美國新能源汽車政策與電動汽車發展趨勢

江蘇省人大辦公廳行政處 蔡廣進

1 美國新能源汽車政策的歷史沿革

（1）奧巴馬臨危受命強力推動電動汽車發展，提振美國汽車工業。奧巴馬在美國金融低迷形勢下上臺執政，并提出了工業化戰略，其中，將發展電動汽車作為提振美國汽車工業、帶領美國擺脫經濟危機泥潭的重要途徑。奧巴馬政府執政期間對電動汽車支持力度較大，執政期間出臺了各項激勵性措施（表1），美國新能源汽車市場進入起步階段。奧巴馬執政期間，新能源汽車稅收抵免政策經歷了幾段調整：2007年以累計銷量6萬輛新能源汽車為界，對超過3萬輛和4萬輛~5萬輛的消費者分別享受50%和25%的減稅優惠，一旦超過6萬輛，消費者將享受不到任何減稅優惠。2008年的《緊急經濟穩定法案》規定，自2009年1月1日起，前25萬輛購買新能源汽車的消費者將享受2 500美元~7 500美元的稅收抵扣額度。2010年1月1日起，對2009年12月31日后購置純電動（BEV）及插電混合動力輕型車（PHEV）的納稅人實施個稅抵免政策，2 500美元的稅收抵免基礎額度，以及7 500美元的抵扣上限，設置了汽車制造商在累計銷售20萬輛后1年內完成退坡的時限。

表1 奧巴馬政府（2009年~2017）新能源汽車相關政策（IEA《國內外電動物流車發展政策的對比與啟示》）

（2）特朗普執政期間，國家層面的激勵措施弱化，電動汽車市場發展滯緩。2017年6月，美國總統特朗普在白宮正式宣布美國退出《巴黎協議》。在2017年美國稅收改革中，多項抵免政策被廢除（表2）。此外，2018年8月，為降低汽車制造商合規成本，美國聯邦環保署（EPA）和美國國家公路交通安全管理局（NHTSA）提議將2020年~2026年行業平均燃油經濟性水平（CAFE）維持在2020年的37英里/加侖（約合6.4 L/100 km），不再繼續加嚴。2020年3月31日，特朗普簽署最終SAFE法規，將燃油經濟性年改善幅度的要求從5%放寬到1.5%，即到2026年CAFE水平將約為40.1英里/加侖（約合5.9 L/100 km）。放寬的法規使得汽車制造商不需要發展電動汽車產業來滿足要求，這對美國電動汽車市場帶來沖擊。美國新能源汽車市場發展的滯緩，與新能源汽車基礎設施的投資建造的消極，相互影響。同時，制約新能源汽車市場的一大因素又來源于新能源汽車基建的不完善。到2020年，美國公共充電樁與電動車比率（EVSE/EV）僅達到0.06。因此，這一系列舉措對后續布局新能源汽車市場也帶來不利影響。

表2 特朗普政府（2017年~2020年）新能源汽車相關政策

在特朗普時期美國政府稅收改革中，自2010年1月1日開始實施的新能源汽車購置抵免政策仍被保留。消費者個人通過購買電動汽車而獲得的額度，可以用來抵扣當年的應繳聯邦稅款，該政策針對2009年12月31日之后在美國購買并主要在美國使用的車輛，按電池容量進行梯度補貼：基礎額度為2 500美元（4 kWh），增加額度為417美元/ kWh（超出4 kWh的部分），最高額度為7 500美元。汽車制造商在累計銷售達到20萬輛，退坡機制開始實行，前兩個季度，抵免額度降低50%，第三、四季度執行原有規定的25%的抵免額度，1年后補貼完全取消。而特斯拉和通用分別在2020年1月和4月完成退坡，不再享受個稅抵免優惠。

（3）拜登上臺后，從電池及基礎設施的研發到購車稅收優惠和資金支持，大力布局新能源汽車的產業鏈（表3）。在2021年5月18日，拜登表示，使用2萬億美元基建計劃（《美國就業計劃》）中1 740億美元（約合人民幣1.1萬億元）打造“電動汽車計劃”。其中1 000億美元用于消費者電動汽車退稅，250億美元用于電動汽車公交撥款，200億美元用于電動汽車校車撥款，140億美元用于其他電動汽車稅收優惠，如為聯邦政府車隊和美國郵政更換電動汽車，最后150億美元用于電動汽車基建，如在2030年前建立一個由50萬個充電樁（約10萬個充電點）組成的全國網絡。拜登政府計劃，將國內5萬輛柴油運輸車輛更換為電動汽車，并通過環保部的清潔兒童巴士項目（Clean Buses for Kids Program），將至少20%的校車更換為電動汽車。另外，拜登政府提出了個稅抵免新法案，該計劃對美國本土及工會組裝的電動汽車給出了額外的優惠。新舊個稅抵免政策對比見表4所列。

表3 拜登政府（2021年~）新能源汽車相關政策

表4 新舊個稅抵免政策對比

新個稅抵免政策的議案上調了抵扣最高額度，提高的上限額度主要針對美國本土組裝車輛和工會生產車輛。個稅抵免政策的提案于2021年5月26日美國參議院財政委員會通過的《清潔能源法案》中提出，上調了抵扣最高額度，提升的上限主要針對美國本土組裝車輛和工會生產車輛。退坡門檻也大幅提升，取消對單個企業的退坡機制，在美國電動汽車滲透率超過50%之后開始退坡，在3年內完全取消優惠（前2年每年退25%，最后1年退50%）。稅收抵免政策僅適用于建議零售價低于8萬美元的車輛，某些超豪華電動汽車將被排除在外。新提案的公布，不僅將使得特斯拉和通用重新獲得補貼，而且，通用汽車因其工會的組裝將獲得額外5 000美元的額度，特斯拉也因此在美國本土組裝車輛獲得額外2 500美元的額度。

2 美國地方層面新能源汽車政策亮點

美國加州作為推動新能源汽車的先鋒州，擁有最多的新能源汽車相關政策（156條），華盛頓州其次（53條），紐約州緊隨其后（51條），其余各州新能源汽車政策數量相對較少，且多是借鑒加州政策經驗而制定實行。

2.1 美國加州新能源汽車政策亮點

2.1.1 法規

（1）零排放法規。根據汽車制造商在加州銷售的汽車總數，汽車制造商每年需要生產一定數量零排放汽車（ZEV）和插電混動式電動汽車（PHEV）。所有車輛總銷量較高的汽車制造商需要生產更多的ZEV，ZEV比例要求從2018年的4.5%提高到2025年的22%。汽車制造商生產車輛，每輛車根據其以電驅動行駛里程獲得積分。車輛的續航里程越多，獲得的積分就越多，不需要的積分可以存入銀行以備將來使用、交易或出售給其他制造商。另外，行政命令要求到2025年淘汰新的內燃機乘用車，銷售都為零排放車輛。

（2）先進清潔卡車（ACT）。該法規于2020年6月獲批，到2035年，先進清潔卡車要求汽車制造商40%~75%的銷售額（因車輛級別和總量而異）來自ZEV（從2024年開始增加目標）。

2.1.2 獎勵補貼政策

（1）電動汽車（EV）。替代燃料和車輛激勵：2007年起，加州能源委員會（CEC）管理清潔交通計劃通過高達1億每年的年度投資，為企業、消費者和學術機構等提供經濟激勵，目標是開發和部署可再生能源燃料及先進的運輸技術，資助領域包括電動汽車和充電基礎設施、中重型ZEV等。電動汽車折扣：加州空氣資源委員會（ARB）通過《清潔燃料獎勵計劃》為購買或租賃新的純電動或插電式混合動力汽車提供高達1 500美元的折扣。符合條件的電動汽車（居住在加州并在加州注冊）必須具有至少5 kWh的電池容量。二手電動汽車折扣：洛杉磯水電部為購買符合條件的二手電動汽車的居民提供高達1 500美元的折扣。EV折扣：太平洋瓦電公司（PG&E）為購買或租賃符合條件的EV的住戶提供800美元的折扣。

（2）輕型電動汽車。PH EV和Z EV輕型車輛折扣：清潔車輛回扣項目（CVRP）為購買或租賃輕型ZEV和PHEV提供折扣，主要包括燃料電池汽車（FCEV）、BEV、PHEV和零排放摩托車，提供金額高達4 500美元、2 000美元、1 000美元和750美元的折扣。對于中低家庭收入低于或等于聯邦貧困線300%的個人，退稅增加2 500美元。PHEV和ZEV輕型公共車輛折扣：清潔車輛回扣項目（CVRP）為符合條件的州和地方公共實體提供回扣，用于購買符合ARB認證的輕型車隊車輛。每個實體每年最多可獲得30次回扣，位于弱勢社區的公共車隊有資格獲得更多獎勵。

（3）重型電動車。低排放客車和巴士優惠券激勵項目（HVIP）：該項目由加州空氣資源委員會于2009年啟動，通過該項目和低氮氧化物發動機激勵政策，加州空氣資源委員會向符合條件的車隊提供代金券（從2 000美元到315 000美元不等），以降低購買合格電動汽車、混合動力卡車和公共汽車的成本。零排放公交巴士免稅：當零排放公交巴士出售給有資格獲得低排放卡車和巴士代金券的公共機構時，可免除州銷售稅和使用稅。該豁免將于2024年1月1日到期。巴士更換補助金：加州空氣資源委員會（ARB）為購買新的零排放公交車以取代舊的汽油、柴油、壓縮天然氣或丙烷公交車提供贈款。電動公交車、電動校車、電動穿梭巴士和電動校車（不符合ARB）分別可獲得18萬美元、40萬美元、16萬美元和38萬美元的贈款。重型ZEV更換補助金：南海岸空氣質量管理區（SCAQMD）為8類符合條件的重型車輛更換為ZEV而提供補助金。贈款最多可覆蓋非政府項目成本的75%和政府項目成本的100%，總計高達270萬美元。符合條件的車輛包括貨運卡車、拖運卡車、垃圾運輸車、自卸卡車和混凝土攪拌機。

（4）電動汽車支持設備（EVSE）。EVSE折扣：項目由加利福利亞能源委員會資助，根據項目類型和申請人的不同，各縣設置折扣金額不同，最高可達8萬美元。部分企業也提供折扣，如Liberty Utilities為住宅客戶提供1 500美元的折扣，為商業客戶（在其家庭或小型企業購買和安裝EVSE）提供2 500美元的折扣。面向商業客戶：PG&E的EV快速充電計劃涵蓋成本并管理安裝直流快速充電樁所需的電氣基礎設施建設。該計劃還為位于弱勢社區的站點提供每個充電樁高達2.5萬美元的折扣。

由于加州積極布局新能源汽車，其新能源汽車的銷量占據美國的半壁江山。據INSIDEEVs報告指出，2021年第一季度美國的新能源汽車銷量為131 240輛，這意味著加州持有約45%的份額（59 058輛）。根據加州往年電動汽車銷量曲線與累計銷量，其市場份額基本可以達到整個美國市場的一半，是美國新能源汽車消費的主力軍。無論是奧巴馬政府時期美國上下政策力度強勁，還是特朗普政府時期的新能源汽車政策的滑坡，加州政府各界對自己的要求從未降低，其電動汽車銷量穩定地占據了美國市場的半壁江山，印證了政策對市場刺激作用。目前來看，加州減排政策嚴于美國聯邦層面政策，對新能源汽車的鼓勵政策力度大于聯邦層面，對新能源汽車市場的雙重激勵，使其市場成長無憂。

2.2 美國其他各州新能源汽車政策

美國多州積極響應零排放，共同部署零排放車輛。美國多個地區均有新能源汽車相關的支持政策（表5），政策手段主要包括新能源汽車購置補貼、EVSE折扣與資助、停車位監督等方面。比如，亞利桑那州提供了多個EVSE折扣項目，如鹽河項目（SRP）為安裝聯網2級EVSE的商業、工作場所和多家庭客戶提供每個端口1 500美元的回扣。申請人每個計劃年度最多可獲得50次回扣。獎金將以先到先得的方式發放。紐約州設定法規，自2021年4月5日起，個人不得在任何專門制定用于停放和充電PHEV的停車位內停車或停放機動車輛。科羅拉多州對PHEV實行稅收抵免政策，在本州注冊并合格的EV和PHEV有資格獲得稅收抵免。俄勒岡州能源部將監控注冊車輛、新車購買和州車隊采用ZEV的目標進度。

表5 美國各州新能源汽車相關政策

3 美國新能源汽車市場現狀

（1）新能源乘用車。政策加碼，美國新能源汽車市場復蘇，銷量創新高。2020年，美國新增29.5萬輛電動汽車注冊量，其中78%是BEV，低于2019年的32.7萬輛。2021年拜登上臺后僅半年，政策基調明朗，對本土新能源汽車產業鏈高度重視。2021年5月，美國新能源汽車總銷量月5.8萬輛，同比增長305%，新能源乘用車單月銷量滲透率水平提升至3.6%，同比增長2.3個百分點。

（2）基礎設施。加大充電基建投資，助力新能源汽車市場發展。隨著電動汽車的規模擴大，方便且價格可接受的公共充電樁將變得越來越重要。根據EV100成員報告的5大類采用電動汽車的障礙，排在首位的便是缺乏充電基礎設施（尤其是在英國和美國），配套的充電樁數量也可在一定程度上反映新能源汽車市場情況。目前，美國公共充電站數量顯著增長，配套設施逐步完善。根據美國國家交通地圖及數據庫的信息地圖顯示，美國公共充電站的數量從2014年的7 340個增加到2019年的20 426個，到2020年底增加到25 313個，比2019年增長24%。據IEA報告，2020年美國公共充電樁與電動汽車的比率（EVSE/EV）僅為0.06。拜登2021年5月提出用《美國就業計劃》中的150億美元用于電動汽車基建，在2030年前建立一個由50萬個充電樁（約10萬個充電點）組成的全國網絡，公共充電樁總量預計比2020年底翻3倍。

（3）暢銷品牌。從一枝獨秀到百花齊放。過去幾年，特斯拉占據美國電動汽車絕大部分市場份額，其他品牌的表象與其具有顯著差距（圖1）。截至2021年5月，過去3年美國最受歡迎的10款電動汽車的總銷量為56.8萬輛，其中大約43萬輛是特斯拉車型，占據74%的市場份額，雪佛蘭Bolt是上述時期特斯拉最接近的競爭對手。2020年特斯拉依然領跑美國電動汽車市場，占據美國超80%的電動汽車市場份額。與特斯拉相比，排名稍靠后的幾款車型，雪佛蘭Bolt EV和尼桑LEAF雖然價格更低廉，但百千米加速、續航里程等參數上基本不具備優勢。另外，特斯拉在充電設施方面也具有明顯的優勢，給了消費者足夠的理由去選擇特斯拉。2021年將有多款新能源乘用車強勢登陸美國市場。2022年大眾將在美國本土工廠生產ID.4。大眾汽車預計，到2025年，ID.4將占該品牌電動汽車銷量的三分之一。福特、特斯拉紛紛推出電動皮卡，率先進軍電動商用車市場。在2021年，福特將重磅推出F-150 Lightning，它是世界上最受歡迎的皮卡的全電動版本，自發布一周就積累而來7萬名客戶訂單。

圖1 美國最暢銷的10款電動汽車（截至到2021年5月的3年內）

4 美國新能源汽車的發展趨勢

（1）新政落地疊加新車型周期，2022年美國新能源汽車市場有望迎來爆發，2030年新能源汽車滲透率將提升至50%以上。美國汽車市場公2020年下半年開始復蘇，逐漸擺脫了疫情的影響，電動汽車市場亦然。福特、通用等車企計劃2022年推出大量新車型，新政加碼疊加高品質新車型周期，2022年美國新能源汽車市場機油可能復刻2020年歐洲銷量爆發式增長的劇本。新能源汽車新車型問世、產品力提升，是推動新能源汽車銷量增長的核心驅動里。2022年隨著新車型的密集上市，疊加補貼新政的落地實施，美國新能源汽車市場有望爆發，預計特斯拉、通用、福特、大眾及豐田這五大車企2022年當年的新能源汽車銷量將達到125萬輛，同比增長144%。2025年這五大車企合計銷量預計達344萬輛。經預測，2030年美國整體市場新能源汽車滲透率水平中位數約51%，當年銷量約為1 207萬輛。

（2）政策拐點明晰、優質供應井噴，美國新能源汽車需求有望高速增長。從歷史銷量來看，特斯拉新車型周期對總體銷量影響顯著，2018年受益于Model 3的爆發，當年美國新能源汽車總銷量約為36萬輛，同比大幅增長85%，滲透率僅為1.97%。隨著政策拐點的明晰及傳統老牌車企攜重磅車型發力電動化，美國新能源汽車銷量有望迎來爆發。