金融支持脫貧攻堅到金融支持鄉村振興的轉型路徑研究
——以內蒙古自治區為例

李 睿

(內蒙古自治區金融發展服務中心，內蒙古 呼和浩特 010010)

1 引言

2022年1月4日，中央一號文件就從容應對百年變局和世界疫情，接續全面推進鄉村振興，再次做出全面部署。如何鞏固脫貧成果、有效防止返貧、實現鄉村振興，是在經歷長期脫貧攻堅戰實踐考驗后，面臨的又一重要任務。習近平總書記曾指出“金融活，經濟活；金融穩，經濟穩”，金融在過去助力打贏脫貧攻堅戰中發揮了重要作用，同時也是實施鄉村振興戰略不可或缺的重要支撐。做好金融精準扶貧與金融服務鄉村振興的有效銜接轉化，是順利實現鄉村振興的題中應有之義。

2 金融扶貧實踐分析

2.1 金融扶貧的運行機理

結合金融作為要素的特性，以及金融扶貧作為重要政策工具的現實意義，金融扶貧是有效發揮政府政策引導作用，將金融以要素之名嵌入到貧困戶的生產生活中去，暢通生產生活的各環節和各鏈條，進而形成合力效應乃至乘數效應，為貧困戶增產增收提供內生動力的扶貧方式。金融扶貧是典型的非營利性活動，溯源可至西方社會的社會公益性運動。為進一步增強其可持續性，逐步加入了盈利性原則，以鼓勵商業金融機構積極參與。但受逐利本性所限，金融資源并不能自發、可持續地流向貧困戶。為解決這一先天缺陷，尤努斯引進金融互助原則創辦了格萊珉銀行，催生了小額信貸(microfinance)模式。該模式引入中國后，不斷與本土文化互相融合。隨著運行機制和條件不斷完善和固化，成為金融扶貧中最重要的組成部分，產生了良好的經濟效益和社會效益。

金融之所以對扶貧產生正向促進作用，是因為貧困問題的產生歸根結底是實物資本短缺引發的惡性循環，因此實現可持續的生產經營成為有效脫貧的關鍵，金融資本作為促進人力資本與生產要素有機結合的橋梁，其重要作用也在于此。一方面，有效勞動力缺失，也即人力資本缺失或是不足(實際中因病因殘因學為致貧主要因素)使得貧困戶缺乏脫貧的內生動力，金融有助于提升人力資本；另一方面，貧困群體獲取金融資本極為困難，金融要素缺位直接約束了貧困戶的生產經營。通過金融扶貧：一方面提升貧困戶信貸資本可得能力，進一步實現其農業生產能力提升，增加經營性收入；另一方面通過幫助農牧企業擴大再生產提供就業崗位，增加貧困戶工資性收入，改善單一收入結構。

2.2 金融扶貧政策演化及內蒙古地區金融扶貧實踐

20世紀80 年代的專項扶貧貼息貸款可以說是金融扶貧政策演化的開端。在開發式扶貧方針指引下，金融扶貧資金主要在貧困縣層級內流轉，投射到貧困戶的資金有限。《國家八七扶貧攻堅計劃》實施后，合作互助性的小額信貸扶貧模式基本成型。隨后《農村信用社農戶小額信用貸款管理暫行辦法》等文件的出臺，推動小額信貸扶貧廣泛開展。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視金融扶貧，強調要做好金融扶貧這篇文章。2017年，中國銀監會等五部委聯合印發《關于促進扶貧小額信貸健康發展的通知》，對扶貧小額信貸的特定投放對象及政策要點進行了明確和規范。隨后，在國家脫貧攻堅成效考核及地區間交叉考核中，扶貧小額信貸的規范投放均成為衡量金融扶貧成效的最重要指標。2019年，五部委接續又出臺了《關于進一步規范和完善扶貧小額信貸管理的通知》，對扶貧小額信貸政策進行了進一步說明。

內蒙古自治區原有31個國家級貧困旗縣和26個自治區級貧困旗縣，3681個貧困嘎查村，加之其欠發達地區的經濟背景，脫貧攻堅任務艱巨。脫貧過程中，金融扶貧發揮了重要的支撐作用，特別是扶貧小額信貸的有效投放，推動實現“造血式”扶貧轉變。其在內蒙古的發展推廣大致分為兩個階段。

第一個階段以“金融扶貧富民工程”為主體，有效整合金融的市場屬性和政策賦予的臨時公共產品屬性。其運行機制為：由政府出資設立信貸風險補償金，建立風險緩釋機制，引導金融機構擴大信貸投放。以農業銀行內蒙古分行為例，2013—2017年，農業銀行內蒙古分行作為首批與政府簽訂開展“金融扶貧富民工程”協議的金融機構，其投放“金融扶貧富民工程”貸款覆蓋了內蒙古93.5%的鄉鎮和62.27%的行政村，在57個貧困縣累計投放貸款344.58億元，完成協議計劃額119.29%。“金融扶貧富民工程”實施取得了一定成效。一方面，加大了對單個農牧戶的金融支持。金融機構為農牧戶辦理扶貧小額信貸，降低了農牧民貸款準入門檻，提升了有生產能力的農牧民獲貸率；另一方面，為了進一步降低信貸風險，金融機構研發專項產品，將支持農牧民增收致富與扶貧龍頭企業輻射帶動相結合，對新型農村生產經營主體、扶貧龍頭企業產生了連帶金融支持。“金融扶貧富民工程”與扶貧小額信貸類似的運行邏輯在一定程度上解決了貧困戶獲貸難的問題，但其中產生的“戶貸企用”“五戶聯保”等貸款形式，極易轉嫁傳遞企業經營風險和個人信用風險，增加了貧困戶信貸風險，不僅有違扶貧初衷，還可能引發其他社會問題。

第二個階段則是嚴格執行國家扶貧小額信貸政策規定，全面規范扶貧小額信貸投放。隨著國家層面扶貧小額信貸政策逐步明確，為進一步規范扶貧小額信貸投放，2018年內蒙古成立金融支持脫貧攻堅專項推進組工作，建立政府相關部門與金融機構的“5+3”聯席會議機制。修訂了扶貧小額信貸財政貼息和風險補償資金使用管理辦法，將貧困戶先付息再返還的方式修改為財政直接貼息給金融機構，減輕貧困戶承貸負擔。建立扶貧小額信貸全流程管理機制，建立貸前貸中貸后管理三關、政金風險分擔、逾期貸款分類處置、戶貸企用監管四項機制，嚴控逾期和不良。截至2020年年末，全區16.4萬建檔立卡貧困戶獲得扶貧小額信貸支持，貸款余額34.2億元。據國務院扶貧辦情況通報，內蒙古自治區扶貧小額信貸余額戶數占建檔立卡貧困戶的22.43%，全國排名第8。扶貧小額信貸將金融服務窗口延伸到村到戶，實現貧困戶免抵押、免擔保、免息貸款。在落實扶貧小額信貸各項政策過程中，惠民便捷的貸款政策切實解決了貧困戶自我生產資金瓶頸問題，打通了金融服務“最后一公里”。

3 金融扶貧與金融服務鄉村振興接續的內在邏輯

脫貧攻堅戰的全面勝利，使得我國區域性整體貧困得到解決。但要客觀地看到，農村地區的脆弱性情況仍然存在，脫貧人口因病因災再次致貧返貧的風險仍然存在。對實現鄉村產業、人才、文化、生態和組織的全面振興，仍然任重而道遠。從治理主體上看，兩者高度一致，聚焦點均在于農民、農村、農業統籌發展。從實現路徑上看，脫貧攻堅是一項涉及經濟、文化、社會、生態、黨建等各方面的系統工程，鄉村振興則同樣要求在產業、人才、文化、生態和組織方面實現振興,前者為后者順利實施探索機制提供實踐依據。鄉村振興戰略在解決相對貧困問題的同時，也承接著防止出現絕對貧困問題的任務，這是提出金融扶貧政策同鄉村振興有效銜接的邏輯所在。

金融扶貧政策的穩定性和延續性，是實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的關鍵一環。一方面，要解決好已有金融扶貧政策的延續性，以免由于特惠政策突然抽離，增大發生規模性返貧的概率和風險；另一方面，金融服務鄉村振興，更重要的是在金融支持脫貧攻堅的基礎上，持續完善鄉村金融體系，在兼顧風險可控和商業可持續的基礎上，強化金融服務創新，增加鄉村金融服務和產品供給，有力支持農牧業供給側結構性改革和農村牧區現代化。

4 內蒙古自治區金融助力鄉村振興的轉型路徑建議

內蒙古是農牧業大區，農牧業天然的弱質性、工農業在發展中形成的剪刀差、城鄉二元分割，使得“三農三牧”領域成為內蒙古實現高質量發展的薄弱環節。圍繞習近平總書記為內蒙古擘畫的打造國家重要農畜產品生產基地的戰略定位，完善金融支持鄉村振興的體制機制至關重要。既是金融體系服務實體經濟的重要體現，也為深化金融體制改革、推動完善農村金融服務體系帶來了新機遇。

4.1 建立服務鄉村振興的聯動機制，有效發揮各類金融機構助力鄉村振興的作用

從脫貧攻堅到鄉村振興，金融供給對象從貧困戶擴大到各類鄉村經濟主體融資需求。從政策引導資金流向的角度上，需要構建金融與農牧業融合發展服務鄉村振興協同推進機制，通過建立金融、農牧、林草等單位與金融部門協同發力機制，梳理涉農涉牧領域項目有效融資需求，實現靶向支持和精準支持；從形成金融機構分工協作的角度上，要繼續發揮農業銀行、郵儲銀行、農信社等“農字頭”金融機構主力軍作用，充分發揮開發性、政策性金融作用，鼓勵金融機構設立鄉村振興專門機構或團隊，推動形成各類金融組織功能互補、適度競爭的農村金融組織體系。健全和完善金融服務鄉村振興主辦行制度，圍繞內蒙古自治區15個優勢特色農畜產品產業帶和11個農牧業產業集群，引導金融機構提出包括信貸、保險、擔保、直接融資等一攬子專項金融服務。

4.2 用好各項金融支持政策，為平穩過渡做好金融保障

用足用好國家出臺的各項金融支持鄉村振興政策，加強金融政策與財政政策、產業政策的有效結合，充分放大政策效應，有力撬動金融杠桿，引導資源向鄉村振興領域聚集。運用好支農支小再貸款再貼現、存款準備金率等貨幣政策工具，合理調整再貸款限額分布，對支持鄉村振興力度較大地區給予重點傾斜。繼續實施經過實踐檢驗的金融特惠政策，使其在堅守防止返貧底線的同時，發揮推動鄉村振興的作用。加強政府部門與金融機構的協同聯動，推動金融機構對2020年年底前投放的扶貧小額信貸嚴格執行五項規范投放要素，確保政策穩定。同時，在地方政府增信機制下，引導金融機構對脫貧(享受政策)人口和邊緣易致貧人口精準投放脫貧小額信貸，繼續落實分片包干責任，控制風險、準確評級、合理放貸，做好小額信貸續貸展期擴大授信規模等相關工作，最大限度滿足脫貧人口貸款需求。

4.3 創新金融產品服務，深化農牧業金融供給側改革

立足內蒙古自治區農牧業資源稟賦和比較優勢，圍繞種植業、畜牧業、生態林業、沙產業、乳制品、肉類、林草良種、蒙中藥材等農牧業特色產業，引導金融機構制定專項服務方案、設計專項產品、提供專項額度、開辟專項通道、指定專人對接、進行專項考核。發展供應鏈金融和產業鏈金融，圍繞農牧業產業鏈核心企業，加大流動性資金支持力度，支持企業以應收賬款、倉單和存貨質押等方式進行融資，帶動產業鏈上中下游、大中小企業協同發展。聚焦龍頭企業和產業園區，綜合運用銀行、信托、基金、保險等多元金融服務，加大扶持力度。著力支持“蒙字頭”農牧業特色品牌建設，探索增信貸款模式。加強金融產品創新，重點疏通解決農村牧區資產確權登記、信息共享、牲畜活體質押等關鍵問題，盤活農牧民土地、牲畜、圈舍等資產。加快葵花籽、馬鈴薯期貨品種研發，推廣“期貨+保險”模式，為種養殖戶規避價格波動風險提供金融支持。

4.4 拓寬農牧業企業融資渠道

探索政企共同發起設立農牧業產業發展基金，以股權投資或投貸聯動方式，為農牧業重點項目提供穩定金融支持。抓住國家推行注冊制改革契機，加強與滬深北交易所對接，用好脫貧地區企業上市“綠色通道”，支持符合條件的涉農涉牧企業在境內外資本市場上市融資。通過深度發展金融科技賦能鄉村振興，推動大型金融機構積極探索運用大數據、區塊鏈等技術降低信息不對稱，解決大型金融機構管理層級多、審批流程長等問題，降低管理成本，提升涉農信貸業務的盈利空間。中小金融機構應明確差異化的細分市場定位，更加注重結合自身業務優勢，走特色化和專業化的發展道路，避免同質化發展和盲目競爭。加強與國家融資擔保基金對接，擴大農牧業擔保業務規模和覆蓋面，降低融資擔保成本。

4.5 強化金融知識普及和金融工具運用

建立金融智庫，組建金融顧問專家隊伍，為農牧業重點企業、重點項目、基層政府提供專業金融服務，協助制定農牧業投融資規劃、促進政銀企溝通、提供專項融資支持等專業指導。發揮政府部門、金融行業協會、金融機構等多元主體作用，加大對金融產品、典型案例、支持政策等方面的宣傳力度，開展形式多樣的定點定向金融知識普及活動，進一步提升鄉村基層干部和農牧民的金融意識和運用金融工作助力鄉村振興的能力。在有效運用金融工具的同時，也要嚴防金融風險的發生和非法金融的滲透。嚴厲打擊農牧區非法集資、深入治理農村牧區高利貸，有效發揮基層組織、基層金融網點作用，拓展線上融媒體渠道和平臺，針對重點地區、重點領域、易感人群開展差異化宣傳，提高農牧民金融常識和算賬理財能力。