關于應急解危專項維修資金的探討

楊秀靜

天津市武清區房地產交易所

我國針對居住房屋維護，專門設置的專項資金主要包括兩類：房屋專項維修資金與應急解危專項資金。這兩類資金歸集建立、使用程序、管理方式等多個方面都有所差異。房屋專項維修資金是由房地產開發建設企業與業主在房產交易時，按固定比例的購房額繳存的，專門用于房屋建筑的共有部分、公共設施等的更新、維修、改造等。房屋專項維修資金是按戶歸集、記賬到套，每次需經三分之二及以上業主的確認、維護修繕面積占房屋建筑共有面積的三分之二及以上才能申請使用。應急解危專項維修是以物業小區為單位進行記賬、使用，由市專項維修資金歸集管理、專門用于特定范圍房屋維修的資金，使用時只需核定使用范圍是否合規，不需要以上兩個三分之二的確認就可以由業主委員會申請使用。兩者適用于不同的房屋維修場景，功能相互補充，但在管理方法上存在較大差異。尤其是應急解危專項維修資金，如何做到公平公正、有效發揮，是相關管理部門一直在探索的重要內容。

一、應急解危專項維修資金的概述

(一)應急解危專項維修資金的含義

應急解危專項維修資金，從字面意義上來看就是針對房屋建筑可能發生的突發事故而設立的專項維修資金。具體而言，應急解危專項資金來源于全市房屋專項維修資金在統一管理過程中產生的增值結轉資金，由市財政部門審查核定后直接轉入應急解危專項資金專戶；用于已建立房屋建筑的共有部分、公共設施等在緊急情況下和無法界定收益對象時的房屋維修；是具有獨立的管理制度、申報流程、使用規范的專用于房屋維修的一類資金。

(二)應急解危專項維修資金的功能

從應急解危專項維修資金的定義與特點上就能發現，該項資金的功能就是為突發情形下房屋建筑損壞的維修提供資金支持，其最大的功能主要體現在應急性、救險性、公共性等方面。應急性就是指該項資金主要用于突發事件的應對，而非日常建筑維護工作；救險性是指該項資金用于對業主正常生活產生影響和危害的房屋建筑損傷的維修；公共性則是指該項資金應用于房屋建筑的共有部分、公共設施，或其他不能界定具體受益人、受益群體的房屋建筑部分的維修。從功能上看，應急解危專項資金就是對房屋專項維修資金功能的補充，兩者共同保證房屋建筑的使用安全。

(三)應急解危專項維修資金的使用范圍

應急解危專項資金主要用于共用部位和共用設施設備無法正常使用、危及人身安全等緊急情況和無法界定受益人時的維修。與專項維修資金在資金來源、賬戶管理、使用范圍、確認方式、劃款結算等方面都有所區別，充分體現了應急解危、方便高效的優越性。

為有效發揮應急解危專項維修資金功能，對其適用范圍進行了規定，主要包括四類：第一，屋面、外墻發生滲漏、脫落，危害業主安全、影響業主正常使用，且責任人、受益范圍難以界定的；第二，突發性電梯、排水管道等發生故障影響業主使用與安全的；第三，消防實施、監控系統、小區圍墻、局部道路坍塌破損等影響業主正常使用與安全的；第四，其他不在物業服務企業規定承擔的房屋建筑共有部分、公共設施等的緊急維修項目。

專項維修資金由業主和開發建設單位在購房時統一交存，具有“按戶歸集、記賬到套、集體確認”的特點，因此它更適用于有計劃的大、中型維修。應急解危專項資金是對專項維修資金的補充，它以單個物業項目為單位立賬。該資金改變了必須由每戶業主簽字確認的使用方式，進一步簡化資金使用程序，提高資金使用效率，有效發揮資金的應急保障作用。

(四)房屋應急解危專項資金的使用程序

使用房屋應急解危專項資金，應當由業主大會或者業主委員會(或其委托的物業服務企業)作為申請人，按照以下程序申請、使用:

提出申請。申請人根據共用部位、共用設施設備損壞情況向區住房建設委提出房屋應急解危專項資金使用申請。

開工確認。區住房建設委接到申請人提交的相關材料后，在2 個工作日內到項目現場進行查驗，對屬于房屋應急解危專項資金使用范圍予以確認。查驗人員不少于2人。

組織維修。申請人應當及時委托或者選擇具有相應資質的施工單位組織維修。

驗收結算。工程竣工后，申請人應當組織業主、施工單位、監理單位對工程進行驗收，共同簽署驗收報告。

工程驗收合格并按規定完成審價后，申請人向項目所在地的區住房建設委提交工程結算劃款申請材料。材料齊全的，區住房建設委應當在5個工作日內到項目現場查驗、確認后，撥付房屋應急解危專項資金。查驗人員不少于2人。

工程竣工驗收合格后，申請人應當在3 個月內辦理工程結算劃款手續。因客觀原因導致未按時辦理結算劃款的，可以酌情延長結算期限。

無業主委員會的，由居(村)民委員會代為申請使用房屋應急解危專項資金。

二、建立應急解危專項維修資金應急使用制度的必要性

隨著房屋使用年限的增加，業主對共用部位、共用設施設備維修和更新、改造的需求逐漸增多，但是由于專項維修資金具有“按戶歸集、記賬到套、集體確認”的特點，當發生局部維修工程時，業主對受益范圍的界定分歧較大，使申請使用維修資金集體決策環節，很難達到《物權法》規定的三分之二以上業主同意，業主確認難的矛盾日漸突出，直接影響專項維修資金的正常、快速使用。此外，共用部位、共用設施設備突發緊急情況時不能得到及時搶修，成為影響廣大業主正常生活的熱點問題。為了滿足業主的實際需求，急需建立一種統籌共用、快速應對的資金使用管理模式作為補充，有效提升專項維修資金的應急保障功能，及時妥善解決群眾實際困難。

近年來，各地市紛紛設立應急解危專項資金，并制定相應的管理辦法與使用制度，天津專門就應急解危專項資金的管理于2021年2月對原有管理辦法進行修訂，對適用范圍、異議情況等內容進行完善，在之前文件的基礎上公布并執行新的《管理辦法》。新管理辦法完善了適用范圍，因在實際工作中，涉及屋面、外檐對其是否存在局部損壞，及電梯、排水管道是否屬于突發情況無法準確判定，且局部屋面、外檐維修無法徹底解決漏雨問題，故刪除關于“局部”“突發”的表述。增加了應急余額不足時緊急情況的處理，當發生電梯故障、消防設施嚴重損壞危及業主住用安全的緊急情況且房屋應急解危專項資金余額不足時，申請人應當及時向居（村）民委員會和屬地街道辦事處（鄉鎮人民政府）報告，屬地街道辦事處（鄉鎮人民政府）應當組織相關行政主管部門、居（村）民委員會共同查勘、協調處理，召開街鎮物業管理工作聯席會議，研究確定維修方案并立即組織維修。超出房屋應急解危專項資金余額部分的維修費用，可以不經過受益業主表決同意，維修后直接從受益業主房屋專項維修資金個人賬戶中核減。同時，新管理辦法進一步增加了資金使用透明度，在原有公示方式的基礎上，增加了市住房保障服務中心同步在天津市房屋專項維修資金管理信息網發布公示信息。其他各地也紛紛對本地區應急解危專項資金的管理進行梳理和優化，建立相應的使用制度。

建立明確的使用制度，能夠有效規范該項資金的申報、審批、使用流程，簡化管理工作、提高使用效率、促進資金使用的透明度；能夠使更多居民關注、了解該項資金的功能、適用范圍，分析其與自身生活的相關性，使該項資金真正用之于民、服務于民；有效推動應急解危專項資金相關管理方法、制度等的完善，使其功能得到充分發揮，保障居民生活安全，推動和諧社會建設。

三、應急解危專項維修資金應用的現狀及有效經驗

我國對房屋專項維修資金的研究歷史并不久遠，80 年代之前自建住宅、單位宿舍是社會居民建筑的主流，這兩類建筑都有明確的責任方與所有者，極少因維修問題發生爭議。但隨著改革開放的持續發展，房地產經濟迅速崛起，商品房逐漸成為社會居民建筑的主流形式，這為城鎮化建設、生產資源富集等帶來巨大的推動作用，但同時也產生了諸多城市管理問題，其中就包括房屋建筑共有部分、公共設施的維修問題，而且隨著房屋使用年限的增加，這一問題日益凸顯，甚至開始廣泛影響居民生活。

在2005 年左右，全國各地開始以市為單位設立房屋專項維修資金，由業主按購房款相應比例繳納一定金額，作為日后房屋維護的專項資金，并要求房地產開發商與業主雙方共同承擔房屋專項維護的相關責任，這在一段時間內、一定程度上緩解了業主與開發商、物業公司之間的矛盾。但隨著房屋使用年限的推遲，各類邊界問題層出不窮，尤其在城鎮化推行較早、發展較為成熟的城市與地區，這一問題更加突出，相關研究者開始探索房屋維修專項資金的使用與管理問題。比如，在2016年成都專門就房屋專項維修資金“使用難”的問題進行分析，從組織、監督、監管三個方面對房屋專項維修資金的使用方法與流程、責權歸屬、資金撥付等進行整改修訂，并積極將互聯網技術應用于應急搶險的反應工作方面，取得良好效果。2015年后天津地區率先提出應急解危專項資金的相關措施，并對其管理辦法進行探索，同時結合地區實際對其中出現的問題進行分析、探索解決辦法，在2021年2月根據之前實施經驗對管理辦法進行全面修訂。新管理辦法進一步完善資金適用范圍，根據房屋修繕的具體內容，對其中的“表面工程”、治標不治本的維修項目進行重新界定，比如因在防止漏水一項上，由于對漏水的局部屋面進行修繕很多情況下并不能完全解決漏雨問題，反而會造成資金浪費，故將原文件中“局部”、“突發”等描述刪除；再比如，增加了對當應急解危專項資金不足時，可經由街道辦、居委會等協查商議，直接從受益業主的房屋專項維修資金賬戶中進行補充。同時新管理辦法還在原有公示渠道基礎上，增加了網站公示，并增添居民異議受理與處置模塊，進一步提高了該項資金使用與管理的透明度，對各項具體的管理辦法進行了規范。

目前階段，我國對應急解危專項資金的使用與管理仍處于不斷探索的階段，各地區都在根據地區環境、自身實際情況對當前管理辦法的有效性進行分析，同時隨著各地房產市場與房屋建筑管理部門的交流日漸頻繁與合作日益深入，關于該項資金的使用與管理辦法的相關經驗也在迅速流轉，不斷豐富。相信隨著各方的努力，有關應急解危專項資金的有效管理辦法與應用經驗將會越來越豐富。

四、重構應急解危專項資金管理使用的路徑

(一)明確應急維修資金管理的原則

明確應急解危專項資金管理的原則，從該項資金的定義、范圍、功能等來說，主要應從透明性、規范性、靈活性、系統性等方面進行分解。透明性原則是指資金的歸集、使用支出、定期核算等需要進行公示，向全體市民明示資金的具體用途與消費明細等，透明性原則有助于強化社會監督效果，提高資金使用的規范性。規范性原則是指資金管理與使用流程的制度化，通過對各項管理活動的規范，達到簡化審批環節、加快資金周轉、提高應急反應速度的目的。靈活性原則主要指各級主管部門在既定流程下應根據維修事件的緊急程度對資金具體使用過程進行靈活處置，但也要注意事后對相應流程的補充與報備。系統性原則是指應急解危專項資金的使用應與房屋維修專項資金相結合，兩者共同完成對整個規劃范圍內所有房屋問題的梳理，避免同一問題重復處理造成資源浪費。

(二)界定應急維修資金的主體責任

界定應急解危專項資金管理的主體責任，就是要對申報組織、主管部門、監督部門、實施單位等的職責范圍、工作任務等進行明確界定。一般應急解危專項資金由業主委員會進行申報，小區不設業主委員會的由業主自行與居委會、街道辦達成共識后集體申報，主管部門為各市的國土房管局，再由房屋維修管理中心對該項資金進行統一管理，下派房屋維修單位對指定維修的房屋建筑進行施工。界定各方主體責任首先要對各部門的具體工作進行明確和公示，其次要從資金具體使用過程的角度對各方責任進行細致劃分，然后對其中的靈活變通與違規行為進行有效區分，并對各類違規行為的定責、定性進行劃分和明確。通過界定各方主體責任，有效幫助公眾了解應急維修資金的具體管理與使用過程、功能效果，充分發揮出該項資金和相關政策的積極作用。

(三)規范應急維修資金的資金管理

規范應急維修資金的資金管理，就是對應急維修資金流轉的各個環節進行規范，對申報、審核、批復、使用的過程進行系統化管理，并要求各部門定期根據實際實施過程審查本部門工作規范情況。同時還可以鼓勵社會監督機構對整個資金管理過程進行監督，對其中不規范行為進行上報、建議，逐步推動各部門工作的規范性。

五、結論

隨著我國商品房市場占有率的提升，房屋建筑公共區域的維護將成為影響城鎮居民房屋居住的重要內容，而且隨著房屋使用年限的增加，房屋建筑維修問題也將逐漸凸顯，并將成為未來數十年的重要社會問題。應急解危專項維修資金是我國對現代城鎮化背景下房屋維修問題的主動探索成果，各地區正在積極探索該項資金的有效使用與管理方法，并基于地區實際和自然、人文背景創新管理辦法與應用措施，針對資金使用過程中遇到的具體問題探索有效的應對解決辦法。盡管當前應急維修資金剛剛從房屋專項維修資金體系中分離出來，但相信隨著各地區實踐經驗的豐富，相關使用與管理辦法的規范，該項資金將會為我國房屋建筑的維修與人民居住安全提供更有力的保障。