黨內法規與國家法律關系的實證分析

強梅梅

目 次

一、問題的提出

二、從黨內法規的制定依據考察黨內法規與國家法律的關系

三、黨內法規與國家法律的共同作用領域

四、黨內法規與國家法律的界限及劃分標準

五、黨內法規、國家法律與黨的主張之間的關系

六、余論

一、問題的提出

黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內法規制度建設，推動這項工作取得重要進展和成效。關于黨內法規的研究隨之興起，其中黨內法規與國家法律的關系是研究的熱點、重點和難點問題之一。

目前，關于黨內法規與國家法律的關系主要存在四種觀點。第一種觀點認為，二者是平行關系，是相互獨立的兩個體系。〔1〕如有學者認為，作為法治體系的下位概念，國家法律體系與黨內法規體系是并列關系，是兩個相互獨立的法規范體系。參見侯嘉斌：《黨內法規與國家法律銜接協調的實現機制研究》，載《社會主義研究》2018 年第1 期，第97 頁。第二種觀點認為，黨內法規與國家法律并非兩條完全不相關的平行線，而是存在三種關系：平行關系、交叉關系和一體關系。在調整領域不同時，黨內法規和國家法律平行存在；當對同一事務均有權進行調整時，二者出現交叉；在黨政聯合并以黨的文號發布時，二者處于一體。〔2〕參見歐愛民：《黨內法規與國家法律關系論》，社會科學文獻出版社2018 年版，第62-112 頁。第三種觀點認為，黨內法規不屬于憲法和法律的范疇，而是對憲法、法律的具體化，是法治體系的一部分。〔3〕參見魏志勛：《黨內法規特征的多元向度》，載《東方法學》2021 年第1 期，第137 頁。持有類似觀點的還有，認為國家法律和黨內法規是一般和特殊的關系，具體可表現為四種形式，即各司其職、高低覆蓋、銜接一致、權利底線。參見楊小軍：《國法與黨規關系》，載《法學雜志》2017 年第8 期。第四種觀點認為，黨內法規和國家法律之間是有機統一關系，主要體現在三個層面：一是共生共治，即黨內法規與國家法律銜接協調，著力于推進國家治理現代化；二是雙軌并進，即在法治軌道上執政黨治理與國家治理戰略呼應；三是實踐創新，即二者統一于中國特色社會主義法治實踐當中。〔4〕參見段占朝、潘牧天：《法治性：黨內法規的形式屬性——兼論法治軌道上黨內法規與法律的關系》，載《特區實踐與理論》2021 年第2 期，第77-78 頁。

這些研究從不同側面闡釋了黨內法規和國家法律的關系，但大多致力于理論上的應然建構，緊扣黨內法規制度實踐，特別是結合黨內法規文本進行的闡釋還不足。此外，還有不少人認為“黨內法規只能調整黨內事務”，“黨內法規只能依據黨章以及其他上位黨內法規制定”，并以調整對象是黨內事務還是黨外事務作為劃分黨內法規和國家法律界限的標準。但以此標準去分析具體的黨內法規時，或發現解釋不通，或很輕易得出該黨內法規“越界”的結論。那么，實踐中，黨內法規同國家法律之間的關系呈現怎樣的狀態？二者的界限是什么，應該按照什么標準加以區分？帶著這些疑問，本文對已經公開的、現行有效的中央黨內法規的制定依據作了分類統計。在此基礎上可以發現，黨內法規的制定依據并不簡單，黨內法規與國家法律的關系在實踐中呈現出你中有我、我中有你的復雜樣態。當然，這并不意味著二者可以不加區分，也不意味著任何事項都可以被納入黨內法規予以調整。

二、從黨內法規的制定依據考察黨內法規與國家法律的關系

本文之所以選擇以黨內法規的制定依據為切入點來分析黨內法規與國家法律的關系，主要基于以下考慮：黨內法規的制定依據條款，并不能隨心所欲進行羅列，而是要滿足黨內法規制度建設科學化、規范化的要求，充分體現該黨內法規同制定依據之間必然、直接的聯系。因此，黨內法規的制定依據條款深刻反映了黨內法規的根本依據和制度基礎。此外，黨內法規制定依據多種多樣，其中不少為國家法律，這為我們以此為突破口分析黨內法規與國家法律關系提供了可能。

（一）統計所依據的基礎數據

基礎數據的準確性和有效性，是科學統計分析的基礎和關鍵。為此，有必要對基礎數據加以詳細說明。

一是關于黨內法規的概念：解決統計哪些黨內法規的問題。“實踐中，黨內法規概念經常在兩種意義上被使用：第一種是狹義上的，指代的是‘文本’意義上的黨內法規，即有權的黨組織制定的黨章、準則、條例等7 種名稱的黨內法規；第二種是廣義上的，指代的是‘規范’意義上的黨內法規，即黨規是由若干‘部’單行黨規文本和分散在其他有關法規文件文本中的一條條黨內法規規范共同構成的一個制度規范集合體。”〔5〕宋功德、張文顯主編：《黨內法規學》，高等教育出版社2020 年版，第19 頁。本次統計分析采狹義黨內法規概念，即“文本”意義上的黨內法規，也就是由《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《黨內法規制定條例》）所規定的7 種黨內法規：黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則，而決定、意見、通知等規范性文件中的黨內法規規范不在統計之列。需要特別說明的是，本文并未將黨章作為統計對象，而是將其列為制定依據，這是由黨章的性質和地位所決定的。根據《黨內法規制定條例》第3 條第2 款的規定，黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。

二是關于黨內法規的種類：解決統計哪類黨內法規的問題。黨內法規按照不同的標準，可以劃分為不同的種類。其中按照制定主體，可以將黨內法規劃分為中央黨內法規、部委黨內法規和地方黨內法規。本文只統計了中央黨內法規，而將部委黨內法規和地方黨內法規排除在外。這主要是考慮到文本的可得性，中央黨內法規有權威部門出版的匯編予以查證，而部委黨內法規和地方黨內法規難以收集到比較全面的基礎數據。

三是關于文件來源：解決基礎數據是否全面準確的問題。為了確保基礎數據的全面性和權威性，本文以中共中央辦公廳法規局（以下簡稱“中辦法規局”）編制的《中國共產黨黨內法規匯編》〔6〕參見中共中央辦公廳法規局編：《中國共產黨黨內法規匯編》，法律出版社2021 年版。為主要依據，并輔以共產黨員網“黨章黨規”專欄〔7〕共產黨員網為中共中央組織部黨員教育中心主辦，來源：http://www.12371.cn，2022 年2 月15 日訪問。補充最新黨內法規。《中國共產黨黨內法規匯編》共收錄1949 年10 月至2021 年6 月出臺的黨內法規183 部，其中中央黨內法規107 部（不含黨章）。〔8〕參見中共中央辦公廳法規局編：《中國共產黨黨內法規匯編》，法律出版社2021 年版。另外，2021 年6 月至2022 年2 月7 日，制定修訂的中央黨內法規有2 部，分別是《中國共產黨中央紀律檢查委員會工作條例》（2021 年12 月24 日中共中央發布）和《事業單位領導人員管理規定》（2015年5 月28 日中共中央批準，2022 年1 月14 日中共中央修訂）。這里需要說明的是，對于有修訂情況的黨內法規，以最新版本為準，并不重復計算。因此，截止到2022 年2 月7 日，共收集到現行有效的、公開的中央黨內法規108 部（不含黨章）作為統計對象，時間跨度從1949 年10 月至2022 年2 月。此外，本文所統計的中央黨內法規均為現行有效，但軍事法規以及處于保密期的中央黨內法規并未統計在內。

（二）中央黨內法規制定依據的統計

有研究指出，“中國特色社會主義國家治理體系包括三套關鍵性制度體系：以黨的主張為統領的政策制度體系、以憲法為統領的國家法律制度體系和以黨章為統領的黨內法規制度體系。”〔9〕王偉國：《國家治理體系視角下黨內法規研究的基礎概念辨析》，載《中國法學》2018 年第2 期，第270 頁。凡是明確了制定依據的黨內法規，其制定依據大體上可以歸入這三套制度體系之中。據此，本文將黨內法規的制定依據劃分為如下幾類：一是以黨的規范性文件為制定依據，〔10〕“以黨的主張為統領的政策制度體系”較多地體現為黨的規范性文件，故將黨的規范性文件作為標準之一。“黨關于治國理政的大量主張比較集中地承載于黨的全國代表大會的政治報告、中央全會的決定及黨的中央組織制定的其他方面的規范性文件中。這類文件以傳達黨的路線方針政策、發布決策和部署工作等為主，包括諸多需要貫徹落實和進行必要轉化的政策制度。” 參見王偉國：《國家治理體系視角下黨內法規研究的基礎概念辨析》，載《中國法學》2018 年第2 期，第274 頁。二是以黨內法規為制定依據，三是以國家法律為制定依據。除了未在條文中明確制定依據的情形外，上述三類依據之間又有兩兩組合或者三類組合的情況。此外，黨內法規還有依據國務院規范性文件制定的個別情況。以此為標準，108 部中央黨內法規的制定依據情況統計參見表1 所示。

表1 108 部中央黨內法規制定依據情況統計（單位：部）

上述統計中，屬于黨政聯合發文〔11〕黨政聯合發文并不一定都是黨內法規，其大致有三種類型：黨政機關聯合制定的黨內法規，黨政機關聯合發布的其他規范性文件以及黨政機關聯合發布的既非黨內法規，也非規范性文件的其他類型文件。參見張力：《黨政聯合發文的信息公開困境與規則重塑：基于司法裁判的分析》，載《中國法學》2020 年第1 期，第67-85 頁。為了行文方便，下文中提到的黨政聯合發文均指的是黨政機關聯合制定的黨內法規。也有學者將黨政聯合制定并以黨的文號發布的黨內法規稱為混合性黨內法規，但其科學性和合理性還有待進一步論證。參見歐愛民：《黨內法規與國家法律關系論》，社會科學文獻出版社2018 年版，第5-6 頁。的黨內法規共42 部，占被統計總數的38.89%。可以看到，每一種統計類型中都存在黨政聯合發文的情況，但分布并不均衡。占比最低的是僅以黨內法規為制定依據的情形，39 部中央黨內法規中僅有1 部屬于黨政聯合發文。占比最高的是制定依據中同時包括黨內法規和國家法律的情形，30 部中央黨內法規中有12 部屬于黨政聯合發文。這42 部黨政聯合發文大致可以分為三類。第一類是以黨的機關為主導制定，由中辦、國辦聯合發文；〔12〕之所以得出此結論，主要是根據這些黨內法規中的解釋條款來確定的，如《健全落實社會治安綜合治理領導責任制規定》第32 條規定中央社會治安綜合治理委員會為解釋主體，《全國性文藝新聞出版評獎管理辦法》第20 條規定中共中央宣傳部為解釋主體。第二類是以政府部門為主導制定，經中共中央、國務院批準后，由中辦、國辦聯合印發；第三類是黨政聯合發布，且從文本表述來看，無法推導出何者主導。

（三）中央黨內法規制定依據的初步分析

通過以上的統計數據可以發現，黨內法規的制定依據多種多樣，并不如大多數人印象中那樣只有黨章及上位黨內法規。事實上這部分黨內法規僅占66.67%，還有一小半黨內法規并未在制定依據條款中直接列明依據黨章或其他黨內法規制定。

1.正確認識黨的規范性文件在黨內法規制定中的作用

從統計數據來看，制定依據中包含黨的規范性文件的中央黨內法規共16 部，僅占被統計總數的14.81%，但這并不能證明黨的規范性文件在黨內法規制定過程中所起的作用不大。相反，作為黨的主張重要體現的規范性文件對黨內法規的制定具有統領意義，只不過其作用并不都直接體現在制定依據上，而是更多體現在黨內法規的立規目的及其他具體條款中。有的是以非常明確的形式出現在立規目的條款中，如“為貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》有關要求”（《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》第1 條）；有的則是以比較籠統的形式將其精髓體現在目的條款中，如“為了認真貫徹落實新時代黨的建設總要求和新時代黨的組織路線”（《中國共產黨農村基層組織工作條例》第1 條），“為了貫徹落實黨的十九大精神”（《中國共產黨黨務公開條例（試行）》第1 條），“為了深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想”（《中國共產黨黨員教育管理工作條例》第1 條），等等。

2.未點明制定依據不意味著沒有依據

108 部中央黨內法規中有16 部未明確列出制定依據，有的是因為未采用條款體例（如《關于黨內政治生活的若干準則》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》），有的可能是因為難以在黨章或者上位黨內法規中找到直接可以依據的內容（如《黨政機關公文處理工作條例》）。但是未直接列明制定依據，并不意味著這些黨內法規的制定沒有依據。首先，黨內法規的制定必須以黨章為根本，這是由黨章的地位所決定的。“黨章是黨的根本大法，是總章程，是總規矩。黨的制度是從黨章開始的，黨章是一切黨內法規制度的源頭。決不能背離這一點。”〔13〕中共中央辦公廳法規局編著：《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》，法律出版社2020 年版，第13 頁。習近平總書記指出：“全黨要牢固樹立黨章意識，真正把黨章作為加強黨性修養的根本標準，作為指導黨的工作、黨內活動、黨的建設的根本依據，把黨章各項規定落實到行動上、落實到各項事業中。建立健全黨內制度體系，要以黨章為根本依據；判斷各級黨組織和黨員、干部的表現，要以黨章為基本標準；解決黨內矛盾，要以黨章為根本規則。”〔14〕習近平：《認真學習黨章 嚴格遵守黨章》（2012 年11 月16 日），載《求是》2012 年第23 期，第10 頁。其次，黨內法規必須遵循《黨內法規制定條例》所規定的權限和程序。《黨內法規制定條例》作為黨內“立法法”，是黨內法規制定工作的基本遵循。該條例就黨內法規制定工作的指導思想、基本原則、領導體制、主體、事項、權限、程序、保障等作了明確規定，黨內法規的制定必須遵守《黨內法規制定條例》的相關規定。最后，黨內法規的制定不得違背憲法法律的規定。《憲法》第5 條第4 款規定，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。黨章規定，黨必須在憲法和法律的范圍內活動。因此，黨內法規的制定工作也必須遵守憲法和法律。

顯然，在有些黨內法規不宜采用條款式的情況下，要求全部列明制定依據并不現實。那么，何時寫、何時不寫呢？《黨內法規制定條例》第21 條規定，黨內法規草案一般應當包括的內容有名稱、制定目的和依據、適用范圍、具體規范、解釋機關和施行日期。因此，明確列明制定依據應該是常態，不寫只是例外。

3.黨內法規的制定依據并非列得越多越好

從統計情況來看，黨內法規的制定依據可以是規范性文件、黨內法規以及國家法律。但這并不是說制定依據列得越多越好，而是應該列明直接依據。如作為黨的根本大法的黨章以及作為黨內“立法法”的《黨內法規制定條例》，也不是必須要在每一部黨內法規的制定依據條款中被列明。但這并不意味著它們不發揮作用。根據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，黨內法規在制定完成后，要報審查機關備案審查。審查機關不僅要對報備的黨內法規進行形式審查，更要進行實質審查，審查內容包括政治性審查、合法合規性審查、合理性審查、規范性審查等方面。其中，合法合規性審查包括：是否同憲法和法律相一致，是否同黨章、上位黨內法規和規范性文件相抵觸，是否與同位黨內法規和規范性文件對同一事項的規定相沖突，是否符合制定權限和程序，是否落實精簡文件、改進文風要求等。據此，即使未在制定依據條款列明，黨章、《黨內法規制定條例》、上位黨內法規和規范性文件、同位黨內法規和規范性文件以及憲法和法律都必須在黨內法規制定過程中予以考量。

4.黨內法規制定依據的順序編排要凸顯黨內法規的性質

如果制定依據不是一個，甚至不是一種時，其先后順序應該如何編排？制定依據的種類相同時，即制定依據均為黨的規范性文件、黨內法規或國家法律時，一般來說，按照其效力高低排列比較合適。如“根據憲法法律規定”，“根據《中國共產黨章程》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》等有關黨內法規制定”。相對來說，這種情形比較容易安排。

制定依據的種類不同時，則排列起來比較復雜。根據前文的統計可以發現，在108 部黨內法規中，制定依據有兩種的黨內法規有39 部，可分為三種情形：以黨的規范性文件和國家法律為制定依據，以黨的規范性文件和政府規范性文件為制定依據以及以黨內法規和國家法律為制定依據。如果黨的規范性文件表述比較籠統，如表述為“中央有關規定”則比較適宜放在最后；若表述比較具體，如“根據《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》《統計違紀違法責任人處分處理建議辦法》等有關規定和《中華人民共和國統計法》《中華人民共和國統計法實施條例》等法律法規”（《防范和懲治統計造假、弄虛作假督察工作規定》第1 條），通常來講應該將其放到黨內法規和國家法律前面。但黨內法規和國家法律誰先誰后則需要仔細衡量。統計數據顯示，將黨內法規和國家法律共同作為制定依據的有33 件，排列順序也是五花八門。本文認為，既然是制定黨內法規，其首要的制定依據還應該是以黨章為統領的黨內法規，其次才應該是國家法律。這樣的編排順序不牽涉誰大誰小的問題，而是為了凸顯黨內法規的性質。

5.黨內法規的制定依據應盡量以明確的語言表達

就統計情況來看，有的黨內法規關于制定依據規定得非常明確，如“根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》和其他有關規定”（《法治政府建設與責任落實督察工作規定》第1 條），而有的則非常模糊，采用“相關黨內法規”“中央有關規定”“其他有關法律法規”“憲法法律”的表述，如“根據中央有關規定”［《節慶活動管理辦法（試行）》第1 條］，“根據中共中央、國務院有關決定和指示”（《機關檔案工作條例》第1 條），“根據國家有關法律法規和中央有關規定”（《黨政機關厲行節約反對浪費條例》 第1 條）。但是何為“相關”“有關”“中央有關規定”〔15〕就統計情況來看，108 部中央黨內法規中規定的“中央規定”，大部分并沒有明確范圍，而是籠統表述為“根據國家有關法律法規和中央有關規定”，也有個別情況把黨的規范性文件、中央黨內法規納入其中，如“根據……等法律規定和《中共中央、國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨問責條例》等中央有關規定，制定本規定”（《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》第1 條）。卻沒有一個明確的界定。這種語言上的模糊性，一方面增強了其彈性和靈活性，但另一方面也不可避免地增加了審查的難度。為進一步推動黨內法規制定和備案審查工作的規范化，建議在不違反保密相關規定的情況下，盡量以更加明確的方式闡釋制定依據，這同時也能為黨內法規的實施及評估其執行情況奠定基礎。

三、黨內法規與國家法律的共同作用領域

從黨內法規制定依據的情況來看，黨內法規同國家法律的關系，并不像理論上所預設的那樣條理清晰，而是在實踐中呈現出你中有我、我中有你的復雜樣態。有研究指出，黨內法規與國家法律之間有密切聯系，具有內在的、高度的統一性，并從本質和價值的一致性、同屬于中國特色社會主義法治體系、同屬于國家治理體系、統一于中國共產黨依法執政四個方面進行了概括。〔16〕參見《習近平法治思想概論》編寫組編：《習近平法治思想概論》，高等教育出版社2021 年版，第310 頁。這是一種對二者聯系的靜態分析，要把握二者之間的聯系還要從動態角度切入。

（一）黨內法規的360 度調整視野

黨的十九大報告明確提出：“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”〔17〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017 年10 月18 日在中國共產黨第十九次全國代表大會上。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量”，“把黨的領導落實到國家治理領域各方面各環節”。〔18〕參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，2019 年10 月31 日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過。而“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”〔19〕《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014 年10 月23 日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過。。從這個角度來講，黨內法規的調整對象應該涵蓋整個社會活動，換言之，其調整視野應該是360 度的，不應該有制度盲區和死角。〔20〕參見宋功德：《黨規之治：黨內法規的一般原理》，法律出版社2021 年版，第311 頁。

108 部中央黨內法規，內容上囊括了黨內法規體系的全部板塊：黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規和黨的監督保障法規，調整的對象涵蓋了黨的各級組織、普通黨員及領導干部、公務員、事業單位領導人員、農村基層干部等，調整的事項涵蓋了黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設和紀律建設，黨對經濟工作、法治工作、全面深化改革工作等的領導，等等。正如習近平總書記所深刻指出的：“我們黨是最高政治領導力量，黨是領導一切的，總攬全局、協調各方，這就決定黨內法規制度建設必然要涵蓋黨的領導和黨的建設各個方面。”〔21〕中共中央辦公廳法規局編著：《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》，法律出版社2020 年版，第11 頁。可以說，黨內法規360度調整視野決定了黨內法規和國家法律之間存在交叉、交集是必然的。

（二）黨內法規與國家法律共同針對的事項范圍

盡管黨內法規的調整視野是360 度的，但不能片面地理解為黨內法規是無所不包、無所不能的。而是要按照“供給側結構性改革”的要求，遵循制度建設的規律，精準定位黨內法規調整的范圍。

47 部制定依據中包含國家法律的中央黨內法規，大體勾勒出實踐中黨規國法共同針對的事項范圍。這47 部黨內法規的具體情況如下：黨的組織法規3 部、黨的領導法規7 部、黨的自身建設法規24部、黨的監督保障法規14 部。可以發現，這些黨內法規調整的對象既包括黨組織和黨員，也包括政府機關及其工作人員；在調整的事項上，這些黨內法規不僅涉及黨內事務，也涉及經濟社會發展各領域的事務。

在對同一事項作出規定時，黨內法規應當同國家法律相協調，即與國家法律保持一致。首先，必須與黨在憲法法律范圍內活動的要求是相一致的。黨內法規作為黨管黨治黨的重要依據，必須與憲法法律保持一致。

其次，黨內法規同國家法律保持一致，并不是要求二者必須一樣。比如，在尺度標準上，黨內法規可以嚴于國家法律。“相較于國家法律對公民行為的規范調整，黨內法規對黨員干部提出的要求涵蓋方方面面，既有理想又有現實，既有思想又有行為，既有道德又有規矩，既有政治又有工作，既有公域又有私域，既有物質又有精神，規范得更深、調整得更廣、要求得更嚴。”〔22〕《習近平法治思想概論》編寫組：《習近平法治思想概論》，高等教育出版社2021 年版，第309 頁。黨內法規是否同國家法律相一致，可以參照以下標準進行判斷：（1）是否堅持和遵循了憲法和法律確立的指導思想和基本原則；（2）是否貫徹和維護了憲法和法律規定的基本政治制度、經濟制度等；（3）是否限制或者剝奪了憲法和法律賦予公民的基本權利和自由；（4）是否變通或者免除了憲法和法律設定的公民義務和責任。〔23〕參見中共中央辦公廳法規局編著：《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》，法律出版社2020 年版，第155 頁。

最后，即使是對同一事項作出規定，二者的表現形式和功能也是不一樣的。黨內法規重在調整黨務關系，包括黨組織領導非黨組織和群眾形成的領導關系以及黨組織之間的關系、黨組織和黨員之間的關系、黨員與黨員之間的關系等。而國家法律調整的是社會關系，包括國家機關之間的關系、國家機關與公民之間的關系、公民與公民之間的關系等。如有學者在對機構編制相關的黨內法規和國家法律進行比較后得出結論，認為二者雖然都是機構編制法定化的重要形式，但也存在著明顯差異：在調整內容上，黨內法規重在明確黨對機構編制工作的領導，國家法律則是規范具體的機構編制管理工作；在功能作用上，黨內法規主要解決機構編制誰來定、誰來管，怎么定、怎么管等前端問題，重點是要明確機構編制管理的指導思想、領導體制、工作原則、工作標準，而國家法律主要解決機構編制權力的固化、使用等問題；在邏輯順序上，黨內法規明確機構編制工作的原則和要求，國家立法則具體貫徹這些原則和要求，以國法的形式保障其得以有效實施。〔24〕參見秦奧蕾：《黨內法規與國家立法關系中的機構編制法定化》，載《法學論壇》2021 年第6 期，第46-47 頁。又如，《中華人民共和國公務員法》規定，公務員中領導成員職務按照國家規定實行任期制，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，地方各級人民代表大會及其常委會、地方各級人民政府每屆任期5 年，但這兩部法律只是確定了任期制，規定了每屆的任期。而以這兩部法律為制定依據的《黨政領導干部職務任期暫行規定》對此進行了細化，對任期內以及任期結束后職務的調整、任期的計算、連續任職等進行了明確規定，為任期制的具體落實提供了制度上的依據。從上述兩個例子可以看出，黨規與國法之間的交織關系：有的是由黨內法規作出原則性規定，由國家法律予以細化落實；有的則是由國家法律作出原則性規定，由黨內法規予以細化落實。二者無縫對接，互為表里、互相支撐。至于二者誰為主、誰為輔，分別以何種方式加以規制，并不能隨心所欲，還需要進一步研究二者之間的界限。

（三）黨政聯合發文具有雙重屬性

黨政聯合發文的做法由來已久，也引發了大量的討論和爭議。2019 年修訂出臺的《黨內法規制定條例》對此作出明確規定：制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯合制定（第13 條第2 款）。黨政機關聯合制定的黨內法規，一方面，在調整對象上往往既包括黨組織、黨員，也包括政府機關及其工作人員；另一方面，調整事項上往往既涉及黨內事務，也涉及經濟社會發展各領域的事務，如“《黨政機關辦公用房管理辦法》規范的是各級黨政機關辦公用房的規劃、權屬、配置、使用、維修、處置等管理工作，涉及國家機關事務管理局、中直管理局、國家發展改革委、財政部等多個部門職能職責，由國家機關事務管理局牽頭、其他部門參加起草”〔25〕中共中央辦公廳法規局編著：《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》，法律出版社2020 年版，第62 頁。。

關于黨政聯合發文的屬性問題，學界存在“單一屬性論”和“雙重屬性論”的爭論。前者認為，黨政聯合發文是以黨的文號發布的，其具有黨內法規的單一屬性。〔26〕如，歐愛民教授認為，混合性黨內法規屬于黨內法規，因為其是以黨的文號發布的。參見歐愛民、李丹：《混合性黨規的正當性證成與適用范圍——黨政聯合制定黨規的一種理論回應》，載《中南大學學報（社會科學版）》2020 年第1 期，第89 頁。而后者則認為，黨政聯合發文具有黨內法規和行政規范性文件的雙重屬性。筆者贊同“雙重屬性論”，黨政聯合發文之所以對非黨組織和非黨員發生效力，根源并不在于其黨內法規的屬性，而是因為這類文件同時具有一定的法律屬性。〔27〕肖金明教授也持有類似觀點。他認為，黨政機關聯合制定的法規和規范性文件及其創設的規范（其將之稱為“混合性黨內法規”）既屬于黨內法規范疇，又屬于行政法規和規范性文件范疇。參見肖金明：《法學視野下的黨規學學科建設》，載《法學論壇》2017 年第2 期，第80 頁。而法律屬性的獲得，主要是基于“政府等參與制定主體原本就依法擁有針對國家和社會管理某方面工作作出決定，制定行政法規、規章和發布規范性文件的權力”。〔28〕宋功德：《黨規之治：黨內法規的一般原理》，法律出版社2021 年版，第856 頁。將黨政聯合發文的屬性界定為兩個，也可以在實際上解決其可訴性的問題。

也有學者提出“雙重屬性論”和“單一屬性論”均有缺陷，并進而提出“復合屬性論”，即“黨政聯合發文規范屬性具有二階復合性：一階是指黨政聯合發文具有黨內法規體系和國家法律雙重可能屬性；二階是指根據治理場景、治理功能等對黨政聯合發文具體規范屬性進行現實識別”〔29〕孟欣然：《黨政聯合發文規范屬性探析》，載《浙江學刊》2022 年第1 期，第111 頁。。這種觀點承認黨政聯合發文具有雙重屬性的可能性，至于到底使用哪一種屬性要根據具體情境而定。其實雙重屬性論并不否認這一點，就好比一個人同時具有多重社會身份，其到底扮演何種角色，要根據具體情境而定，但這并不能成為否認其存在多重社會身份的理由。

四、黨內法規與國家法律的界限及劃分標準

盡管黨內法規和國家法律有密切聯系，但是作為不同的制度規范，二者存在明顯的區別，〔30〕有研究從調整對象、規定內容、表述方式、尺度標準、實施方式五個方面概括了二者之間的不同。參見《習近平法治思想概論》編寫組編：《習近平法治思想概論》，高等教育出版社2021 年版，第309-310 頁。不能將黨內法規與國家法律相混同。

（一）關于黨內法規與國家法律界限的認識誤區

理論和實踐中關于黨內法規與國家法律界限的認識，存在以下幾種誤區。

第一種是實踐中存在的一種錯誤認識，即“認為黨內法規和國家法律既然都是在中國共產黨的領導下制定的，因此不必分得太清楚”。〔31〕宋功德、張文顯主編：《黨內法規學》，高等教育出版社2020 年版，第23 頁。其錯誤之處在于模糊了黨內法規與國家法律的邊界，沒有認識到二者的區別，將兩個性質不同的制度規范相混同。如果沒有必要區分，為什么要發展出兩種類型的制度規范、兩套制度體系呢？

第二種是基于黨內法規對黨外組織和非黨員發生效力的認識上，將黨內法規對非黨組織和非黨員產生的影響甚至約束力稱為黨內法規的“溢出效力”或者間接效力。〔32〕參見王振民等：《中國共產黨黨內法規研究》，人民出版社2016 年版，第14 頁。也有學者將其界定為或者稱為“間接效力”。參見候嘉斌：《黨內法規溢出效力的界定與正當性》，載《黨內法規理論研究》2019 年第2 期，第16 頁。筆者并不贊同這種看法。所謂的“溢出效力”“間接效力”實際上對應的是黨內法規的影響力而非其效力。如果一項制度在效力范圍上能夠隨意“溢出”，則在理論上和實踐上都是有害的。一方面，這種提法會進一步模糊黨內法規與國家法律的界限，另一方面有違法治的確定性原則，為實踐中存在的泛化黨內法規效力問題提供了依據。一旦效力可以“溢出”，“溢出”的邊界又如何劃定呢？誰有權來決定哪些黨內法規的效力可以“溢出”，哪些不可以“溢出”？范圍和界限的模糊性，看似擴大了黨內法規的邊界，但實踐中并不一定如此，更為嚴重的是還會損害黨內法規的權威性。有學者以黨政聯合發文的存在來證明黨內法規所謂“溢出效力”的正當性。在筆者看來，黨政聯合發文的存在，不僅不是“溢出效力”的證明，而恰恰相反是黨內法規效力無法“溢出”的明證。〔33〕有學者對黨政聯合發文不能成為黨內法規溢出效力的正當來源與載體，進行了詳細論證。但其論證的主要理由在于黨政聯合發文本身不具有正當性。參見候嘉斌：《黨內法規溢出效力的界定與正當性》，載《黨內法規理論研究》2019 年第2 期。因為如果黨內法規的效力能夠“溢出”，就完全沒有必要聯合發文了。

第三種錯誤認識在于將規范事項是黨內事務還是社會事務作為劃分黨內法規與國家法律界限的標準。如，有的學者提出，“厘清黨內法規與國家法律的規范邊界，妥善處理分工與合作的關系，提高黨內法規制定的協調化水平，使黨內法規不超越權限而只對黨內事務進行規范，歸屬社會事務的則交由國家強制力為保障的法律來規制”〔34〕管新華：《依規治黨的歷史溯源、現實設計和未來推進》，載《探索》2016 年第2 期，第95 頁。。也有學者提出，將某種規范列入黨規還是列入國法，其中一個判斷標準是“看這個規范所涉及的事項是什么。如果所調整的事項僅僅是黨內事務，當然只能是黨規；如果是社會事務，也許就需要表現為國法；如果涉及法定的人身權利與財產權利等，就必須用國法”〔35〕卓澤淵：《黨規與國法的基本關系》，載《中共杭州市委黨校學報》2015 年第1 期，第7 頁。。但是，這種區分標準顯然不能解釋為什么108 部黨內法規中有47 部制定依據中包含國家法律，忽略了黨內法規與國家法律之間的銜接和協調。同時，認為黨內法規只能調整黨內事務的觀點，大大壓縮了黨內法規的調整范圍，忽略了黨作為執政黨要行使領導權和執政權的現實情況。黨行使對社會事務的領導權和執政權同樣需要黨內法規來加以規范，即要“完善黨領導各項事業的具體制度，把黨的領導落實到統籌推進‘五位一體’總體布局、協調推進‘四個全面’戰略布局各方面”〔36〕《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，2019 年10 月31 日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過。。

（二）黨規與國法界限的劃分標準

規范事項是黨內事務還是社會事務不能作為劃分黨內法規與國家法律界限的標準。那么應當確立何種標準呢？

1.黨內法規和國家法律的絕對保留事項屬于二者各自的“自留地”

對于黨內法規和國家法律的絕對保留事項，只能由二者分別予以規定。《黨內法規制定條例》第4 條和《立法法》第8 條對絕對保留事項分別作了明確規定。《黨內法規制定條例》第4 條規定：“制定黨內法規，主要就以下事項作出規定：（一）黨的各級各類組織的產生、組成、職權職責；（二）黨的領導和黨的建設的體制機制、標準要求、方式方法；（三）黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障；（四）黨的干部的選拔、教育、管理、監督。凡是涉及創設黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理的，只能由黨內法規作出規定。”《立法法》第8 條規定：“下列事項只能制定法律：（一）國家主權的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（七）對非國有財產的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。”

黨內法規和國家法律雖然不能介入屬于對方絕對保留的事項，但并不意味著二者就毫無關系，而是要做好銜接工作，即黨內法規和國家法律要實現無縫對接。如，在制定黨內法規時涉及黨組織和黨員涉嫌違法的法律責任追究等問題時，黨內法規不宜作具體規定，但可作“涉嫌違法犯罪的，按照國家有關法律規定處理”等原則性規定，以便與國家法律相銜接。

在制定國家法律時，也同樣如此。如“在憲法確認黨的領導地位基礎上，《高等教育法》《村民委員會組織法》等法規都規定要堅持黨對相關工作的領導，明確有關黨組織發揮領導作用。至于黨怎么領導經濟社會發展、黨組織怎么開展領導工作，應該由黨內法規作出具體規定，國家法律與黨內法規銜接上即可”〔37〕《習近平法治思想概論》編寫組編：《習近平法治思想概論》，高等教育出版社2021 年版，第311 頁。。關于與政黨有關的國家法律對黨內法規的要求，有學者用“其上”“其中”“其下”來加以概括：“其上”，指的是國家法律可以規范政黨組織與國家的關系；“其中”指的是國家法律可以對政黨組織的自治規則的架構、基本要素等“形式要件”提出強制性或指導性要求，但不能更進一步對黨員權利義務配置、黨組織職權職責配置等“實質性內容”作出規定；“其下”指的是國家法律可以禁止黨內法規作出與其相抵觸的規定，即為其提供底線限制。〔38〕參見宋功德：《黨規之治：黨內法規的一般原理》，法律出版社2021 年版，第56-57 頁。

2.黨內法規的調整半徑與調整機制

黨內法規制度建設必然要涵蓋黨的領導和黨的建設各個方面，因此“黨內法規絕不僅僅是規定‘黨內的事’，相當一部分要規定‘黨的事’；‘黨的事’半徑到哪里，黨內法規的半徑就要延伸到哪里”〔39〕中共中央辦公廳法規局編著：《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》，法律出版社2020 年版，第11-12 頁。。那么“黨的事”〔40〕有學者采用的是“黨務”的概念，認為黨內法規調整黨務，國家法律調整國務。參見黃文藝：《論黨法關系的規范性原理》，載《政法論壇》2022 年第1 期，第12 頁。要注意的是，這里的黨務不等于黨內事務。的半徑如何劃定？

習近平總書記指出：“必須堅持黨對一切工作的領導，不斷加強和改善黨的領導。”〔41〕習近平：《確保改革開放這艘航船沿著正確航向破浪前行》（2018 年12 月28 日），載習近平：《論堅持黨對一切工作的領導》，中央文獻出版社2019 年版，第288 頁。加強黨對一切工作的領導這一要求不是空洞的、抽象的，而是要在各方面、各環節落實和體現。因此，“黨的事”在事項范圍上要涵蓋一切工作，但這并不意味著要事無巨細、眉毛胡子一把抓。堅持黨的領導，就是要發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。比如，我們既要堅持黨對政法工作的領導不動搖，又要正確處理堅持黨的領導和確保司法機關依法獨立行使職權的關系。“黨對政法工作的領導是管方向、管政策、管原則、管干部，不是包辦具體事務，不要越俎代庖，領導干部更不能借黨對政法工作的領導之名對政法機關工作進行不當干預。”〔42〕習近平：《黨的領導和社會主義法治是一致的》（2014 年1 月7 日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第44 頁。

具體到黨內法規領域，則體現為黨內法規的調整視野是360 度的，但其側重點應該在于如何發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，目的在于加強和改善黨的全面領導。在制定黨內法規的過程中，還要根據調整事項的性質采用不同的調整機制，即為保證針對各種行為都能有適宜的規矩，黨內法規該直則直，宜圓則圓，做到內方外圓；該大則大，宜小則小，做到有大有小；該長則長，宜短則短，做到有長有短。〔43〕參見宋功德：《黨規之治：黨內法規的一般原理》，法律出版社2021 年版，第77-78 頁。也就是說，盡管黨內法規的調整視野是360 度的，但沒有一部黨內法規是萬能的，而應由不同層級、不同類別的黨內法規與國家法律、社會規范等一起形成嚴密的制度之網。

第一，在黨的組織建設和自身建設領域，即純粹的黨內事務領域，黨內法規要發揮主要的規范作用，國家法律主要作出原則性規定，給黨內法規留出足夠的“空間”。根據《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022 年）》的規定，黨的組織建設法規主要是規范黨的各級組織的產生和規范，主要包括黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設五個方面。

第二，在黨的領導和執政活動領域，黨內法規和國家法律應該各有側重，但二者“要無縫對接，既不能脫節斷檔，也不能交叉重復，更不能錯位越位”〔44〕宋功德、張文顯主編：《黨內法規學》，高等教育出版社2020 年版，第62 頁。。同時，黨內法規調整的側重點與國家法律不同，重在規范黨的各級組織和黨員干部在行使領導權和執政權方面的活動，而非為被調整對象設定權利義務。〔45〕有學者提出，黨的領導法規具有特殊性，它設定權利和義務只涉及所調整的領導關系的一方主體，也就是說，“黨的領導法規制度是通過各級各類黨組織以及黨員領導干部忠實有效履行自身領導職責來實現黨對非黨組織和群眾的引領力號召力組織力影響力的，即領導法規以其在黨內的剛性約束力來達致其黨外的領導力”。參見蔣清華：《中國共產黨黨的領導法規制度基礎理論研究》，人民出版社2019 年版，第43-45 頁。此論斷揭示了一般黨的領導法規的特點，但還要注意黨政合并設立之后黨的領導法規出現的新變化。如《中國共產黨政法工作條例》并非為司法機關設定權利義務，而是規定了黨中央對政法工作的絕對領導、地方黨委對政法工作的領導、黨委政法委員會的領導、政法單位黨組（黨委）的領導，本質上是規范各級黨組織的行為。正如有學者所指出的：“領導權在一個個具體的領導法規關系之中對領導對象產生效力是有中介的,而不是直接強制作用于領導對象。”〔46〕蔣清華：《黨的領導法規關系論——以法律研究范式為參照》，載《法治現代化研究》2021 年第2 期，第73 頁。

第三，在黨的監督領域，要堅持黨規黨紀嚴于國家法律。黨的十八屆四中全會提出“黨規黨紀嚴于國法”的重大論斷。“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格。”〔47〕習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，2014 年10 月20 日在中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議上。作為中國工人階級的有共產主義覺悟的先鋒戰士，黨員身份要求其在生產、工作、學習和社會生活中發揮先鋒模范作用。當然，黨員承擔的義務要與其黨員身份相符，但這并不會造成黨內法規和國家法律的緊張關系，而是黨內法規在國家法律基礎上所做的適度的調整。如黨員干部要按照要求進行財產申報，不能因此認為黨員作為公民的隱私權受到了侵犯。也就是說，在黨的監督領域，黨內法規要與國家法律銜接，能對黨員提出更多、更高標準的要求，但這種要求不能超出或突破國家法律的禁止性規定，即不能違反《立法法》第8 條關于立法保留事項的規定。

第四，在黨的保障領域，特別是機關運行保障等方面，不能給予黨的組織和黨員特別優待。這也是此類黨內法規多采用聯合發文方式的重要原因。如《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《黨政機關公務用車管理辦法》《黨政機關辦公用房管理辦法》等，對黨和國家機關的運行保障一視同仁、一體規范。

（三）黨和國家機構合署合并辦公對黨內法規和國家法律關系的影響

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，為減少多頭管理、職責交叉，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，調整了相關黨政機構設置和職能配置，把政府有關機構職能并入黨的職能部門或由其統一歸口領導，或在黨的職能部門加掛牌子，由其承擔某個方面的行政職責。從實踐運行情況來看，黨政合署合并辦公有助于黨內法規和國家法律的有效銜接。

在黨政合署合并辦公的背景下，把握黨內法規與國家法律關系應注意以下兩點。其一，要深刻認識到黨內法規與國家法律的關系實質上是黨政關系在法治領域的具體體現。黨政關系既是重大的理論問題，也是重大的實踐問題。改革開放以來，無論黨政關系進行了怎樣的調整，但有一條是不變的，就是堅持黨的領導。處理好黨政關系，首先要堅持黨的領導，在這個大前提下才是各有分工，而且無論怎么分工，出發點和落腳點都是堅持和完善黨的領導。因此，把握黨內法規與國家法律的關系必須把握這個大前提。其二，黨政合署之后，原有政府機構的牌子并不是可有可無的，還要用起來，履行好相應的行政管理職責。〔48〕對于如何完善相應的制度設計，有學者提出，黨政機構融合后，政府機構要么應保留其牌子，要么應保持其行政屬性，其行政行為應接受行政法的調整，其相對人應有權尋求行政或司法救濟。參見黃文藝：《論黨法關系的規范性原理》，載《政法論壇》2022年第1 期，第9 頁正如習近平總書記所指出的：“這次機構改革，在黨中央有關職能部門加掛了政府機構牌子，是因為這些部門承擔著管理職能，需要以政府名義開展工作……牌子怎么用,怎樣履行行政管理職責，要研究清楚,有一套相應規則和程序。”〔49〕習近平：《以堅持和加強黨的全面領導為統領，繼續鞏固機構改革成果》（2019 年7 月5 日），載習近平：《論堅持黨對一切工作的領導》,中央文獻出版社2019 年版,第301 頁。

五、黨內法規、國家法律與黨的主張之間的關系

研究黨內法規與國家法律的關系，不能僅僅從二者自身來進行分析，還應跳脫出來，站在更為宏觀的角度來觀察和思考，避免“不識廬山真面目，只緣身在此山中”的情況出現。從黨內法規的制定依據來看，黨的規范性文件在黨內法規制定和實施過程中發揮著重要作用。這些規范性文件是黨的主張的重要載體。黨的主張，指的是中國共產黨作為執政黨為了實現自己所代表的全中國人民的利益與意志，以權威形式規定的在一定的歷史時期內所遵循的路線、方針、政策及其措施等。〔50〕參見方世榮：《論執政黨主張成為國家意志的科學化建設》，載《法學》2010 年第7 期，第22 頁。黨作為領導黨和執政黨，必然要求將其主張貫徹落實到經濟、政治、社會、文化、生態建設等各方面。

一方面，以黨的主張為統領的政策制度體系是國家法律的先導和指引。使黨的主張通過法定程序成為國家意志，是黨對國家實行領導的主要方式。我們的憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現，實施憲法和法律就是在貫徹落實黨的主張和人民意志。將黨的主張轉化為國家法律，有利于從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。習近平總書記指出：“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的。黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據和執法司法的重要指導……黨的政策成為國家法律后，實施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執行黨的政策。”〔51〕習近平：《黨的領導和社會主義法治是一致的》（2014 年1 月7 日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第43 頁。實踐中，有人簡單地將體現黨的主張的政策文件與國家立法進行機械對照后得出“不合法”的結論。這種做法錯誤地將黨的主張與國家法律的關系混同為黨內法規與國家法律的關系。黨內法規與國家法律關系的重點在于銜接和協調，黨內法規與國家法律保持一致，而黨的主張與國家法律關系的重點則在于如何把黨的主張轉化為國家法律，通過國家法律保障黨的主張的實現。黨有關經濟社會發展的決策部署和提出的政策措施，往往會傳遞出法律制度立改廢釋的信號，因此黨的主張的提出，往往是國家立法的開始。在這一過程中，要注意處理好改革和法治的關系，做到在法治下推進改革，在改革中完善法治。“凡屬重大改革要于法有據,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破，有序進行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行。”〔52〕習近平：《在法治下推進改革，在改革中完善法治》（2013 年11 月—2019 年7 月），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第35 頁。

另一方面，以黨的主張為統領的政策制度體系也是黨內法規的先導和指引，特別是黨的基本理論、基本路線、基本方略具有全局性、長期性的指導作用。黨的十九大報告指出，“全黨同志必須全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，更好引領黨和人民事業發展”。《黨內法規制定條例》第7 條明確將“堅持以黨章為根本，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略”作為黨內法規制定工作應當遵循的原則之一。因此，黨內法規必須與黨的基本理論、基本路線、基本方略保持一致，必須與黨中央重大決策部署相符合。

總之，黨內法規和國家法律是黨的主張在不同領域的具體體現。在實現黨的主張過程中，二者應該分工明確、各有側重，或主或輔、交替主導，緊密銜接、相互促進，同向發力、互為支撐。

六、余論

黨內法規與國家法律的關系，不僅是黨政關系在法治領域的具體體現，更是政治和法治關系的具體體現。在實踐中存在一種“有害論”的觀點，將黨內法規與國家法律對立起來，認為依法執政、依法治國只要有國家法律即可，不必再有黨內法規，制定和實施黨內法規會損害法治的權威性和統一性。〔53〕參見宋功德：《黨規之治——黨內法規的一般原理》，法律出版社2021 年版，第604 頁。這種錯誤認識實際上懷疑和否定了黨的領導對于法治建設的必要性和正當性，忽略了法治背后的政治因素。“法治當中有政治，沒有脫離政治的法治……每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”〔54〕習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》（2015 年 2月 2 日），載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社 2015 年版，第 34 頁。世界上從來不存在與政治“隔緣”的純粹法治。中國共產黨的領導是我國社會主義法治之魂，是推進全面依法治國的根本保證，是我國法治同西方資本主義國家法治最大的區別。把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。因此，研究黨內法規和國家法律的關系，必須立基于我國國情，扎根于中國大地，研究我們的政治理論、政治邏輯、政治立場，而不能簡單地照搬照抄他國模式和做法，“更不能拿西方的理論、觀點套在自己身上”〔55〕習近平：《加快建設公正高效權威的社會主義司法制度》，載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第60 頁。。