新能源國企“混改”將駛入快車道

文=李 錦

作為國家戰略性新興產業的新能源，近期在混合所有制改革這個細分領域，再起波瀾。國家層面發布了新的操作性政策，使得略顯沉寂的混合所有制改革領域再起波瀾。

2022年4月，國家發改委、國家能源局印發了《關于做好新能源領域增量混合所有制改革重點推進項目工作的通知》(發改辦體改〔2022〕281號，以下簡稱《新能源混改通知》)。文件明確要發揮國有企業、民營企業在新能源領域的各自優勢,鼓勵以合作新設市場主體等增量混合所有制方式推進項目建設。

《新能源混改通知》是發給各省區市與8家中央企業，為新能源領域包括光伏、風電等企業下步混改提供了方向，為我國發展壯大新能源產業明確了路徑與原則。在碳達峰、碳中和目標下，資產重組是中央企業進軍新能源、發展新能源的重要方式。也為民營企業、外資、個體工商戶等市場主體創造出更多的投資機會。

《新能源混改通知》強調新能源、新增加的量、新的混改方式。可以預料，國有能源企業將加強新能源領域的布局，通過混改更有效地“抓重點、補短板、強弱項”，央企、國企成為繪制中國新能源基建藍圖的“主力軍”，將推動國企駛入新能源發展快車道。

新能源是快速發展的行業空間巨大

就一個行業的國企改革發出文件，是少見的。為什么選擇發展新能源加快發展混合所有制經濟，其意義何在？要從宏觀上理解。

首先，新能源的比例將成為世界能源舞臺的主角，是大勢所趨。根據目前國際上通行的能源預測，石油資源將在40年內枯竭，天然氣資源將在60年內用光，煤炭資源也只能使用220年。由此可見，以石油、天然氣和煤炭等化石能源為主的時期，僅是一個不太長的階段，終將走向枯竭。人類必須未雨綢繆，及早尋求新的替代能源。根據國際權威單位的預測，到21世紀60年代，即2060年，全球新能源的比例，將會發展到占世界能源構成的50%以上，成為人類社會未來能源的基石。

其次，大力發展可再生能源減少中國對進口能源的依賴，提高中國能源、經濟安全。中國化石能源尤其是石油和天然氣生產量的相對不足，未來中國能源供給對國際市場的依賴程度將越來越高。國際貿易存在著很多的不確定因素，國際能源價格有可能隨著國際和平環境的改善而趨于穩定，但也有可能隨著國際局勢的動蕩而波動。今后國際石油市場的不穩定以及油價波動都將嚴重影響中國的石油供給，對經濟社會造成很大的沖擊。

再次，碳達峰、碳中和的宏觀目標迫使央企必須實現快速轉型。“十四五”是我國實現“雙碳”目標的關鍵期、窗口期。對此，2021年3月，中央財經委員會第九次會議首次提出，要構建清潔低碳安全高效的能源體系，控制化石能源總量，著力提高利用效能，實施可再生能源替代行動，深化電力體制改革，形成以新能源為主體的新型電力系統。日前，國資委發布《關于推進中央企業高質量發展做好碳達峰碳中和工作的指導意見》，提出到2025年，中央企業可再生能源發電裝機比重達到50%以上，戰略性新興產業營收比重不低于30%。對于中央企業也提出了明確的裝機要求，這些對央企而言都是切實的外部壓力。近四五年時間內，每年要增加多少新能源裝機，其中風電光伏各是多少，都是有明確要求的。相關部門要求按時匯報項目推進情況，如果某個項目要申請延期，必須有相當充分的理由，否則不能長時間延后或暫停。

第四，新能源資源豐富，可供永續利用，是中國國有企業在“一帶一路”的重要產業。目前，世界不發達國家的20多億無電人口和特殊用途解決供電問題的現實能源，其中我國約占6000多萬人。由于無電，這些人大多仍然過著貧困落后，日出而作、日落而息，遠離現代文明的生活。這些地方，缺乏常規能源資源，但自然能源資源豐富，人口稀少，并且用電負荷不大，因而發展新能源是解決其供電問題的重要途徑。

第五，從項目開發方面看，跨越式發展的空間大。2020年12月12日在氣候雄心峰會上我國提出到2030年中國單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上。截至2020年底，我國風電裝機僅2.8億千瓦、光伏發電裝機2.5億千瓦，合計達5.4億千瓦，預計未來10年，風電、太陽能發電合計年均至少新增規模6700萬千瓦以上，才能實現12億千瓦，新能源將迎來跨越式發展。

在重點推進項目方面，《新能源混改通知》將聚焦于三類重點項目：一是有關省(區、市)發展改革委、能源局重點推薦地方國企和民企已開展或擬開展的增量混改項目。二是有關中央發電企業重點推薦集團下屬企業與民企已開展或擬開展的增量混改項目,并與地方政府做好溝通。三是國家電網、南方電網可在新能源接網消納等領域,推薦與民企已開展或擬開展的增量混改項目。

重點推進項目主要為光伏、風電開發項目，配套電網建設項目、接網消納項目，“源網荷儲一體化”“風光儲一體化”“風光儲數”融合、“風光儲園”、農光互補、漁光互補等項目以及大型光伏、風電基地配套的風光防沙、防風、固草項目等。

民間資本的投入對新能源發展是強力的推動

早在2015年在國發〔2015〕54號《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》中，就從國家戰略發展高度重視新能源產業內企業的混改。當時提要分類推進混合，其中提到對其他服務國家戰略目標、重要前瞻性戰略性產業、生態環境保護、共用技術平臺等重要行業和關鍵領域，加大國有資本投資力度，發揮國有資本引導和帶動作用。

在能源領域的壟斷是不利于快速發展的。任何國家、任何領域都有很強的歷史路徑依賴。中國過去30多年的經濟發展，依靠舉國之力，電網、管道網建立起具有世界一流規模的國家石油公司和油氣管道，能源供給基本滿足了經濟快速增長的需求。這個歷史作用我們不能否定，但是也應看到，中國的能源制度強調政府對資源的壟斷和支配能力，對非公資本進入設置了屏障，形成了以壟斷企業為主體的封閉市場，妨礙了能源的技術進步和資源的最優配置。中國能源革命，當前最關鍵的是要破除壟斷，放開對非公資本的準入，培育多元化的市場主體，逐步形成多元主體的能源市場。

提高經濟活力，是能源行業國企改革的基本要求。一直以來，能源行業國有化程度高達86%左右，國企一家獨大。能源國企壟斷的風險將形成效率、價格和社會和諧三大風險，只要行業中存在一定比例的以盈利為目標的民營資本，上述風險就能降低。因此，能源企業混合所有制改革成為當下發揮市場的資源配置作用、提高經濟活力的必然選擇。

民間資本的投入，對新能源發展是強力的推動。用混改的方式迅速積累資金，把有用資源迅速形成效益。新能源混合所有制改革好處多，第一個好處，是引入了集體資本、民營資本等其他非公有資本，把新能源做強做優做大。第二個好處，是當前新能源、儲能領域都存在明顯的技術瓶頸，需要加大研發投入力度，這無疑需要雄厚的資金作為支撐。民營資本積極投資建設集中式或分布式新能源、大容量儲能設施，開展“風光水火儲一體化”“源網荷儲一體化”示范項目建設，共同參加相關技術研發，強化資金支撐能力。第三個好處，可以通過民營資本進入，增強市場化經營能力，增強活力。第四個好處，可以通過“鯰魚效應”加強能源行業競爭，提高行業效率。

新能源產業是一個技術、資金密集型行業，新能源企業高質量、可持續的發展離不開資金、人才等資源的源源不斷的支持。而通過實施混合所有制改革，引入外部投資者，是很重要的。要想充分發揮市場機制作用，提升新能源基建質量和效率，同時細化分工形成完整的產業鏈，為整個新能源產業經濟高質量發展提供有力支撐，離不開為中國經濟貢獻60%的民營企業們。2021年已經有許多民營上市公司積極行動起來，加快在新能源領域“跑馬圈地”，一些公司甚至跨界挺進光伏組件、儲能等新能源細分賽道。在技術層面，當前新能源領域中，民營企業的技術實力非常具有競爭力，比如，在光伏發電領域的上市公司隆基股份，該公司的光伏單晶硅片技術可以認為是行業引領者；在風力發電領域，像遠景能源，該公司以智能風電為切入點，通過當前AI、大數據等互聯網科學技術，深耕智慧能源業務；在儲能領域，像寧德時代，它的鋰離子電池技術也是目前行業中的佼佼者。這些無不在向我們傳達，聯合民營企業，借助民營企業在新能源行業的高敏銳度以及技術實力，是積極落實國家新能源戰略的有效方式之一。

在當前國企改革大的機遇背景下，通過實施混合所有制改革，可以在股權層面引入與自己經濟類型、技術水平、市場活力等高度匹配的外部投資者。通過混合所有制改革不止可以引入“三高”的戰略投資者，也可以引入發揮產業、財務等作用的外部投資者。為光伏、風電、儲能等新能源領域技術的進一步突破，提供強大的后盾，進而做強做大。技術的突破，離不開專業人才，國有新能源企業通過實施混合所有制改革，改變公司機制，可實施員工持股等中長期激勵機制，將核心技術人才與公司利益綁定，增加并增強核心技術人才與公司的黏性，進而促進并激發核心技術人才的工作能動性，為企業技術突破夯實實力基礎。

站在新能源的時代風口上，越來越多的投資商對自持分布式光伏資產表達出濃厚的興趣。分布式光伏電站項目以體量小、資金規模少、模式靈活等優勢正成為中小投資商的首選。與此同時，整縣推進政策也最大程度地喚醒了行業內外對于分布式光伏投資的熱情與動力，其中既包括上述提到的行業之外的資金方與選擇自投的中小企業，同時，也包括已經在大型地面電站項目“霸屏”的央國企電力投資企業，根據統計，截至目前已經有超過100個縣市區與企業簽約或者啟動整縣推進工作。其中仍以央國企為主，也不乏深入參與其中的民營光伏企業。

在今年供應鏈劇烈波動的情勢下，以戶用光伏為主導的分布式光伏撐起了上半年的新增光伏裝機。根據中國光伏行業協會數據，分布式新增裝機同比增長中，戶用新增裝機首超集中式，成為新增裝機主要來源。

分布式光伏的潛力正被快速釋放，整縣推進則成為提高市場認知度的催化劑，政策加持進一步提高了地方政府以及資金方對于分布式光伏的了解與認可，以往的“蒼蠅腿”也成為了大型投資商跑馬圈地的重點領域。隨著分布式光伏整縣推進的落地，有望將成為中國分布式光伏市場一個劃時代的起點。

《新能源混改通知》在一定程度上，為新能源企業下一步的混改提供了一個方向，可以使得新能源產業發展參與主體的數量大大增加。事實上，今年以來，大部分的央國企正全面發動各級省分公司、二級公司參與新能源的開發建設。在此前廣西公布的2021年保障性并網光伏項目名單中，僅國家電投就有包括國家電投貴州金元、國家電投海南新能源、國家電投江西中業興達以及五凌電力、中電國際等多家二級公司參與其中。

在新能源、儲能設施建設等領域開展增量混改。這些領域很多都是空白，有很大的空間。民營企業參與混改可以為央企、國企注入更多的靈活性，以適應快速多變的市場需求，提升運營效率。而對于民企自身來說，也意味著有機會分享央企、國企的科技創新成果，提高經營管理規范化水平，在這場前所未有的能源轉型革命中站上更高的發展平臺。

以新設市場主體增量混合所有制方式更為民企歡迎

黨的十九大報告指出：“要深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”。2016年至今，國家發展改革委、國務院國資委牽頭開展國企混改試點，先后推出了4批共208家試點。近年來，電力類央企混改在售電側市場、新能源混改等領域已有一些積極探索。國家發展改革委體改司司長徐善長去年底就提到，圍繞國家重大戰略，在新能源、儲能設施建設等領域開展增量混改。同時，正在研究制定深化國企混改實施意見，推動國企混改不斷深化、取得更大實效，培育更多產權多元、治理現代、激勵有效、充滿活力的混合所有制企業。顯然，發展混合所有制經濟以兩股趨勢向前推進。一個是增量的改革，主要是能源領域增量改革；還有一種，是普遍混合所有制改革基礎上的以改為主的新階段。當然，《新能源混改通知》也吸取了國企改革存在的一些重要問題，更強調高質量、優治理這些特征。

《新能源混改通知》有兩個關鍵詞，一個是增量混合所有制方式，一個是戰略型投資。

從混改的方式看，《新能源混改通知》強調增量混改方式。有存量混改和增量混改兩種方式。存量混改實質上是一進一退，在新進投資者進入的同時，也意味著原投資者的退出，對混改企業來說，只是換了一個投資者，并不會增加企業的注冊資本和凈資產。股份的增量，與存量混改相反，新能源企業可通過增發股份的方式，引進新的投資者，增加公司資本金，提升公司實力。也就是說，新投資者的進入將帶來注冊資本的增加，給混改企業輸入增量資金。所以，增量混改更有助于增厚混改企業的資金實力，強化進行新能源、儲能關鍵核心技術研發的資金投入能力。而不是像存量混改一樣，需要股東的一進一退，這對增資公司資本實力的作用不大。

從混改的形式來看，《新能源混改通知》提倡用戰略投資型合作方式。對于能源國企推出的改革方案，社會上有不同的聲音，民營企業的積極性也沒有預期的踴躍，原因何在？長期以來，國企改革存在兩種形態，一種是財務性投資，一種是戰略性投資。混合所有制對于利益各方來說應該是共贏。但是，目前的改革方案似乎只是給了民營資本一個投資的機會，而改革后其在產權制度、經營機制等方面不需要實現根本性轉變。財務性投資就是像買股票一樣投錢，不參與經營。這樣的混改，對企業的活力和市場化經營影響不大，所以現在發改委文件尤其提倡用戰略投資型，戰略投資型是參與經營，民營經濟的活力才能得到發揮。

從混改的質量來看，《新能源混改通知》強調新模式的運用。對主要任務也進行了明確，主要包括三個方面，分別是探索高質量風電光伏發電等新能源項目開發建設的有效模式，探索形成新能源領域增量混改的實施路徑，打造一批新能源領域增量混改的標桿項目。本次新能源領域的“中央企業/地方國企+民企”的增量混改模式還處在摸索階段，未來在形成有效模式、有效路徑以及“明星”標桿項目后，或可在更大范圍內實施，以點帶面，全面推動新能源領域企業混改。推動新能源領域增量混改所有制的重點項目主要在于探索項目運行模式、新能源消納利用、運營維護、收益分配、支持保障、模式創新，以推動風光等新能源項目的健康發展。通過在戰略投資者選擇、股權結構、治理結構、經營機制、激勵機制以及運營管理等方面的探索，充分發揮國企、民企的優勢，為新能源發展培育更多合格的市場主體和有生力量。

從項目推薦單位來看，《新能源混改通知》主導權還是掌握在地方主管單位、電力央企手中。文件沒有說明控股比例的問題。相對控股和絕對控股的問題沒有提出來，如果這方面沒限制、沒設置紅線的話，意味著可能拉開的口子比較大。對民營資本而言，可以進入此前可能不對自己開放的行業或者沒有競爭力的行業，通過參股、控股、兼并或競爭特許經營權的方式參與能源投資建設，是有積極性的。

然而，隨著更多資本的進入，政策雙刃劍的另一面在于國家能源局的五大“不”要求擋不住地方政府以市場之名行壟斷之實。政策遲遲未落地，備案、接入無法辦理，在建項目無法推動，仍然困擾著相當一部分的從業者。

《新能源混改通知》要求，積極協調解決項目面臨的共性問題和困難，幫助項目協調落實引戰對接、合作改制、激勵機制相關配套支持舉措。同時強化財政金融政策支持力度。指導企業用足用好現行的促進企業并購重組有關企業所得稅處理等財稅支持政策。積極引導金融機構加大對增量混改重點推進項目的支持力度。鼓勵地方金融機構給予精準貸款支持。

《新能源混改通知》還提到，積極協調重點推進項目土地、環保、保障并網等相關支持政策。加強對地方的監督檢查，破除捆綁產業落地或設置前置條件等地方隱性壁壘，根據重點推進項目建設和運行實際情況及時完善行業政策、規范和標準體系。這些政策是值得期待的，尤其對民營企業。

預計實現到2025年中央企業可再生能源發電裝機比重達到50%以上的目標并非難事。一方面，央企通過資產重組可直接獲取成熟項目，另一方面，即便是自行開發，中央企業在可再生能源的資源獲取上有很強的競爭力，無論是資金成本還是戰略眼光，都具備強大優勢。而在不斷落地的利好政策和蜂擁而來的各路資本的加持下，2021年整年，以風光氫儲為代表的各個新能源賽道可謂一派熱火朝天。據不完全統計，截至2021年12月中旬，17家能源電力央企基本都已公布“十四五”期間新能源的投資目標規模，總計6.7億千瓦。另據財達證券預計，電力央企將成為“十四五”電力清潔化的主力，預計新增風光裝機目標占全國總量目標的80%以上。

表面看，很多央企看起來沒有太多的新能源業務，也沒有大力開發新能源電站，但實際上卻并沒有缺席此前的“圈地”。早有準備的央企想要進入或者轉型新能源領域，競爭力可以迅速顯現出來。不少玩家跨界而來，試圖通過進軍光伏組件、充電、儲能等細分行業，參與這場新能源“盛宴”。作為2021年A股市場最熱的概念之一，“新能源”也成為催升上市公司股價的利器。

相信隨著越來越多央企、國企和民企攜起手來，優勢互補，深入合作，必將釋放出強大勢能，為國家雙碳戰略達成，能源結構轉型升級提供實現路徑。同樣，隨著我國新能源市場規模不斷擴大，需求持續旺盛，站在產業爆發風口上的企業們也將迎來做強做大的好時候。

我國新能源國企“混改”在2022年駛入快車道，是一道產業發展的美麗風景線，也是國企混合所有制改革的風景線。