大南昌都市圈新型城鎮(zhèn)化建設研究

□文/晏朝飛

（南昌航空大學馬克思主義學院 江西·南昌）

［提要］以人為核心的新型城鎮(zhèn)化強調提高對人的包容性，是轉移人、服務人以及提升人的過程。本文從人口轉移、經濟基礎、服務普及和環(huán)境治理等四個維度構建以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量評價指標體系，據(jù)此測算得出大南昌都市圈相關指數(shù)水平并開展SWOT分析，最后提出大南昌都市圈要以“地方政府推動、區(qū)域市場主導、農民主體參與”為驅動原則，從強化以南昌為中心的網絡化城鎮(zhèn)體系、深化以產城融合為主線的城鎮(zhèn)化路徑、加速以人為核心的都市圈一體化路徑、推進以綠色低碳為方向的產業(yè)承接路徑等方面，提升以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量。

當前，中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展正式進入都市圈與城市群時代，以都市圈為載體推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化成為我國實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展、社會治理現(xiàn)代化的重要支撐。研究如何從都市圈視角關注以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設，對于準確把握我國城鎮(zhèn)化下半場發(fā)展趨勢、深入推進新型城鎮(zhèn)化建設具有重要意義。

一、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化主要內涵

（一）以人為核心的新型城鎮(zhèn)化本質含義。城鎮(zhèn)化是工業(yè)文明帶來的人口遷移與集聚現(xiàn)象，它在深刻改變人類社會面貌的同時，也衍生出了諸多問題。馬克思、恩格斯從辯證立場既對近代資本主義城鎮(zhèn)化現(xiàn)象給予高度評價，也深刻揭露和批判了資本主義條件下產生的大量貧民窟、環(huán)境惡化等城市異化問題。在較長一段時期內，我國利用中國特色社會主義制度優(yōu)勢較好地約束了資本邏輯衍生的城鎮(zhèn)化問題，但在快速城鎮(zhèn)化進程中也不可避免地遇到了一些較為突出的問題，例如追求城鎮(zhèn)經濟發(fā)展速度而相對忽視了發(fā)展質量，城鎮(zhèn)公共資源供給較為滯后、生態(tài)宜居環(huán)境有待改善等。面對這些傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化積累的問題，習近平提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，這既是對馬克思主義城市觀的繼承與創(chuàng)新，也是堅持以人民為中心的發(fā)展思想在我國城鎮(zhèn)化工作方面的具體化。因而，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是以馬克思主義城市觀為指導，在總結中外城鎮(zhèn)化經驗教訓的基礎上形成的新時代中國特色社會主義城鎮(zhèn)化，它反對以犧牲多數(shù)人利益為代價去滿足少數(shù)人，強調提高對人的包容性，主張轉移人、提升人和服務人，促進人的市民化、社會化和現(xiàn)代化。

（二）以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質量建設重點內容。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是一項綜合系統(tǒng)工程，既強調數(shù)量增長，更注重質量建設，主張全方位提升城鎮(zhèn)居民的獲得感和幸福感。重點內容包括：

1、人口轉移。推進城鎮(zhèn)化的首要任務是促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化。推動實現(xiàn)農村人口向城市持續(xù)轉移不僅是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設的首要內容，也是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質量建設的重點內容。雖然我國常住人口城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升至2020年的63.89%，但是與發(fā)達國家相比尚存在一定差距。同時，以戶籍人口為統(tǒng)計口徑的城鎮(zhèn)化率僅45%，并不能滿足以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化所不同的是，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化并不主張人口在城鄉(xiāng)空間上的簡單轉移，而是強調農業(yè)轉移人口在社會身份上的轉變，即通過賦予城鎮(zhèn)戶籍身份推動實現(xiàn)人口市民化。

2、經濟基礎。良好的經濟基礎是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要物質支撐，如果沒有良好的經濟基礎，全方位提升居民的獲得感和幸福感無從談起。良好的經濟基礎應當是集約型和民生型。一方面以人為核心的新型城鎮(zhèn)化主張以集約型經濟為發(fā)展依托，擺脫依靠大量資源耗費盲目擴大城鎮(zhèn)經濟體量的粗放式發(fā)展模式，更加注重以單位產出為指針發(fā)展城鎮(zhèn)經濟，強調通過人口集聚帶來的規(guī)模效應、分工優(yōu)勢以及技術創(chuàng)新來提高經濟活動效益；另一方面以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是以民生型經濟為發(fā)展導向，重視保障和改善低收入人群的生活條件，避免城鎮(zhèn)居民出現(xiàn)明顯的貧富分化現(xiàn)象，夯實農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)的物質基礎。

3、服務普及。城鎮(zhèn)基礎設施與基本公共服務是全體居民開展生產活動、維持生活正常運轉的必要保障，也是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質量建設的重要內容。為滿足群眾需求，我國構建了較為完善的公共投資項目建設體系，尤其是每年有大量資金投入到城鎮(zhèn)基礎設施與公共服務領域，但是伴隨著大量農業(yè)轉移人口在較短時期內快速轉移至城鎮(zhèn)，使得城鎮(zhèn)基礎設施與公共服務供給水平的提升速度相對不足，一時難以滿足城鎮(zhèn)全體居民的需求，產生不同程度的不平衡不均等問題。同時，人們的公共需求也由生存型逐步向發(fā)展型轉變，對公共資源有了更高質量的期待。地方政府在公共資源相對短缺的約束條件下，被迫實施優(yōu)先供給城鎮(zhèn)戶籍居民的權宜之計，加劇了公共資源普惠性不足的局面。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化則致力于滿足全體城鎮(zhèn)居民對公共資源的可獲得性，為不同群體提供同等的服務平臺與機會。

4、環(huán)境治理。貫徹綠色發(fā)展理念、建設環(huán)境友好型社會是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質量建設的重要內容。近代以來各國城鎮(zhèn)化進程的崛起是工業(yè)文明快速發(fā)展帶來的產物，但是工業(yè)化在創(chuàng)造巨大物質財富的同時，也給城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境帶來了不同程度的破壞，甚至嚴重影響人們生活環(huán)境和身體健康。我國在快速城鎮(zhèn)化進程中也難以避免地遇到了相關問題，霧霾頻發(fā)、綠地湖泊萎縮、河流污染等集中顯現(xiàn)，如何應對這些問題在人口眾多、生態(tài)較脆弱的國情中顯得尤為緊迫。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設就是要以綠色發(fā)展為理念，建立綠色循環(huán)的生產與生活方式，控制生產和生活廢棄物給城鎮(zhèn)環(huán)境帶來的污染負荷，構建人與自然相和諧的空間格局。

二、大南昌都市圈以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量評價及SWOT分析

隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，人類社會逐漸形成了基礎設施較為完善、經濟社會發(fā)展水平較高、對外輻射能力較強的區(qū)域性大城市，在其規(guī)模效應與外溢效應的共同作用下，產生了以該城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)——都市圈。作為人類城市文明發(fā)展的進階形態(tài)之一，現(xiàn)代都市圈呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，其有利于放大中心城市的輻射能力、加深中心城市與周邊中小城市聯(lián)系，引起各方關注。2019年，經國務院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，提出“建設現(xiàn)代化都市圈是推進新型城鎮(zhèn)化的重要手段”。同年，江西省制定出臺了《大南昌都市圈發(fā)展規(guī)劃（2019-2025）》，規(guī)劃了以南昌市為中心，以九江市，撫州市臨川區(qū)、東鄉(xiāng)區(qū)，宜春市的豐城市、樟樹市、高安市、靖安縣、奉新縣，上饒市的鄱陽縣、余干縣、萬年縣、國家級新區(qū)贛江新區(qū)為外圍的大南昌都市圈。大南昌都市圈是一個層次有序、聯(lián)系密切的城鎮(zhèn)體系，有必要對其以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量水平開展科學評價與深入分析。

（一）大南昌都市圈以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量評價。為科學評價大南昌都市圈以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量，本文結合以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的基本含義及其質量建設的重點內容，從人口轉移、經濟基礎、服務普及與環(huán)境治理四個維度作為系統(tǒng)層來構建指標體系，根據(jù)科學性、可行性、簡潔性原則，采用文獻分析法與德爾菲專家調查法確定了19個具體量化指標，見表1。（表1）

1、指標方向一致化調整。不同評價指標對目標層有正向和逆向作用之分，在開展綜合評價之前需要對不同作用性質的指標做一致性處理，以使各項指標評價方向保持一致，提高綜合評價值的有效性。在表1中，城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)與城鎮(zhèn)登記失業(yè)率屬于逆向指標，故而對其具體數(shù)值取倒數(shù)，使其與正向指標保持一致方向。

2、數(shù)據(jù)的無量綱化處理。不同評價指標具有不同性質的計量單位，其具體數(shù)值之間無法直接比較，需要對其進行無量綱化處理，以確保數(shù)值具備比較意義。這里運用相對化處理方法，設定指標的數(shù)值總和為對比基準，將第i個評價對象第j個指標值除以對比基準，即完成第i個評價對象第j個指標值的無量綱化處理，如下所示：

3、熵值法賦權。各項指標在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量評價體系中具有不同程度的重要性，需要加以科學區(qū)分和體現(xiàn)。這里運用不受主觀偏好影響、以客觀賦權為優(yōu)勢的熵值法計算出各項指標的權重，具體如表2所示。（表2）

4、選擇綜合評價模型。這里運用更能體現(xiàn)人口轉移、經濟基礎、服務普及與環(huán)境治理之間互動耦合關系的幾何加權綜合法開展綜合評價，模型如下：

式中，yi為第i個評價對象的綜合評價值；wj為第j個指標的權數(shù)向量；xij為第i個評價對象第j個指標的評價值向量（經過指標方向一致化和無量綱化處理）。

按上文討論的步驟，可以得到大南昌都市圈以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量綜合評價值，如表3所示。數(shù)據(jù)來源于2021年《江西統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國縣域統(tǒng)計年鑒》等。（表3）

（二）大南昌都市圈以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量SWOT分析

1、優(yōu)勢。一是良好的雁陣效應。南昌市在大南昌都市圈的中心地位穩(wěn)固，2020年南昌市常住人口突破600萬人，城鎮(zhèn)化率達78.08%，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量水平保持第一并逐年遞增，具有較為明顯的地區(qū)人口集聚優(yōu)勢，發(fā)揮了較為有力的頭雁作用，對周邊縣市城鎮(zhèn)化建設形成了一定的輻射帶動功能。同時，周邊縣市以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量水平層級分明、相互跟隨、穩(wěn)步提升，呈現(xiàn)協(xié)作與競爭并存的良好局面。從整體看，大南昌都市圈形成了編隊發(fā)展態(tài)勢，層級互補形態(tài)較為完備，具有大中小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的良好基礎以及打造各類特色城鎮(zhèn)的空間體系。二是成功的新區(qū)開發(fā)經驗。紅谷灘新區(qū)是大南昌都市圈較為典型的開發(fā)成功案例，其在近20年時間里運用政府引導、市場運作、社會參與的開發(fā)模式，通過補齊基礎設施短板、培育現(xiàn)代產業(yè)、推進社會民生建設等方式從最初的荒灘僻壤快速發(fā)展為如今的繁華城區(qū)，截至2020年，在紅谷灘新區(qū)175平方公里的空間里集聚著常住人口55.8萬人，人口增速全市第一。在這樣快的發(fā)展態(tài)勢下，近年來紅谷灘新區(qū)借鑒前期相對成功的開發(fā)經驗進一步向九龍湖地區(qū)拓展，繼續(xù)鞏固和提升南昌“一江兩岸”“雙城擁江”的美麗格局。三是優(yōu)越的地緣位置。大南昌都市圈緊鄰長三角、珠三角與閩東南，處于多個經濟發(fā)達地區(qū)的輻射交叉點，既具有承東啟西、溝通南北的戰(zhàn)略性、樞紐性的區(qū)位優(yōu)勢，也是承接三地產業(yè)轉移的戰(zhàn)略要地，又是長江經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的重要節(jié)點城市群。依托地緣優(yōu)勢，大南昌都市圈具備多向發(fā)展自由度和戰(zhàn)略引導，既可以融入長江經濟帶的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，也可以建成長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)輻射中西部地區(qū)的門戶，打通都市圈南下入海通道。

2、劣勢。當前，大南昌都市圈在深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設過程中體現(xiàn)出來的總體劣勢是不充分不平衡，主要體現(xiàn)在三個方面：一是中心城市的輻射集聚能力有待進一步增強。南昌既是大南昌都市圈的中心城市，也是該區(qū)域推進新型城鎮(zhèn)化建設的核心引擎，其引領作用對于提升新型城鎮(zhèn)化建設質量水平具有舉足輕重的地位。從綜合評價結果來看，2016～2020年南昌市以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量從0.493顯著上升到0.603。但是，相比其坐擁省會的優(yōu)勢而言，南昌市城鎮(zhèn)化建設的龍頭示范效應并不夠突出，這主要體現(xiàn)在對周邊的輻射集聚能力偏弱。例如，其城鎮(zhèn)人口從2016年的289.50萬人增加到2020年的488.38萬人，但是總人口僅從574.6萬人增加到625.5萬人，這說明南昌市城鎮(zhèn)人口的增加在很大程度上是來源于內部農業(yè)人口的轉移，而不是外部人口的遷入，這種存量結構的顯著變化固然可喜，但是增量動力不足也造成都市圈整體人口提升缺乏強勁動力。在今后一段時期，努力提升南昌市輻射集聚能力是都市圈實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略目標的首要任務。二是經濟聯(lián)系有待進一步密切。目前，大南昌都市圈形成了高速公路、高速鐵路、國省干道、城市道路、航道網和航空網為支撐的綜合交通體系，為都市圈內各城市之間的經濟往來提供了良好的交通基礎，但是都市圈內中心城市與外圍城市的企業(yè)互相投資規(guī)模不高，在《中國都市圈發(fā)展報告》公布數(shù)據(jù)的14個城市中居第12位，僅為福州市的14.6%。三是一體化機制有待進一步完善。都市圈一體化機制主要包括組織協(xié)調、產業(yè)協(xié)作、生態(tài)共治、服務共享等方面。大南昌都市圈受行政區(qū)劃限制，各城市發(fā)展協(xié)同性較弱，產業(yè)同質化和市場壁壘現(xiàn)象仍然存在，城際軌道交通建設有所滯后，公共服務一體化建設推進較為緩慢，環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控有待加強，這些都在一定程度上限制了城市合作和要素的高效流動，降低了大南昌都市圈以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設的整體活力和效率。

3、機遇。一是贛江新區(qū)的批復和發(fā)展為大南昌都市圈新型城鎮(zhèn)化建設提供了寶貴的先行經驗。贛江新區(qū)是全國第18個、中部第2個國家級新區(qū)，位于大南昌都市圈的城鄉(xiāng)結合部，串聯(lián)了南昌市和九江市的重要工業(yè)區(qū)，具備加快新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的優(yōu)越條件，其重要發(fā)展定位之一是打造長江中游新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)。近年來，贛江新區(qū)各項主要發(fā)展指標增速位居全省前列，實現(xiàn)了“十四五”高質量跨越式發(fā)展良好開局，為大南昌都市圈建設以人為核心的新型城鎮(zhèn)化提供了產城融合、大中小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的先行經驗。二是數(shù)字經濟快速崛起為大南昌都市圈一體化建設提供了重要契機。當前，以5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、物聯(lián)網為標志的數(shù)字技術加速創(chuàng)新不僅深刻影響著人們生產和生活方式，也給區(qū)域經濟發(fā)展、都市圈一體化建設帶來了更多的突破路徑。數(shù)字技術的開放性、交互性和共享性促進傳統(tǒng)物理空間向新型數(shù)位空間轉變，能夠以低成本方式打破地方行政區(qū)劃壁壘、加速區(qū)域資源要素運轉、促進區(qū)域一體化建設。大南昌都市圈著力把握數(shù)字技術變革重大機遇，全面推進數(shù)字經濟“一號工程”，有利于彌補傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設短板，為構建包容創(chuàng)新、開放共享、智慧治理的新型城鎮(zhèn)化提供了良好發(fā)展環(huán)境和戰(zhàn)略規(guī)劃。

4、挑戰(zhàn)。一是來自周邊發(fā)達都市圈的虹吸效應。大南昌都市圈地處長江以南腹地，周邊城市群競相發(fā)展，近有長株潭都市圈、武漢都市圈、合肥都市圈與其毗鄰同臺，稍遠有上海大都市圈、杭州都市圈、廣州都市圈、福州都市圈等將其強勢環(huán)繞，不僅面臨較為激烈的競爭態(tài)勢，還需要應對“虹吸效應”帶來的挑戰(zhàn)。所謂都市圈之間的虹吸效應，就是發(fā)達都市圈會對周邊次發(fā)達都市圈的人才、資金、企業(yè)、科技等優(yōu)質資源要素形成強有力的吸引力，以此獲得持續(xù)長足的發(fā)展，但與此同時，次發(fā)達都市圈承受了一定的利益損失。尤其是在我國人口紅利逐漸消退的形勢下，各都市圈積極出臺引才政策以保持和擴大勞動力人口競爭優(yōu)勢，這使得大南昌都市圈在深入推進新型城鎮(zhèn)化建設過程中需要著力緩解和應對人口這一核心要素向外流失的壓力。二是來自承接產業(yè)轉移過程中伴隨的環(huán)境污染與資源約束問題。相較周邊較為發(fā)達的都市圈而言，大南昌都市圈的產業(yè)發(fā)展基礎相對薄弱，積極承接來自發(fā)達都市圈的產業(yè)轉移是其加速新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進程的重要捷徑，但是也難以避免帶來相應的環(huán)境污染與資源約束問題。隨著江西承接產業(yè)的規(guī)模增大，江西工業(yè)廢水、廢氣和固體廢棄物的排放量也隨之增加，產業(yè)轉移加劇了江西環(huán)境容量的消耗。因此，有序開展產業(yè)承接工作、防范產業(yè)轉移直接演化成污染轉移和資源沖突、協(xié)調地區(qū)經濟發(fā)展和環(huán)境資源保護之間的關系是大南昌都市圈在深入推進新型城鎮(zhèn)化建設過程中須統(tǒng)籌解決的迫切任務。

三、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量提升路徑

大南昌都市圈要在充分考量自身優(yōu)勢、劣勢、機遇與挑戰(zhàn)的基礎上，以“地方政府推動、區(qū)域市場主導、農民主體參與”為驅動原則，從以下幾方面深入開展以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量提升工作。

（一）強化以南昌為中心的網絡化城鎮(zhèn)體系。充分發(fā)揮南昌市示范引領作用，率先提升其城市規(guī)劃、建設質量與經濟密度，積極擴大戶籍人口規(guī)模和公共服務容量，進一步強化南昌市在都市圈的中心地位和輻射帶動力，增強對優(yōu)質產業(yè)、人才和要素的吸引力，加快形成其對大南昌都市圈內各城市的向心集聚力，有效將周邊發(fā)達都市圈帶來的虹吸效應挑戰(zhàn)轉化為互利共生的有利局面。同時，依托重大基礎設施通道和產業(yè)發(fā)展廊道，將南昌市的中心輻射力有效輸送到周邊城市，共同構建大中小城市優(yōu)勢互補、網絡化發(fā)展的都市圈城鎮(zhèn)體系。

（二）深化以產城融合為主線的城鎮(zhèn)化路徑。產業(yè)是城市得以建立與不斷發(fā)展的生命線，加快先進產業(yè)與城市深度融合是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展主線。面對產業(yè)高端化、集聚化亟待加強的突出問題，大南昌都市圈要著力把握現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展趨勢，優(yōu)先發(fā)展先進制造業(yè)，推動特色產業(yè)做優(yōu)做強、加快傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，提升先進產業(yè)與城市功能的融合水平，避免缺乏產業(yè)有力支撐的城區(qū)擴張，將產業(yè)廊道和城市規(guī)劃有機結合，力圖產業(yè)、城市與人之間形成良性互動，為提升以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設質量提供“以產促城、以城興產”的發(fā)展局面。

（三）加速以人為核心的都市圈一體化路徑。深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質量建設，大南昌都市圈還需從兩方面加速一體化進程。一方面統(tǒng)籌提升交通、能源和數(shù)字基礎設施一體化現(xiàn)代化建設，通過打造國家綜合交通樞紐、推動跨部門跨地區(qū)信息數(shù)據(jù)共享以及能源結構轉型，全面帶動提升都市圈交通運行效率、能源供給水平與智慧化民生服務能力。另一方面以推進都市圈基本公共服務整體提升、均衡普惠為導向，按照城市常住人口規(guī)模，優(yōu)化配置文化、教育、醫(yī)療和社會保障等公共服務資源，著力提升都市圈基本公共服務共建共享水平和有效供給能力。

（四）推進以綠色低碳為方向的產業(yè)承接路徑。依托大南昌都市圈的生態(tài)優(yōu)勢，以綠色低碳為導向確定產業(yè)承接的發(fā)展重點，推動重點產業(yè)承接發(fā)展。一方面通過嚴格產業(yè)準入避免重污染型企業(yè)轉入，對輕中度污染型企業(yè)進行一定的改造升級，對生產過程強化污染防治、推進節(jié)能減排；另一方面把產業(yè)園區(qū)作為轉移產業(yè)的重要發(fā)展平臺，通過增強園區(qū)綜合配套能力引導專業(yè)產業(yè)向園區(qū)集中，統(tǒng)籌規(guī)劃布局園區(qū)企業(yè)分工和社會協(xié)作，為集中治理污染、推行清潔生產、發(fā)展循環(huán)經濟創(chuàng)造條件。