歐盟碳邊境調節機制及對中國的影響

文＝倪受彬 馬一鳴

作為《歐洲綠色協議》的核心部分，CBAM機制的推出除了促使歐盟內部工業體系內部逐步“去碳化”外，亦將強制性要求非歐盟地區國家和地區的經濟體的企業承擔與歐盟內部企業同等的碳排放成本，具有明顯的保護歐洲工業意圖。作為一項歐盟推出的單邊機制，雖然人們冠之“碳關稅”之稱謂，但CBAM的現有方案并不可稱為關稅。故從目前來看新鮮出爐并且站在“道德制高點”的碳邊境調節機制與既定成型的世界貿易組織規則框架存在融合上的一些障礙，然而凡事非絕對，全球氣候治理的背景之下對于貿易規則的解釋已悄然改變，多邊貿易協定、區域協定對于環境因素的重視亦反映出氣候環境治理已逐漸成為國際共識。

2021年7月14日，為了保證《歐洲綠色協議》在未來的實現，歐盟委員會正式向歐盟理事會和歐洲議會提出了Fit for 55（承諾在2030年底溫室氣體排放量較1990年減少55%）的一攬子氣候計劃，其中就包括碳邊境調節機制這一立法議案。作為一攬子計劃中影響最大、最受世界各國關注的碳邊境調節機制，又稱“碳關稅”（以下簡稱CBAM），歐盟指出這項機制的出臺是為了防止“碳泄漏”。歐盟在此碳排放治理方面目前走在世界的前列，早在2005年歐盟碳排放權交易體系（EU-ETS）便已經啟動，是世界上參與國最多、規模最大（直到中國2021年推出全國性碳市場）、最成熟的碳排放權交易市場。根據世界銀行的報告，歐盟碳排放權交易體系目前覆蓋了全球3.2%的溫室氣體排放量；2007年，歐盟又提出了“20-20-20”目標 ；2011年歐盟就制定了2050能源路線圖。

立法背景：歐盟為什么要推出CBAM

所謂“碳泄漏”，其原理在于如果一個國家或者地區的溫室氣體排放政策導致該國家/地區工業生產成本上升，這就會導致其他排放政策較為寬松的國家/地區獲得貿易上的成本優勢，在對于工業產品需求總量維持現有水平的情況下，部分“高碳”或者“碳排放敏感”行業的生產活動便會轉移至碳排放要求較低、碳價格較低的區域，從而使采取嚴格氣候政策的國家遭受損失，但從全球整體來看并未產生任何的環境效益。

歐盟的“碳泄露”擔憂主要原因在于兩個方面，其一是目前國際上實施或者計劃實施碳排放權定價市場機制的國家或者地區數量仍處于較低水平，根據世界銀行發布的Carbon Pricing Dashboard，截至2021年，目前全球實施碳定價體系的國家/地區共有65個，包括歐洲經濟區（歐盟27國加上冰島、列支敦士登以及挪威）、中國、日本以及韓國等世界主要經濟體均已啟動區域內碳定價，這些碳市場總共覆蓋了全球21.5%的溫室氣體排放，然而這遠遠不夠，世界最大經濟體美國雖然緊隨歐盟在參議院、眾議院提出了FAIR法案以確定美國企業在未來所應承擔的環境合規成本，但目前卻仍未有任何啟動碳定價市場跡象。其二是目前除了歐洲經濟區的EU-ETS以外，其他國家或者地區的碳定價市場仍然不夠成熟，在碳排放權價格和成交量上與EU-ETS存在較大的差距，此外各國的碳交易體系各自獨立，比如歐洲經濟區的EU-ETS僅僅適用于其組織內30個國家的生產所產生的溫室氣體排放，而日本的碳稅則只針對日本境內企業的生產活動。

立法過程：通過和實施時間表以及立法變數

歐盟對于“碳泄漏”問題的關注由來已久，歐盟在2005年正式啟動EU-ETS以后，出于對“碳泄漏”的關注，歐盟內部早在2007年就已經開始了對進口產品征收碳稅的討論，其中包括一份針對歐盟碳市場第三階段（2013-2020）對進口產品設定碳配額的非正式提議。在確立了防止“碳泄露”的目標以及機制設計需要遵守WTO貿易規則的要求后，歐盟在2020年3月發布了初步影響評估報告（Inception Impact Assessment），報告中明確了CBAM設計需要考慮的要素以及CBAM影響評估的框架,歐委會在其中共計提出了六種CBAM實施機制方案（Options），其中方案一和方案六比較簡單粗獷，直接以稅收的形式來提高含碳產品的成本，方案一提出直接對進口商品按照碳排放量課以關稅，方案六則考慮按照產品的碳含量在價值產業鏈條的終端征收消費稅；方案二至方案五基本邏輯思路相同，其中方案二主張直接按照進口產品碳排放強度默認值要求進口商購買CBAM電子憑證 ，方案三則主張根據產品碳排放強度的實際值，方案四，也就是目前的議案版本，則將實施機制進一步細化，在方案三的基礎上提出了CBAM實施的全部免費配額期、配額退坡期，也就是說CBAM機制的實施并非一蹴而就，而是以緩沖過渡期、配額逐漸退出期和最終零配額期組成，其中2023年至2025年為緩沖過渡期，在此期間內歐盟內部產業將獲得百分之百的免費配額，與此相對應的是歐盟以外的國家和地區產品進入歐盟時僅需要履行碳排放強度申報義務，而無需額外負擔任何碳成本。

后續有什么變數？從立法程序上來看，歐委會所提出的立法議案必須經過代表歐盟公民利益的歐洲議會和代表歐洲各國利益的歐盟理事會通過方能正式生效成為法律，故CBAM議案需經過歐洲議會的一讀程序（Single Reading）并提出修正意見或者全部采納后再由歐盟理事會對歐洲議會的一讀文本進行一讀，或繼續修正進入二讀程序（Two Reading）或直接采納，2021年11月，歐洲議會國際貿易委員會（INTA）針對CBAM提案作出了修改的意見，這預示著CBAM的實施機制可能會發生一些變化。2022年3月15日，歐盟27國財長在歐洲理事會的經濟和金融事務委員會會議上一致采納了歐盟理事會輪值主席國法國的碳邊境調節議案，雖然這并不代表CBAM已經完成立法程序，但足以說明歐洲各國已經就CBAM的實施達成了一致。

立法影響：實施機制以及對世界整體與中國貿易影響程度和范圍

（一）具體實施機制解讀

根據歐盟委員會CBAM提案，目前該方案覆蓋鋼鐵、鋁、水泥、電力、化肥這五類原材料在生產過程中產生的直接碳排放 ，間接碳排放 并不會被計算在內，關于覆蓋的行業目前歐洲環境委員會提出應當增加有機化工產品、氫和聚合物，但是該意見最終能否得到支持以及后續是否會追加玻璃、造紙等其他高碳行業存在較大不確定性。該意見仍停留在原材料層面，截至目前仍不涉及下游產業，如汽車、機械零件以及鋁制品等。除歐洲經濟區（EEA）以外的國家或地區向歐盟進口上述被覆蓋商品時，進口產品所含的每一噸碳均需要購買一個CBAM電子憑證，該電子憑證的價格由EU-ETS決定 ，在確定進口商品所應負擔的碳成本后并不需要直接向相關部門進行支付，而是在每年的5月底前對上一年度的應繳納碳稅進行申報和結算。具體實施可以被歸納為三個步驟：

第一步，測算進口產品的碳含量，如進口商沒有申報該進口產品的實際碳排放量，則使用默認值劃定該產品的排放強度。

第二步，在確認進口產品的碳排放量后，需要依據歐盟給予其內部企業配發的免費碳排放配額進行相應扣減，以確保給予“國民待遇”。

第三步，以CBAM機制旨在使進口商品與歐盟同類產品承擔同等碳成本為出發點，在最終確認進口商品所應購買的CBAM電子憑證前還需要扣除該產品在原產國已經支付的碳成本。CBAM提案只認可歐盟模式下的碳市場定價機制（Trading Scheme）以及其他部分國家采取的碳稅(Carbon Tax）所帶來的碳支出可以作為扣減對象，即只扣減原產國的顯性碳成本。

（二）碳邊境調節機制對世界的影響

聯合國貿易和發展會議（UNCATD）于2021年7月14日發布了《碳邊境調節機制對于發展中國家的影響報告》，該報告對于不同的歐盟碳價（44美元/噸以及88美元/噸）背景下實施碳邊境調節機制對于二氧化碳排放、國際貿易、就業以及各國家/地區貿易收入的影響。如碳價在44美元/噸的背景下，如果以歐盟和非歐盟地區進行劃分，實施碳邊境調節機制將使得歐盟每年增加收入45.91億美元，其他國家降低收入79.73億美元，也就是世界收入整體下降33.82億美元。如果以發達國家與發展中國家區分，包括歐盟在內的發達國家收入增加24.85億美元，其他發達國家降低收入21.06億美元，發展中國家降低收入58.67億美元。而根據目前的EU-ETS交易價格（在90歐元/噸碳價浮動）以及歐洲議會貿易委員會的最新《修訂意見稿》 ，UNCATD所模擬的88美元/噸碳的情形可能會更加符合現實和未來趨勢，在88美元/噸碳價的情形下，碳邊境調節機制將使得歐盟每年增加收入59.29億美元，其他國家降低收入142億美元，世界收入整體下降82.71億美元。如果以發達國家與發展中國家區分，包括歐盟在內的發達國家收入增加19.37億美元，其他發達國家降低收入39.92億美元，發展中國家降低收入102.08億美元。如果進一步細分，聯合國報告指出CBAM機制的引入對于那些最不發達國家（LDCs）在收入方面會產生積極作用，因為這些國家可能會被豁免 ，澳大利亞、印度、塞爾維亞與波黑、俄羅斯、烏克蘭、南非、沙特、中東其他國家將遭受一定程度上的損失，巴西、加拿大、中國與土耳其也將在較輕的范圍內受損。

在對于全球減排的貢獻方面，UNCATD的報告指出，44美元/噸的碳價背景下，歐盟碳排放權管理與交易可以使得歐盟減排4.34億噸，但同時會通過產業轉移和外包等方式，使非歐盟區域增加排放5800萬噸，這5800萬噸碳排放即“碳泄漏”，泄漏比例為13.3%。CBAM機制生效之后，歐盟區域外“碳泄漏”比例將下降為5.2%，與此同時，歐盟引入CBAM將使得全球減排2700萬噸，相當于全球排放的0.1%。而在碳價增加到88美元/噸的情境下，引入CBAM之后，“碳泄漏”比例將從15.1%降低到6.9%，全球減排4500萬噸，相當于全球排放的0.167%。總的來說，根據UNCATD的分析，CBAM確實對于全球減排有一定積極影響，但可能并不能達到人們想象的程度，略有些聊勝于無的味道。

（三）碳邊境調節機制實施對中國貿易的可能影響

具體到中國，目前我國是全球最大的貨物出口國，也是歐盟最大的貿易伙伴。2020年度，中國對歐盟的貨物出口總額達到3800億歐元，占據我國出口總額的15%以上以及歐盟進口貨物總額的22%以上。按照目前的CBAM議案，鋼鐵、鋁、水泥、化肥以及電力五大行業中對于中國具有實質性影響的莫過于鋼鐵和鋁，水泥和化肥目前中歐貿易量很小。對歐盟鋼鐵貿易方面，因為產業結構、能源結構和技術因素的影響，中歐之間貿易所隱含的碳排放量其實是極為不對稱的，就鋼鐵生產而言，目前中國90%的粗鋼生產仍然采用傳統的鐵礦石長流程（高爐/轉爐，BF/BOF）工藝，而歐盟采用此流程生產的粗鋼比例僅占到60%，在該流程下中歐生產鋼鐵的噸鋼碳排放量差距并不明顯，均在2噸二氧化碳/噸粗鋼左右。但是目前歐盟已經推廣的電爐加工廢鋼的短流程煉鋼工藝則在碳排放強度方面有著極大的優勢，其中每噸鋼鐵的平均碳排放量僅為0.4噸至1噸左右。

但中國對歐盟的鋼鐵出口量其實是處于波動、下降趨勢中，一方面原因是我國在過去一段時間內的“去產能”等內部原因，另一方面則是歐盟的貿易壁壘高筑，從2010年至2020年，十年內鋼鐵凈出口量大幅下滑。有學者也指出 ：“歐盟碳稅的實施會導致俄羅斯、土耳其進口來源地國的鋼鐵成本增加，屆時國際鋼材市場價格被抬升，我國對歐盟鋼鐵出口僅占歐盟進口全部份額的3%，且歐盟對我國鋼材制裁頻出，我國普碳鋼材出口歐盟本來機會就十分渺茫，歐盟出臺碳邊境稅對我國鋼鐵行業的直接影響有限（未來能對含鋼產品也會有影響）。歐盟碳邊境稅實際影響最大的是俄羅斯、土耳其、印度等國家”。

但對于歐盟的碳邊境調節機制所帶來的貿易負面影響仍需要謹慎待之，雖然目前歐委會的提案中只包含鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力五大行業，但大概率在后續正式立法或者實施過程中會納入其他行業以及下游行業（如鋁制品、汽車配件、其他化工產品等），屆時該調解機制對于貿易大國的中國來說便會帶來更多的挑戰，其影響將會是廣泛并且深遠的。