綠色稅收制度思考

□文/夏倩倩

（蘭州財經大學財稅與公共管理學院 甘肅·蘭州）

［提要］如今我國經濟不斷地高質量發展，巨大的能源消耗造成嚴重的環境問題。稅收能夠促進生態環境修復和綠色經濟發展，綠色稅制的建立與完善意義深遠。立足所處的歷史階段，研究我國綠色稅制，既能推動稅收制度的完善，也是新時代經濟社會所需。

為加快建立健全綠色發展的體系，推動我國社會發展向全面綠色的轉型，綠色稅制的主要功能就是將環境保護、生態發展和環境安全等有助于我國持續發展的理念與稅收相關政策相結合，從而產生的一種新的稅收概念。深入地研究綠色稅制，對我國經濟發展具有積極的影響。

一、我國綠色稅收制度現狀

（一）我國綠色稅收制度的構成。在環境保護的界定上，一般地可以把綠色稅收的概念分為廣義和狹義兩大類。廣義的綠色稅收，即綠色稅收制度，是由綠色稅種與其他各稅種相互配合形成的稅收體系，將綠色稅種主要分為污染防治型、資源補償型以及生產調節型。

由表1可知，2016～2020年我國綠色稅收結構中，生產調節型的稅收收入最高，大概比例在75%以上；其次是資源補償型稅收收入，占比在20%～25%左右；污染防治型的環保稅，比例在1%以下，2018年排污費改為環境保護稅后，其占比降低至0.6%，為近五年最低。由上述數據不難發現，作為直接保護環境的稅種，在綠色稅收入的占比是最低的，所以其發揮的作用有很大的局限性；反而對于只是涉及環保的作用的稅種，發揮的作用相對較大。2020年新冠肺炎疫情的爆發，導致資源補償型和污染防治型的稅收收入均有下降，生產調節型的稅收收入仍有上升。因此，現有的綠色稅收還是以生產調節型為主要導向，而環境保護稅作為唯一以保護環境為主的稅種，在綠色調節功能中發揮的作用十分有限。（表1）

表1 綠色稅收類型結構比例一覽表

（二）以環境保護稅為主的相關優惠政策。就我國目前的相關政策來看，大部分的稅收優惠政策主要針對的是資源的綜合利用以及鼓勵企業對資源更加高效地利用，杜絕浪費資源、破壞環境的行為。在現行稅種中，稅收優惠涉及領域較多的分別是：資源綜合利用、環境保護以及電力建設等，主要對應的稅種是企業所得稅、增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅以及資源稅。關于企業所得稅的優惠政策分為兩個方面：一方面節能環境保護方面，環境保護、節能節水以及安全生產專用設備可以按該設備投資額的10%進行抵免；節能節水和節能服務公司合同能源管理項目實施“三免三減半”政策；清潔基金收入免征企業所得稅。另一方面資源綜合利用收入減按90%征收。增值稅也分為兩個方面：一方面合同能源管理、供熱企業以及污水處理費予以免征增值稅；另一方面風力和水力發電、資源綜合利用產品以及勞務增值稅享受即征即退優惠政策；房產稅、城鎮土地使用稅方面，天然林保護工程（二期）實施企業和單位專用于天然林保護工程的房產、土地免征；公共基礎設施項目和環境保護節能節水項目實施“三免三減半”優惠。資源稅方面，開采原油以及運輸原油過程中用于加熱的原油、天然氣免征資源稅；從低豐度、高含硫天然氣、三次采油、深水油氣田開采原油、天然氣按相應比例減稅；從衰竭期礦山開采的礦產品，減征30%資源稅。不僅如此，還有與實際生活有很多關聯的稅種，比如車船稅、車輛購置稅以及污水處理等環保型技術也對環境保護、節約能源起到了重要的作用。

（三）環境保護稅與排污費比較

1、整體稅負差異不大。對環境保護稅與排污費的征收范圍和適用稅額標準進行比較，發現大部分的稅負都是平移，只在個別稅費標準和征稅范圍上做出了略微的調整。“費改稅”后，將原來的行政事業性收費上升到了法律層面，使得排污費變成一種獨立的環境保護稅種。一方面可以運用稅收杠桿作用，提高企業的環境保護意識，運用法律的強制性手段，遏制企業的污染行為；另一方面激勵企業保護環境，對于符合環境保護減免條件的企業，適當給予相應的優惠政策，起到良好的激勵以及引導作用，增加企業的環保意識，引導企業綠色生產。

2、征收部門發生變化。排污費的征收是由縣級以上地方人民政府的環境保護主管部門征收，而環境保護稅是由縣級以上地方人民政府稅務部門征收。環境保護部門應當將排污單位的排污許可、污染物排放數據、環境違法和受行政處罰情況等環境保護相關信息，定期交送稅務機關；稅務機關應當將納稅人的納稅申報、稅款入庫、減免稅額、欠繳稅款以及風險疑點等環境保護稅涉稅信息，定期交送環境保護部門，從而形成“企業申報、稅務征收、環保監測、信息共享”的稅收征管模式。

3、各地自行確定環保稅具體適用稅額。由于地方治理的主要職責在于當地政府，既要充分調動各級地方政府對環境污染治理的積極性，也要兼顧到各地區的實際情況，因此《環境保護稅法》第六條規定，“各省、自治區、直轄市人民政府根據本地區環境承載能力、污染物排放現狀和經濟社會生態發展目標要求，在規定的稅額幅度內自行確定應稅大氣污染物和水污染物的稅額，報同級人民代表大會常務委員會決定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案”。稅法規定對應稅大氣污染物的適用稅額是每污染當量1.2～12元；對應稅水污染物的適用稅額是每污染當量1.4～14元。但是根據規定，各地區結合自身的經濟發展水平和污染物排放現狀可以自行確定環境保護稅具體的適用稅額。

二、我國綠色稅收制度存在的問題

（一）綠色稅收制度結構上的問題。我國的綠色稅收結構中，生產調節型綠色稅收所占的比重最高，基本可以達到70%～80%；資源補償型占比在20%～30%之間；而污染防治型的環保稅占比只在1%～2%之間，特別是在2018年將排污費改為環境保護稅后，比例最低只有0.81%。由此可見，作為唯一以保護環境為目的的稅收在我國綠色稅收中的占比太小了，無法發揮它的綠色調節作用。

相比之下，生產調節型的稅收收入占比最大，其中消費稅、車輛購置稅以及城市維護建設稅這些能夠引導消費者在綠色發展中的消費行為，逐步轉移到節能減排，保護環境的產品上，從而可以引導企業等生產者生產出更多有利于環境和社會發展的產品，促進整個社會的可持續發展。對于資源補償型里的各類稅收，通過對各種自然資源開采、利用進行征稅，有助于資源的有效整合以及合理開發，從而實現對有限的自然資源的保護。但是，無論是生產調節型還是資源補償型的稅種中，大多已經是相對成熟的稅種，經過了多年的調整以及運用，在最開始的設計中，并沒有明確地考慮將環境保護稅納入征收目的，只是在社會的不斷發展過程中，人們逐漸意識到環境對于一個國家乃至整個地球的重要性，才開始不斷地加入部分具有環保意識的優惠政策。所以，當前我國的綠色稅制結構仍存在問題，缺乏在稅目、稅率等方面以保護環境為目的的明確規定。

（二）環保稅稅率偏低。理想狀態下，納稅人為自己的污染行為而承擔的稅負應該高于他從此項行為中所獲得的收益，這樣，納稅人會權衡利弊，從而放棄此項污染行為。但是實際執行過程中，很難去界定這樣的標準，如果稅率過高，社會就會為企業的減排付出高昂的代價，造成過度清潔的后果；如果稅率過低，企業又會因為代價過低而沒有主動去節能減排的意識，而我國目前的環保稅稅率與排污費的征收標準基本一樣，稅率過低，無法達到節能減排的最好效果。

（三）稅收調節范圍過窄。首先，對于綠色稅收的三種類型，污染防治型的環境保護稅征稅范圍僅只是針對大氣、水、固體廢物及噪聲等污染，但是很多新晉的污染物并沒有納入征稅范圍，比如光學污染、土壤污染、揮發性有機物、碳污染以及熱污染、建筑噪聲等其他污染行為，也就沒有調節作用。其次，資源稅也存在著征稅范圍過窄的問題，由于資源稅是針對自然資源的征收，自然資源包括礦產資源、水資源、土地資源以及森林資源等，但我國現行的資源稅征稅對象僅是針對礦產和鹽，對水資源也只是在河北省進行了試點工作，并未全面實施。這也就意味著資源稅不能有效地保護資源，無法促進自然資源的合理開發以及利用。最后，現行的消費稅雖經歷了多次的擴圍，但是依然有很多對環境造成污染的產品和行為沒有得到限制。我國的消費稅主要針對主體還是在“高消費”的行為上，而大部分“高污染”和“高耗損”行為并未納入征稅范圍，嚴重限制了消費稅對環境保護的調節作用。

（四）綠色稅收優惠政策激勵作用有限。我國綠色稅收制度不斷地在發展，并投入了大量的人力、物力以及財政支出，但是對于各地的財政政策激勵作用并未有較為明顯的變化，并且對大型企業的限制和處罰也只是其獲取利潤中很小的一部分，綠色稅收沒有起到相應的震懾力，他們會為了巨大的利潤而忽略微小的處罰成本；再者對于落后偏遠地區的處罰力度較大，較難發揮出綠色稅收的調節作用，也不利于偏遠地區的發展。

三、完善我國綠色稅收制度的建議

（一）完善綠色稅收結構建設。綠色稅收制度是國家利用相關的稅收政策推動建設生態文明的一種宏觀調控手段，綠色稅收制度的構建需要環保稅與其他相關稅種配合，把環境保護和節約資源列為相關的綠色稅種，強調綠色理念。一方面有效激勵企業和個人的節能減排；另一方面可以治理生態、打造金山銀山就是綠水青山的生態理念。綠色稅制通過加重對排污企業的稅負，使得企業將污染、浪費資源的負外部性成本“內部化”；并且也可以使用優惠政策，對符合國家環保標準的排污等行為減免稅負，從而減輕企業的稅收負擔。

（二）提高環保稅稅率。不斷完善環境保護稅的征收范圍、稅率以及征收手段，提高環保稅在綠色稅收中的比重，充分發揮其綠色調節作用。目前，環境保護稅的稅率非常低，相比環境的治理成本，納稅額是遠遠低于其治理成本，這很有可能出現企業為了更大利潤繼續實施該污染行為，無法對企業的排污行為進行干預和限制，導致對環境的控制減排效果不佳。所以，我國應提高環境保護稅的稅率或者改變稅率征收結構，可以運用累進稅率，讓稅負高于環境治理的成本，促進環境保護稅在綠色稅制中的綠色調節作用。

（三）完善綠色稅收的體系建設，充分發揮稅收調節作用。加快建設綠色稅收體系，不斷完善尚未發揮效能的綠色稅收。首先，擴大環境保護稅的征稅范圍，針對排放污染物方面，應該將常見的、排放量較大的納入征稅范圍，比如：光、土壤、熱、揮發性強的有機物以及建筑污染物。其中，近年來，二氧化碳的排放不斷增加，從發展的長遠性來看，應該把二氧化碳列為環境保護稅的稅目內。國際上也有部分國家開始開征碳稅，結合我國的實際情況可以考慮與其他稅相結合設立該項稅種作為試點，來解決碳排放問題，以達到節能的目標。其次，對于資源稅，現在大部分是針對礦產資源進行征稅，但由于資源稅的占比較少，而資源浪費又很嚴重，所以也可以將一些使用較大、污染較嚴重的非礦資源也計入征稅的范圍，從而迫使企業減少該部分資源的開采，此外，還應該細化稅目，充分發揮資源稅的綠色稅收功能，調節資源的開發利用。最后，消費稅應該由“高消費”向“高消費”“高耗能”以及“高損耗”的產品及行為上轉移，不再只是單一對“高消費”產品及行為課稅，將范圍擴大至過度消耗能源、嚴重污染環境的產品上，并測量其污染程度，按照程度的不同設計不同的標準進行課稅，并設計相應的稅率。比如，對于高耗能家電、不易分解且嚴重污染的塑料薄膜以及含磷洗衣粉等納入征稅范圍。使消費者主動選擇對環境污染較小或者沒有污染的產品，從而更加強化消費稅的綠色調節功能。

（四）加大政策優惠力度，發揮最大效用。政府可以選擇完善綠色購買政策，綠色購買政策是各個國家廣泛運用的一種有效的財政手段，是一種激勵企業的重要手段。如果對市場各主體開展綠色購買，再配合各類稅收的優惠政策，兼并公平發展效率，進行擴大推廣，可以促進綠色產品的開發，加快產業升級，實現我國綠色發展；鼓勵消費者綠色消費，確保消費者能夠投入到生態保護的活動中。企業也能受到更大的激勵，選擇生產綠色產品，推廣綠色產品以達到全社會環境保護意識逐步提高，促進環境生態保護以及社會的綠色發展，從而實現綠色時代。