加強審計促進三資管理的思考淺談

張文大

浙江省諸暨市店口鎮人民政府

一、三資管理的現狀

近年來，隨著農村各項事業的發展，三資管理也緊跟時代步伐，順勢而為，逐步走上了規范化、制度化的軌道。相對專業、年輕的管理隊伍已經建立并得到加強，近年來適應時代發展和現實需要的新技術、新場景不斷投入使用，賬務網上審批、非現金支付的銀農直聯已實現全覆蓋，三資管理向著更加便捷、更加高效邁出了堅實的一步。但同時也應看到，當下的農村三資管理仍然存在著不少問題或短板：如資金管理仍有漏洞、工程管理問題不少、資產資源處置欠規范、務工管理尚待加強等等。

農村三資管理的主要工作內容包括：一是村級工程管理；二是務工用工管理；三是資產資源的處置（發包、出租）；四是物資（服務）采購；五是非生產性開支等等。通過切實加強上述管理，用制度管人、管事、管物，維護村集體經濟組織的合法權益，確保村集體資產的保值增值，促進農村經濟和社會的和諧發展。

經過多年的努力，我們已經初步形成了一整套比較完善的村級三資管理系統。原先的村會計、出納兩職已合并為村文書一職，資金撥付也已全部實現在線審批及非現金的銀農直聯支付，村級三資管理軟件更是迭代升級，已從金安易到新中大再上升到現今使用的浙江省農村集體經濟數字管理系統，初步搭建了三資管理的數字管理系統平臺。

二、農村集體審計及其作用

農村集體審計是指農村審計機構依照法律、法規的規定，運用專業的方法，按照規定的程序，對農村集體經濟組織及其所屬企業的財務收支和經營管理活動的真實性、合法性和效益性進行審查、評價及鑒證，以達到嚴肅財經法紀、改善經營管理、提高經濟效益的目的。其本質屬于內部審計一類，把監督工作納入制度化、法制化管理，有利于維護農村集體經濟組織和農民的合法權益，保障和促進農村經濟的健康發展。

目前，我們已建立了三年一輪審的村級收支賬目專項審計、市級年度巡察（每年抽取一到二個信訪矛盾較為突出的村）、鎮級年度巡察（每年抽取1/3 的村）制度。審計方式主要有政府購買服務的第三方審計及抽調鎮財政、農經、政法等各部門力量進行的聯合審計等。主要緊盯：村級資金管理、用工管理、集體資產資源處置、村干部履職盡責情況、村干部任期目標、村級小微公權力運用等領域。

2015年，浙江省出臺了《浙江省農村集體資產管理條例》。（2020 年再次作了修訂），進一步規范了村集體資產、資源、資金的管理使用，建立健全民主監督、會計監督、審計監督、網絡監督和責任追究“五位一體”的監督體系，把村干部的權力關進制度的籠子里。從中可以看出，審計監督是三資管理監督制度建設的重要一環。

三、審計中發現的問題

(1)會計核算不準確：仍然采用收付實現制而非權責發生制，導致收入虛增或遺漏，未能真實、準確地反映村級年度收入情況。

(2)資金管理方面：村級資金管理不夠規范。農村集體資金普遍存在管理不到位的問題。對于上級安排的專項資金，由于檢查嚴格，管理較為規范。但對自有資金、捐贈資金等，則存在管理松散的問題。村級資金坐收坐支、私設小金庫、公款私存、結算不及時現象還時有發生，特別是對于集體土地和集體收益的一些項目資金，不進行詳細登記，會計信息失真，存在賬外賬，未納入賬內核算，體外循環。有的資產未登記入賬，失管失控現象時有發生，極易造成集體資產的流失。甚至有些村的負責人存在違規經營現金的現象，時間長了必然導致非法占用、私自借出或挪作他用，還有白條入帳、坐收坐支，使用不規范票據等問題。再就是非生產性開支過高、過亂，并且隨意性大，庫存現金超限額。除基本賬戶外，開立老年協會、關愛基金等多個賬戶，加大了管控難度；收支未及時入賬，存在坐收坐支現象；還存在賬外賬，未納入賬內核算，搞體外循環，監管缺失。

(3)工程項目管理方面：村級工程項目管理漏洞不少。對村級項目監管力度比較弱，存在工程項目隨意拆分規避招投標，項目不進場交易、隨意變更工程量、不規范支付工程款等現象。特別是隨意增減工程量，不按設計、招標、合同的規定實施工程，工程變更未事先辦理審批程序，存在先變更后補相關手續；而變更則可能有貓膩，容易形成利益輸送，存在著廉政風險。

(4)非生產性開支管理方面：年度無計劃預算，隨意性大，未嚴格執行村級公務零招待制度，部分村仍發放重陽節禮金、禮品等節日支出，掏空了集體經濟本就不厚的家底。

(5)資產資源管理方面：資源管理不健全，有的村對村集體的土地等自然資源不進行徹底清查，登記不夠清晰、完整。對土地資源漠不關心，導致有些土地被其他個人或私營企業長期無償占有。很多村委負責人對本村轄區內的集體土地、國有土地分不清楚。由于資源性資產底數不清、底子不明，管理混亂，導致資源價值縮水，使用性質改變，損害了村集體的利益。農村集體“三資”管理制度不健全，有制度難執行也是當前三資曾理中較為突出的問題。一些集體建設項目不按建設招投標辦法操作。有些經營項目不經民主討論。有些村委存在“一言”現象，民主理財小組形同虛設，不能起到監管的職能，村務、財務公開僅僅流于形式。村民無法真實了解村集體的部分事項情況。民主監督不力成為農村集體“三資”管理問題的主要成因。管理方面存在的問題，直接導致農村集體“三資”的體外循環，容易造成集體利益的流失，有礙于三農工作的發展，不利于鄉村振興戰略的實施。相關部門應引起足夠的重視，采取積極的措施。一是不按照民主程序招投標,少數人說了算,搞暗箱操作,從中牟利;二是合同的簽訂不規范,有些合同要素不全,條款不明,對權利和義務的規定不平等、不全面;三是少數村對合同簽訂后不按照要求履行,合同變更隨意性較大。有的村還存在著口頭合同、甩手合同;四是個別村在對集體資產處置時,違規發包集體資源,擅自變更集體決定,私自延長合同承包期；四是侵占集體資產資源現象嚴重，有失公平，集體利益受損，村民群眾意見很大。五是承包款收繳不及時，拖欠較多。

(6)務工管理方面：村級用工存在優親厚友的人情派工，用工無預算、無計劃，工價標準隨意定，無審核程序，甚至弄虛作假，虛報冒領。

(7)會計基礎工作薄弱: 一是資產資源臺賬、村級工程臺賬、承包合同臺賬、債權債務臺賬未建立或不健全，未實行動態更新，村級家底不清。二是會議記錄不規范，要素不全，尤其是須表決的事項未寫明應到人數、實到人數及表決情況，會議的有效性存疑。

(8)人員素質參差不齊，專業素養不高，難以適應形勢發展的需要。從鎮級層面看，三資管理的主管人員即農經員，普遍年齡偏大，不能熟練掌握電腦、網絡，接受新生事物能力較差。鎮三資代理會計對業務所屬村情況不明、底子不清，不夠接地氣，造成了一定程度上的脫節。村文書文化程度不高，素質參差不齊，還須應付上級方方面面的工作任務，業務能力尚待提高，難以適應日新月異的村級三資管理向著信息化、電子化邁進的新形勢需要。會計核算方面不夠準確，如仍使用收付實現制而非權責發生制，會計信息失真，難以反映真實情況。

(9)集體資產管理、處置不規范。資產管理的各項制度不健全，臺帳不完整，集體資產購置、處置等不按規定程序操作，隨意性大。一是集體的資產資源發包不公開透明，暗箱操作，存在優親厚友甚至利益輸送現象，特別是對社會捐贈資產及倒閉后的集體企業資產，不納入會計核算帳登記管理。購置大額資產不經過村民代表討論，主要負責人一人說了算。購置手續不完善、處置隨意、財實不符。有些村集體房屋資產產權不明、管理乏力。甚至把集體資產無償借給別人使用。不按照相關規定和規章制度來進行資產的處置工作，缺乏合法的程序和流程，手續不規范，給農民的利益造成一定的損害。二是存在低價合同、長期合同，低價合同會帶來集體利益的損失，保值、增值困難，而長期合同的存在不利于集體資產的周轉和活化，造成集體資產得不到充分利用；三是合同簽訂不規范、合同條款內容不明，責任不清，導致合同履約風險較大，一旦出現合同履約問題，可能追訴無果。

四、強化審計監督，力促整改到位，提高三資管理效能

為進一步規范村級財務管理行為，維護村級集體經濟組織及其成員的合法權益，加強農村基層黨風廉政建設，促進農村社會和諧穩定，必須強化村級集體經濟審計監督，緊盯問題所在，補齊制度短板，力促整改到位。具體可從以下幾個方面著手：

(一)補齊制度短板，抓制度落實和完善

頂層設計是保障三資管理科學高效、平穩有序開展的重要戰略支撐，要做好頂層設計，落實和完善資金管理、工程項目、用工、資產資源產權交易、物資采購、村務公開等各項制度，建章立制，以制度為本，做到有章可依、照章辦事、按規處理，用制度管人、管事、管權，從源頭上堵住三資管理的漏洞。

(二)深化去現金化改革，逐步完善數字管理系統，與時俱進，不斷提升信息化水平

在已推行農村集體資產去現金化管理改革的基礎上，緊緊圍繞農村集體資產去現金化管理主線，繼續深化提高，按照可查詢、可追溯、可稽核的要求，依托現代移動支付服務手段，實現在線辦理業務，通過網絡系統審核、轉賬、監管村級集體收支，杜絕坐收坐支、以票據抵現、虛報冒領、不合規支出等行為，著力建成更加規范、高效、便捷的農村集體資產管理體系。具體包括：全程分級審核支出票據、手機掃描二維碼收款、支出全部轉賬支付（小額支出用村務卡支付，其他的支出都通過網上銀行轉賬支付）,實現既規范，又快捷、高效的目標，進一步提高農村集體三資數字化管理水平。

(三)著力抓整改，嚴格實行責任追究，加強工作監察，倒逼工作體制機制創新

審計出來的問題，必須不折不扣整改到位。要關注工程項目、用工、資產資源發包出租等廉政風險點，加強管理，預警提醒，緊盯村級小微權力的運用，防止腐敗。把權力關進制度的籠子里，依法依規設定權力、規范權力、制約權力、監督權力，牢固樹立有權就有責，權責對等的意識。強化職能，壓實責任，紀監委要全程介入監察，一經發現越規越矩，嚴肅依法依規追究責任，真正起到警醒作用。對各項審計檢查發現的問題，均形成問題整改通知單，明確整改責任人，并將問題整改情況列入崗位目標責任制考核內容，督促其限期整改完成，形成審計監督的高壓態勢。對照審計反饋的問題，查漏補缺，舉一反三，補齊短板，更好地健全完善三資管理制度。

(四)健全內部控制制度，注重發揮民主監督作用，讓權力曬在陽光下

建立健全村集體經濟組織的內部監督和外部監督機制。在外部監督上，上級部門要加強領導。特別是鎮農經站作為業務主管部門，肩負本區域范圍的三資管理重任，平時要加強對村的業務輔導，多下村指導，時時掌控每一個村的財務狀況，積極開展村級收支賬目三年一輪審工作。在內部監督上，村級在嚴格執行村級公務五議兩公開制度的基礎上，必須充分發揮村務監督小組的作用。村務監督小組須以公正、實事求是的態度，對集體經濟收支的各個環節進行監督。對村民關心的集體土地征用、產權制度改革等組織專項審計，并將審計結果及時向村民公布；結合村干部換屆，組織對村干部的任期和離任經濟責任審計。審計內容主要包括：集體資產的管理使用、生產經營和建設項目的發包管理、債權債務等以及村民要求審計的其他事項。健全村集體經濟組織的財務管理制度、內部控制制度、公開制度，嚴格執行村集體資產額財務管理的公開，凡法律法規明確要求公開的事項，都應向本集體經濟組織成員公開，接受成員的監督。借助村務公開欄、廣播、在線平臺等媒介，對當期的村務進行公示。鼓勵和支持村民群眾隨時提出意見、建議或舉報。堅持上級問責、群眾問效，通過建章立制、群眾參與、上下聯動，讓監督主體更多元、監督手段更多樣，切實解決上級監督難到底、群眾監督難到位的難題，努力構建上級監督和集體監督的民主監督大網絡，真正讓權力運行在制度的框架內。

(五)健全機構，加強培訓，加快提升三資管理隊伍的能力和素質

一支素質過硬、業務純熟、精干的三資管理隊伍是做好三資管理工作的首要條件。鎮農經站作為業務主管部門，須專職專崗，切實擔負起輔導、指導本區域的三資管理業務的重任。村兩委干部是村級三資管理的實際責任人，要時刻繃緊三資管理這根弦，在實際工作中，嚴格執行三資管理的各項制度規定。村文書作為村級財務人員，身處在三資管理的第一線，更要嚴格把好關。村文書除要求持證上崗外，平時更應注重實訓，在培訓農村集體經濟財務會計、各類承包、出租合同管理等業務知識的同時，加強對案例分析、實例辯證的培訓和考核。培訓應經常化、制度化、實務化。通過經常召開業務交流會等形式，探討交流業務問題，統一思想，深化理解和認識，取長補短，不斷提高業務水平和工作能力，為履行好工作職責奠定堅實基礎。

五、結論

綜上所述，三資管理在構建新農村、發展農村經濟中發揮著重要作用，是保障農村集體利益的重要手段。通過加強農村集體三資審計，能有效規范村級組織的經濟行為，完善工作機制，促進三資管理的優化和升級，保護農民和村集體的合法權益，維護農村社會和諧穩定，為農村經濟和社會的持續、高效、健康發展奠定堅實的基礎。