫用。”[3]新時代巡視制度作為一項重要的權力監督體系，自上而下的越級式監督模式，既打破了科層制常規化的逐級權力監督結構，又降低了自下而上層層傳遞的信息獲取成本，對解決央地間多層級委托-代理關系而造成的信息遞減、利益庇護、目標利益不相容等問題起到重要作用。

具體到以委托-代理理論為視角分析黨內巡視制度的生成邏輯，主要是針對央地間委托-代理關系中存在的非對稱信息、縱橫腐敗利益鏈、目標利益不相容等問題而提出的制度設計，具有鮮明的問題導向與現實針對性。

（一）不完全信息：中央政策執行與地方信息傳遞失衡

中央政府作為委托人，面對下級眾多、層級復雜的地方政府，呈現出“一對多”的行政組織架構。正是這種復雜的、多層級的行政組織架構模式，加劇了央地間的委托-代理關系困境，不完全的非對稱信息的生成正是造成該困境的原因之一。在委托-代理關系分析中，一方面，地方政府作為中央政府的代理人，在政策執行中理應代表中央利益實現其政治意圖，但在央地間利益博弈中，地方政府利用信息優勢謀求自身利益最大化，為規避風險打通上下級庇護網絡，造成中央上級決策信息與地方信息傳遞失衡。另一方面，中央政府決策執行通過層級命令的形式依次向下傳遞、貫徹實施，下級無條件地服從上級指令是科層制組織的客觀要求。但地方政府借助多層級和復雜化的上下級科層制組織弊端，使政策執行過程中的信息通過層層傳遞造成了非對稱信息，且中央在地方信息獲取中處于劣勢，使得中央最高權威和主導權受到嚴重挑戰。由此，委托-代理行政組織鏈條越長，央地間互通的難度就越大，非對稱信息的困境也越嚴重。為破除這一困境，制度整合和創新是重塑組織權威、協調中央決策執行和地方信息傳遞平衡的關鍵。黨的巡視制度具有自上而下的政治權威性和剛性，既能夠彌補科層制組織體系治理中的弊端，也能改善信息層級傳遞過程中出現的信息失衡狀況，是克服中央和地方委托-代理關系中信息不對稱困境的重要舉措。

（二）縱橫腐敗利益鏈：地方政府之間打造共謀庇護網

在央地間委托-代理關系中，地方政府作為代理人在多重政府委托人的制約之下，與上級委托人的目標利益雖不盡相同，但在規避政治風險的主觀態度上是一致的。基于避責和利益的共謀動機，代理人在回應委托人時，有意圖對不利信息進行粉飾和隱藏，對有利信息進行突出放大，形成層層欺瞞的政治現象。這一現象伴隨著行政組織鏈條延伸和政治利益驅使而嚴重化，地方政府之間形成腐敗利益鏈和庇護網，縱橫向的層級之間層層庇護，共同欺瞞中央。由此，常規的科層制度約束被逐漸弱化，很難打破地方政府之間形成的利益壁壘。為全面從嚴治黨的時代所需，中央急切需要尋求新的監督機制以凈化黨內政治生態，加強對地方權力運行的監督和制約。其中，巡視制度作為權力監督的一項重要制度，自古有之，在歷史的“老舞臺”上已起到了重要作用，在新的歷史條件下，針對破解地方政府腐敗利益鏈等政治問題又被重新激活，被賦予了新的功能，在維護中央權威、凈化黨內政治生態上發揮了利劍作用。

（三）目標利益不相容：地方政府政策執行偏差行為

在馬克斯·韋伯看來，科層制強調人與人之間組織管理的非人格化，但地方政府官員面對的是復雜的、不確定的組織管理，他們會基于其掌握的信息制定理性的決策。不過這些信息通常是有限的、不完全的，因此容易導致信息傳導和處理的偏差。阿羅在《組織的極限》中提出：“整體決策的優化依賴于掌握的信息，而這些信息分散于社會的個體之中。”[4]信息傳遞的成本和官員的有限理性導致了地方政府領導的權力濫用，具體表現為政策執行過程中的政策附加、政策敷衍和政策替換，從而與中央政策執行的目標利益不相容。針對這一權力濫用現象，如果缺乏行之有效的制度約束和問責追責的監督機制，不僅會對國家和社會公共利益造成損害，也將影響黨的形象和人民群眾的利益。為此，中央政府必須既打破官員之間利用權力層層庇護的腐敗現象，又糾正地方政府政策目標執行偏差的不相容行為。

三、黨的十八大以前巡視制度的演變發展與運行

巡視制度自古有之，是中央對地方權力監督體系中的重要組成部分，承載著整肅百僚、維護君主統治的功能。自建黨伊始，中國共產黨便積極推進巡視制度的建立和完善，在積極借鑒古代巡視制度經驗和密切結合現實國情的基礎上，逐步確立起黨內巡視制度的基本框架，為加強黨的組織力和戰斗力創設了重要的制度基礎。

（一）新民主主義革命時期的萌芽初創

新民主主義革命時期，隨著黨組織隊伍的擴大，組織紀律渙散和黨內錯誤思想的影響成為黨面臨的主要問題，巡視制度正是在革命斗爭的需要中產生的。為解決這一問題，加強中央集中統一指導，中共創立了特派、巡視的工作方式，將壯大黨組織的力量、上級黨組織了解下級、對下級黨組織工作進行指導和幫助作為巡視的功能定位。在黨的文件中，最早是以特派員的形式派遣到地方黨組織召開會議，加強上下級黨組織的聯絡。1922年7月，黨的二大通過的《中國共產黨章程》中明確規定：“中央執行委員會得隨時派員到各處召集各種形式的臨時會議，此項會議應以中央特派員為主席。”[5]1925年，中央擴大會議通過的《組織問題決議案》決定：“增加中央特派巡行的指導員，使事實上能對于區及地方實行指導全部工作。”“區及地方委員會，一方面應當真正完全執行中央命令，關于一切政治上及策略上的問題，都請中央的指示；另一方面，應當指導地方的工作，（支部、黨團、俱樂部、工人研究會等），派人到所屬各處監督日常的黨的工作。”[6]這一決議標志著黨開始重視巡視工作。1927 年8 月，中共中央八七會議決定在建立北方局、南方局、長江局等中央派出機關的同時，派出巡視員到各地實際指導恢復和整頓黨的組織，切實加強中央對地方、上級對下級的集中指導[7]。1928 年，中央第一次以黨內法規的形式發布《巡視條例》通告，明確規定巡視制度是保證上級黨部正確指導的主要方法。1938 年，面對革命新情況的需要，黨的六屆六中全會提出上級黨委向下級黨委派遣巡視員，以保證黨組織內部的正常建設和政令下達。可以看到，在革命時期，巡視制度作為一種黨的領導方式，其重心在于協助下級黨組織的正常建設和改組，傳達上級黨委意見和指導下級工作，并在解決黨內矛盾上發揮了重要作用。

（二）社會主義革命與建設時期的中斷重建

社會主義革命和建設時期，中國共產黨由革命黨轉變為執政黨，面臨著恢復國民經濟建設和整頓黨風黨紀的主要問題。為解決這一問題，我們黨開展多次整風和教育活動，黨的巡視工作也圍繞著整風運動而開展。一是圍繞著整黨整風運動整頓組織紀律。例如，中央設立的巡視員制度著重強調對整黨整風運動工作指導和監督檢查。二是圍繞著社會主義教育運動加強黨的思想建設。1963 年至1966年期間，黨在全國城鄉范圍內開展了包括四清運動在內的社會主義教育運動，主要解決黨員干部中存在的不正之風和蛻變腐敗問題，巡視制度在其中發揮了重要作用。但由于受“左”的思想影響，斗爭出現擴大傾向，黨的權力監督機構的設立與撤銷，使巡視工作對地方權力監督的實際效用受到嚴重影響。

（三）改革開放新時期的恢復發展

黨的十一屆三中全會之后，中央釋放放權讓利的信號，地方擁有更大的管理權和財政權。“就我國的公共政策過程而言，在實行計劃經濟體制時期，政策執行階段似乎并不存在太多的嚴重問題……改革開放以來，特別是隨著中央向地方的分權和放權，‘上有政策、下有對策’‘有令不行、有禁不止’‘政策走樣’等政策執行阻滯的不良情況在我國目前社會、經濟和政治生活中屢有發生，甚至有愈演愈烈之勢。”[8]如何協調中央政令統一與地方政府自由量裁權的矛盾，成為處理央地間關系的主要問題。為此，巡視作為黨內監督的一項傳統政治機制被逐漸重啟。1990 年，黨的十三屆六中全會通過的《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》提出：“中央和各省、自治區、直轄市黨委，可根據需要向各地、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權力，對有關問題進行督促檢查。”[9]此后，巡視制度成為五項強化黨內監督方式中的第一項。2000年，中央在“三講”教育活動實行巡視組制度的經驗基礎上，決定由中央紀委和中央組織部聯合成立巡視辦公室，派出巡視組對省級黨政領導班子特別是主要負責人的工作情況進行監督檢查[10]。2009年，中央頒布實施《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，明確指出：“‘中央紀委、中央組織部巡視組’更名為‘中央巡視組’，主要負責對省、自治區、直轄市黨委和同級政府、人大常委會、政協委員會黨組領導班子及其成員進行巡視。”[11]可以看出，這一時期，巡視制度重點關注地方省部級領導的廉潔自律情況，雖在約束權力和反腐敗、維護上級政策執行上面發揮了重大的威力，但在制度設計上存在運行弊端，即在巡視范圍上缺乏全局性，在巡視人員上缺乏專業性，在巡視問題上缺乏強制性，使巡視在對地方權力監督和制約上未能充分發揮制度優勢。

縱觀上述中國共產黨巡視制度的歷史發展可以看出，不同時期巡視的功能定位都隨黨的中心工作變化而變化，其演變發展歷程中也出現了一些弊端，即存在巡視目標不明確、監督范圍模糊、監督力量分散、巡視團隊未專業化、巡視結果缺乏逆向復查、監督責任體系單一化等問題，阻礙了巡視制度的監督效能。黨的十八大以來，在新的時代背景下，結合全面從嚴治黨和黨風廉政建設的現實需要，巡視制度不斷整合創新和實踐突破，為破除央地間多重委托-代理關系困境發揮出強大的制度優勢。

四、新時代巡視制度的整合創新與制度優勢

制度設計的目的在于有效性。錢穆先生在分析中國歷史制度時指出：“中國的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一個制度出了毛病，再訂一個制度來防治它，于是有些卻變成了病上加病。”[12]為跳出制度陷阱，黨的巡視制度在內外共振的新時代背景下，通過制度設計不斷地實踐突破與整合創新。其中，內部因素來自領導人的黨風廉政建設和反腐敗的政治決心，外部因素來自制度本身的設計重構。通過解決傳統巡視在地方權力監督上的問題所在，新時代巡視制度在目標、方法、范圍、責任上實現了突破性的整合創新，在糾正地方政策執行偏差、打破信息壁壘、強化目標利益相容以及破解腐敗利益鏈上發揮了強大的制度優勢（見圖2）。

圖2 新時代巡視制度的整合創新與邏輯框架

（一）整合創新：新時代巡視制度的總體性運行機制

1.問題導向機制：巡視目標的定位轉變

黨的十八大以來，巡視制度的目標設計重在解決過去巡視方針不明確、目標不聚焦及內容寬泛的問題。為此，新時代巡視目標實現了從過去的泛化到現在的聚焦，最為顯著的特征就是功能定位聚焦不分散。在全面從嚴治黨的時代背景下，巡視制度設計首要考慮的就是堅持問題導向，發現問題，形成震懾。隨著實踐深化對巡視發現問題的剖析，建立巡視問題導向機制，實現對聚焦問題的不斷優化和調適。

首先，反腐敗形勢緊迫且嚴峻復雜，聚焦“一個中心”，圍繞“四個著力”，深化巡視內容，聚焦發現問題，形成震懾，起到治標的作用。其次，巡視工作為適應反腐敗形勢和任務的發展變化，提出將“六項紀律”與“四個著力”并行，將紀律和規矩視為巡視工作的前提，起到治本的作用。再次，隨著巡視工作的縱深發展，以及從落馬官員的自述分析中意識到腐敗問題與政治問題相伴而生，政治信仰的淡化、理想信念的缺失是導致權力濫用的內生原因所在。為此，巡視目標更加聚焦于政治問題，強化政治監督，以政治巡視推進管黨治黨走向標本兼治。從形塑中央權威與約束地方權力的關系上來看，關鍵還在于政治巡視。政治巡視強調從政治上看問題，關鍵在于解決黨的領導弱化、黨的信仰缺失、黨的建設不足的根本性問題，是巡視制度的本質要求。巡視制度聚焦政治問題的目標不斷強化，提升了發現問題的效能，對地方權力監督的內容不斷具體化和精細化，保障中央自上而下的政令統一。

2.協同機制：巡視方法的推陳出新

黨的十八大之前，巡視過程的形式主義造成發現真問題難、巡視方法單一及手段固定化等問題。這些問題不僅嚴重影響巡視制度效能，而且未能對地方權力起到有效監督。為解決這些問題，新時代巡視方法推陳出新，形成從“明察”到“明察”“暗訪”相結合的政治動員、巡視與被巡視從固定到不固定的靈活授權、巡視方式從常規化到多樣化的頻次提升的協同機制，重在彰顯巡視監督在破解信息的不完全、打破地方官員的利益壁壘上的成效。

信息不完全對稱是央地間多重委托-代理關系的主要困境之一。巡視在制度設計上破解信息不完全的關鍵在于拓寬獲取信息的渠道，搭建“信息橋”。從“明察”到“明察”“暗訪”相結合的巡視方法表現為自上而下的權威與自下而上的群眾監督形成合力。巡視的權威性來自中央直接賦權，常規公開調查獲取信息的同時又深入群眾發現問題，這種上位監督與下位監督的互動機制保證了信息的準確性。巡視制度打破地方官員的利益壁壘的關鍵在于，既要規避巡視與被巡視之間的利益輸送，又重在強化權力監督，切斷地方政府之間的利益保護鏈。為此，在制度設計上，巡視監督“三個不固定”“一事一授權”等方法的多變性有效切斷了巡視者與被巡視者之間可能存在的某種關聯和默契。非常規化的“專項巡視”“回頭看”“機動式”和“一拖二（三）”等的巡視方法，體現了巡視震懾常在，強化對地方權力監督上不打折扣。

3.聯動機制：巡視范圍的拓展延伸

黨的十八大之前的巡視呈現出小范圍特征，巡視對象主要集中在省部級領導。然而，中國龐大的科層制行政組織體系的多層級、復雜化導致中央與地方多重委托-代理關系困境不斷加深。面對中國疆域之遼闊、治理層次之多的局面，局部化的巡視監督顯然不能解決中央與地方多重委托-代理關系問題。為了破解這一問題，新時代巡視實現縱向的全面性和橫向的系統性。在黨的十八屆中央巡視全覆蓋工作的基礎上，黨的十九大以來，進一步加強對地方政府的權力運行監督，建立巡視巡察上下聯動機制，打造對地方權力的無死角監督。這一機制體現了巡視巡察上下聯動的統籌性與包容性，強調堅持頂層設計和因地制宜相結合，反映了巡視巡察工作的中央統一領導與地方分級負責關系，并在巡視實踐中實現橫到邊、縱到底的范圍突破。

縱橫式的巡視范圍突破，不僅提升了發現問題的效率，而且確保中央全方位、無盲區地掌握各級地方政府的有效信息。巡視巡察的上下聯動網通過層層責任傳導壓力，更是打通了層級之間政策不達、監督不暢的信息壁壘，破解了監督效力層級遞減問題。“全覆蓋”的監督格局，既保障了中央自上而下的政令統一和政策執行，又打破了地方政府之間縱橫利益庇護的局面。

4.制衡機制：巡視責任的權責獨立

黨的十八大之前，在巡視過程中存在職權交叉、界限模糊不清、報告不公開等問題，從而產生權責不對等、責任監督不到位及問題追蹤不徹底等現象，嚴重影響了巡視效果，降低了對地方政府權力的監督效力。新時代巡視工作由過去的“神秘低調”走向“去魅化”，與十八大之前的巡視相較，其本質區別在于公開透明、分工明確、職責權限清晰。

在運行機制上，尤其是制衡機制作為一項在巡視過程中對權力制約和平衡的重要內容，權責獨立是其關鍵，即權辦分離與雙向責任約束。權辦分離表現為巡視組在巡視過程中聚焦于發現問題，而非查處問題，其運用調查權集中社會各種資源發現地方黨組織和領導存在的問題，將問題線索移交紀檢監察機關，根據案件類型進行查處。巡視與紀檢監察機關之間融會貫通，相互制約的協同辦案，實現了資源從離散到整體，信息從封閉到公開，人員從交叉到專業的制度創新。雙向責任約束作為一種責任倒逼機制，具體表現為對巡視組的權力監督，對地方政府針對問題整改的監督。其中，在實踐中，通過“一崗雙責”“雙報告”“雙反饋”等責任體系的創新，一方面確保巡視組成員動機與中央政策下達的目標一致性，另一方面剛性約束了地方政府與中央政府的政策目標相容。

在新時代巡視實踐過程中，問題導向機制重在聚焦巡視目標與內容，確保巡視重點和方向；協同機制在于聯系群眾、靈活授權與巡視頻次提升，確保巡視的有效推進；聯動機制在于縱橫全覆蓋，確保中央的政令統一；制衡機制在于分工明確、權責分明，防止“燈下黑”，確保巡視問題的有效解決及保障地方政府政策實施與中央政策執行之間目標相容。四種運行機制共同作用，建構了事前震懾與事后監督、黨內監督與社會動員、雙向責任和逆向復查的大格局，破解了因中央到地方多重委托-代理關系而引起的“監督遠”“監督難”的難題。

（二）制度優勢：政治勢能監督下的新時代巡視制度

巡視制度被作為一項政治性和政策性較強的權力監督系統，在新時代進行整合創新，通過問題聚焦、方法多變、范圍延伸和權責獨立，優化了傳統巡視源于金字塔科層制等級授權式的監督結構，改變了自下而上層級信息的傳遞方式，打破了地方政府縱橫向的利益庇護，以剛性監督與柔性激勵并行促進地方政府與中央政策利益目標相容。基于此，新時代巡視在破除央地間多重委托-代理關系困境上彰顯了巨大的制度優勢，同時迎合了國家治理體系和治理能力現代的現實需求。

1.聚焦政治巡視，糾正地方政策執行偏差

政策執行偏差主要是指地方政府對中央自上而下政策執行的過度或者不足，這對于維護黨中央權威構成了極大的挑戰。習近平總書記指出：“我們這么大一個黨、這么大一個國家，如果沒有黨中央定于一尊的權威，黨中央決定了的事都不去照辦，還是各說各的話、各做各的事，那就什么事情也辦不成了。”[13]新時代，巡視以強勢化的權力監督態勢，使地方政策執行偏差這一現象得到根本性扭轉。

在巡視實踐中，巡視運行的權威性和獨立性特征，使其監督從邊緣地帶向地方權力中心推進，在某種程度上克服了上級的監督太遠、同級的監督太軟、下級的監督太難等缺陷，矯正了地方權力監督弱化的慣性。巡視目標聚焦政治問題，從“一個中心、四個著力”到“六個圍繞，一個加強”再到“強化政治監督”，強調從政治上發現問題，著重查看是否貫徹黨中央的政策方針，保障中央政令統一。巡視整改的漸進推進，從發現問題、形成報告、移交反饋、落實整改、檢查監督、制定方案、實施推進、評價優化的閉環管理，加強對地方決策執行的有效管控，標本兼治地遏制地方主義，確保政策執行不走樣、不偏離。

2.拓寬信息渠道，破解信息傳遞不完全難題

在央地間的多重委托-代理關系中，作為代理方的地方政府具有高于委托方中央政府的信息優勢，更加了解轄區狀況和信息，使中央政府依賴于地方政府的信息提供來制定政策[14]。然而，由于地方官員有限理性下的牟利行為和規避責任，在地方政府間形成信息壁壘，導致央地間信息傳遞不完全。從現實情況來看，信息傳遞不完全會嚴重影響中央正確決策，是國家治理過程中的頑疾和羈絆。打破央地間信息傳遞不完全這一現象，必須拓寬獲取信息渠道，在社會力量聯動和整合信息資源等方面同向發力。新時代巡視監督源自政治層級的等級授權，其制度本身的強勢性和獨立性使其為中央與地方之間搭建了信息傳遞橋梁，減少了多層級傳遞信息遞減，使處于信息末端的中央能獲得更多、更直接的第一手信息。通過巡視方法的推陳出新，既開展聽取報告、座談會及個別談話等組織內部調查，又善用政治動員鼓勵群眾參與監督，采取問卷調查、民主評議、受理信訪等方式，廣泛聽取群眾對被巡視巡察單位領導班子及其成員的意見，能夠最大限度地收集來自基層的真實信息。與此同時，發揮各類紀檢監察的聯動機制，整合紀檢監察監督、派駐監督、信訪監督、群眾監督等同異體監督，提升信息的真實性和完全性。

3.“激勵-約束”并重，強化目標利益相容

由于信息不對稱、利益不相容等諸多復雜因素的影響，委托方與代理方之間往往會存在目標利益不相容的現象，這是委托-代理關系中的一大困境。具體至中央與地方之間的關系而言，目標利益不相容的問題一方面導致中央層面的政策方針難以在基層貫徹落實，另一方面也容易產生黨內監督不到位、地方政府不作為等治理難題，不利于政治體制的良性運作和平穩運行，亟須借助制度設計與體制改革予以解決。在認真總結歷史經驗和準確研判客觀現實的基礎上，中國共產黨積極探索和推進黨內巡視制度的創新發展，形成了以激勵-約束機制為核心舉措借以破除中央與地方目標利益不相容困境的實踐路徑。具體來說，在激勵機制層面，堅持目標導向與問題導向的有機統一，通過完善規章制度、強化信息溝通、改革行政體制等舉措，給予地方政府在基層治理方面更大的主動權，強化基層干部的責任意識與使命擔當，確保中央的路線、方針、政策真正落到實處；在約束機制方面，積極推進全面從嚴治黨的戰略布局，進一步完善問責追責制度和相關黨內法規，最大限度地解決地方政府不作為、亂作為等頑瘴痼疾，對基層政府官員形成強大的震懾力與約束力。

4.縱橫貫通，打破腐敗利益鏈

打破地方官員腐敗利益鏈是凈化黨內政治生態，保障中央自上而下政策執行的關鍵。遏制腐敗需要從源頭上約束權力，尤其是對地方“一把手”的權力監督。黨的十八大以來，突出加強對黨委領導班子和關鍵少數特別是“一把手”的權力監督，破解了長期存在的“一把手”監督難題。在巡視實踐中，中央統一領導下的縱橫貫通監督模式，對打破地方官員腐敗利益鏈發揮了利劍作用。通過巡視巡察上下聯動相結合，將黨內監督和查處腐敗行為的觸角延伸至基層，實現全覆蓋無死角的自上而下監督，打破地方政府之間的區域性腐敗和領域性腐敗交織、經濟腐敗和政治腐敗交織的利益鏈。巡視作為一種自上而下和自下而上相結合的監督方式，強調信息搜集，發現問題線索，自身并無查處執紀審查權，還需要與審計監督、司法監督和紀檢監察共同協作，查處案件，共同發揮反腐敗的合力，形成紀律監督、監察監督、巡視監督、派駐監督“四個全覆蓋”的權力監督結構。總之，巡視制度通過整合創新，在縱橫范圍和監督格局上打破了地方官員的利益鏈，對于抑制腐敗蔓延、鞏固腐敗治理成果具有積極作用。

五、結論與討論

本文從公共權力委托-代理理論出發，以央地間多重委托-代理關系困境分析黨的巡視制度的生成邏輯，闡述黨的十八大以前巡視制度的演進發展及運行弊端，突顯重塑中央權威、加強對地方政府權力運行監督的緊迫性，從而探究新時代如何重新激活巡視制度并煥發強大的治理效能。面向未來，巡視制度的優化和完善也更需要具有時代適應性，為了進一步推動巡視制度的高質量發展，建議從以下幾個方面重點施策。

首先，提升巡視主體人員的綜合能力。制度的有效執行與效能發揮與否，執行主體是第一影響因素。“巡視主體力量是影響巡視制度運行績效的關鍵因素之一。”[15]一方面，在政治站位上，巡視組必須具有高度的政治自覺和堅定的政治擔當，從思想認識到實踐行動上立足于鞏固黨執政的政治基礎；另一方面，在專業化水平上，領導干部要具備過硬的本領和素質。打鐵還需自身硬，打造高素質專業化巡視隊伍，加強巡視組的政治建設、能力建設和作風建設，是確保巡視制度發揮實效的必然要求。

其次，推動巡視監督與其他監督體系的貫通融合。黨的十九大報告指出：“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。”[16]正所謂單兵作戰不長久，由于巡視制度的獨立性特征，巡視工作職責在于發現問題而非查處問題，為此還需要巡視制度與民主監督制度、司法監督制度、審計監督制度等形成合力，貫通黨內監督，實現信息共享，加強執行協調，才能確保巡視發現的問題有效轉接，推動依規治黨和依法治國的有效銜接。

再次，充分動員人民群眾力量。善用政治動員并借助群眾力量是加強對地方權力監督最行之有效的路徑。一方面，此舉通過多種信訪舉報的方式，既拓寬了獲取地方黨組織有效信息的渠道，又打破了基層社會熟人監督困難的困境；另一方面，在鼓勵全民參與社會監督和巡視工作成效的基礎上，增強了人民群眾對巡視工作的效能肯定和情感信任，重塑中央權威。

總之，巡視制度在各個歷史時期的演變發展，由革命時期作為一種黨的組織聯絡方式，到新中國成立初期用于指導和糾正各項政治運動，再到改革開放新時期作為黨內監督的重要形式，其功能定位雖隨環境的變化而不同，但權力監督的主旨一直不變。新時代巡視制度在黨中央的頂層推動下強勢出場，作為央地間的信息橋梁，打破了科層制組織常規化監督的困境，為解決多重委托-代理問題發揮了強大的治理效能。但在公共權力委托-代理關系中，代理問題是天然存在的，因此需要不斷地調適優化巡視等相關制度，加強對地方政府權力運行的制約和監督，以適應現實需求，進一步將制度優勢轉化為治理效能，使其“黨之利器”“國之利器”的效用長存。