城市更新助力社區適老化改造

□ 包詠菲

當前，國內城市發展已進入增量開發與存量更新并重的新階段。踐行高質量發展的時代主題，存量提升已經成為共識，城市更新成為實現土地節約集約利用、城市發展轉型、城市功能完善、城市品質提升和歷史文化傳承的重要選擇。與此同時，城市社區發展也開始從生存型轉向功能型的存量更新時期。江蘇是全國較早進入老齡化社會的省份，也是人口老齡化程度較高的省份，老年人口呈現高基數、高增長、高壽齡、多需求等特征。社區作為基本空間治理單元，其老齡化趨勢嚴峻、用地資源匱乏、空間利用低效等特征，加重了養老供需矛盾、制約著社區空間治理效能。老齡化進程的加快導致城市建設開始傾向于創造適宜老年人生活的建成環境。適老化社區成為實現老年人健康生活、就地養老的理想空間。因此，適老化社區改造與城市空間提質增效的有效結合，將成為城市更新響應老齡化城市建設的重要舉措。

把握城市更新內涵的新變化

2021年我國常住人口城鎮化率已達到64.72%，中國城鎮化率已達到歷史高點。伴隨著城市化后半程的不斷深入，中國城市更新潮也同步來臨，相比以城市開發建設為主的早期城市化進程，城市更新的目標更多元、路徑更復雜?；鶎訉臻g美化、精準治理的需求開始井噴、城市更新的資本撬動量大面廣，公眾積極參與到城市更新的實踐中……與此同時，黨中央對城市化中后期城市更新戰略作出明確頂層設計。實施城市更新行動，是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確的重大工程項目。2021年全國兩會期間，“城市更新”首次寫入政府工作報告。各級政府也將城市更新視域下社區更新和公眾美好生活建構列入發展規劃。江蘇省“十四五”規劃對下一階段城市更新工作做了詳細部署，尤其重視城市功能的發揮和城市品質的提升。今年3月，江蘇出臺《關于實施城市更新行動的指導意見》，成立省級工作領導小組，圍繞老舊住區宜居改善工程等進行部署。

在高質量發展的時代背景下，推進城市更新要采取漸進式、微改造的形式，遵循城市發展規律，統籌城市空間功能，理順城市文化脈絡。我國城市中存有大量老廠區、老街區、老社區，特別是老舊社區存量巨大，是實現社區居家養老的重要載體和依托。但由于建造年代久遠，住區內存在建筑老舊、基礎設施落后、服務設施單一、存量空間低效利用等“老齡化”現象。無論從功能配套還是生活環境上，都無法滿足數量龐大的老年人未來的基本生活需求。此外，老舊社區內部同時具有高度老齡化的特征，進一步增加了社區空間治理的難度。在城市轉向內涵式發展的總體背景下，存量空間資源再配置、既有空間使用效能提升成為核心議題，“雙重老化”的老舊社區無疑將成為推進適老化更新的重點。以改善居住環境、應對老齡化社會、增進鄰里關系、強調公眾參與為目標的漸進式適老化改造是城市更新的一種可持續發展方式。

社區居家養老驅動城市適老化改造

城市人口的老齡化是城市發展的趨勢，老年人口的快速增長已成為一種突出的、持續的、全球的社會現象。我國特有的快速城鎮化和快速老齡化交織的特征，加之人口老齡化由“未富先老、未備先老”轉向“邊富邊老、即備即老”，老年人服務需求從保障生存型向品質生活型轉變的現實，給同步解決面廣量大的適老化社會需求問題提出了更高要求?！捌咂铡睌祿@示，江蘇60歲以上老年人口達1850.53萬、65歲以上老年人口達1372.65萬，占總人口比例分別為21.84%、16.20%，老齡化率達到23.5%，已進入中度老齡化社會。全省常住人口中，居住在城鎮人口占73.44%；居住在鄉村的人口占26.56%。城市居民老齡化進程加快，促使城市建設開始加快創造適宜老年人生活的環境。老舊社區適老化規劃改造對改善老年人的居住環境、提升生活品質，緩解老年人因身體機能衰退導致的生活自理能力差等問題具有現實意義，通過住區的整體適老化規劃改造，可以降低老年人在日常生活中面臨的不便和危險程度，提升老年人自我照護能力，并減輕子女兼顧工作家庭和照料的壓力，促進老人在熟悉、友善、健康、安全和可負擔得起的環境中高質量、高品質地持續生活，從而幫助大多數老年人實現居家養老的愿望。

早在2015年，江蘇以“居住宜老、設施為老、活動便老、服務助老、和諧敬老”為理念，在全國率先開展適宜養老住區建設試點示范工作。2018年，在適老住區的基礎上增加宜居內容，提出推進省級宜居示范居住區建設，創建了400多個省級宜居示范居住區。2019年，提出美麗宜居城市建設，將適老化建設工作融入住區綜合整治、街區整體塑造、建筑品質提升等試點項目中系統推動。2020年以來，在全省面上推進城鎮老舊小區改造工作，把適老化改造納入重點改造內容。在老舊小區改造過程中，按照“基礎類、完善類、提升類”三類，把改造或建設小區及周邊適老化設施、無障礙設施、體育健身設施、文化休閑設施等納入“完善類”改造內容；將養老、助餐、便民服務等社區專項服務設施納入“提升類”改造內容。此外，還將無障礙設施納入基本建設程序，在城市管理工作中加強對適老化設施的管理，修訂完善一系列技術指引。

“十四五”及今后一個時期，我省城市更新工作都將持續與區域發展、基礎設施建設、社會治理水平提升等密切相關。省委、省政府把老齡事業作為建設“強富美高”新江蘇的重要內容，部署打造“蘇適養老”服務品牌，各地各部門細化發展舉措，推動老齡工作體制機制改革創新。系統謀劃適老化和無障礙設施建設，全面推動老齡友好城市建設，并將老齡友好城市作為高質量發展的重要內容。在此框架背景下，適老化改造成為老舊社區空間治理、應對社會老齡化的重要手段。

城市更新應注重集約提質與適老化并舉

當前，我國城市更新內涵不斷深化，整體處于由外部建筑提升轉向內部功能提升階段。人口結構老齡化、城市社區空巢化、物質環境老舊化的現象，促使我省城市中年代久遠、設施退化、功能滯后的老舊社區成為城市更新治理的重點實踐對象。在“十四五”發展周期內，針對城市社區中存量空間資源低效利用與適老化空間需求不斷增長的配給矛盾，在老年友好城市建設框架背景下，社區適老化改造是老舊社區空間治理、應對社會老齡化的重要手段。以往僅靠物質空間更新的老舊社區改造難以應對老齡化帶來的動態、復雜、高難度治理需求，需轉向以空間為載體、以“雙重老化”為問題導向的全面強化社會屬性的創新治理模式，構建系統性、可持續、全要素的適老化社區支持體系，進而有效地應對我國適老化改造中存在的困境。

強化城市更新和適老化功能改造二者結合的共識，增強政策制定及執行過程中的系統性、協同性，讓高標準的適老化改造成為城市更新的重要內容。要堅持以人為核心，以適老化為導向，推進城市更新向注重社會效益與可持續的方向轉型，更加重視城市功能的發揮和城市品質的提升，不斷滿足老年人日益增長的養老服務需求。從政策制度、物質空間、社會人文等全維度回應老齡化社區的更新需求，才能在未來面向存量的內涵式發展周期中高效、快速地實現城市的高質量發展與高水平治理。

以城市更新為抓手，多維度助力適老化改造

以城市更新為抓手，從政策、空間、財政、標準等維度助力適老化改造，全力建設老年友好城市。通過供給高質量、普惠高水平、享老高品質，提供發展模式適合、服務供給適當、情景體驗適意，契合經濟社會發展階段特征和廣大老年人意愿與追求的養老服務供給方式。

將城市社區的適老化改造納入城市更新的整體行動。適老化改造涉及部門廣、工程量大、政策性強、協調困難、實施難度大，相關部門應加強政策制定過程中的協同性，使適老化制度與城市更新制度相互促進，共同助力適老化更新。居家養老制度作為城市適老化建設的“上位規劃”，推動了城市更新的適老化制度設計；而城市更新制度則從調整城市結構、增進城市居住職能等宏觀層面，促進存量資源的整合利用，多維度保障適老化更新歷程的不斷推進。要進一步加強統籌協調，尤其是政策措施亟須系統集成。應以“整合+擴充”的原則，將涉及適老化更新的城市發展、養老、土地、規劃等方面的文件及實施管理條例等各類政策進行整合，創新綜合更新政策平臺。

以城鎮社區為更新單元推動存量空間適老化再生。在城市存量活用階段，適老化更新針對地域內低效利用的存量空間進行資源整合，著力改善老舊化的居住環境，滿足多樣化社會需求。在社區層面，應以現有社區空間結構為基礎，調配整合所有存量空間資源，通過對其更新模式的適宜性評價，嵌入醫療、保健、娛樂等普惠服務，在全面覆蓋社區老年人多層次需求的基礎上實現存量空間的可持續再生。在具備條件的老城區，建設綜合護理系統支撐的現代養老社區。以現代化信息技術作為支撐，以科技引領適老化服務體系，大力提升城市中心區的智慧養老水準。

加大財政資金投入力度，完善老齡事業發展財政投入政策和多渠道融資機制。當前，居家社區養老適老化改造項目仍屬于政府的惠民工程，資金來源主要來自于政府公共財政預算。民間資本的實質性參與尚處在起步階段。應探索搭建投融資對接服務平臺，引導和撬動社會資本加大投入。

不斷完善城市更新中的養老設施建設與服務標準。當前，國家層面針對養老的規范標準主要集中在養老設施及建筑方面，面對大量居住在老舊住區中居家養老的老年人，針對他們居住環境的適老化改造的相關技術沒有統一規范和標準。因此，加快養老服務領域標準的制修訂工作，構建統一的養老服務質量標準、等級評定與認證體系，鼓勵地方和社會組織制定養老服務領域標準，用標準去規范和引導養老服務機構發展，以其剛性要求最大程度保障群眾利益，推動養老服務實現高質量發展。市場監督部門制定“標準文本”質量體系，建立健全適老化改造標準體系，建立老舊住宅區的住宅內部及公共服務設施區域無障礙改造標準，建立老街區、老廠區適老化改造標準體系，制定適老化改造產品質量安全標準，制定適老化服務標準，結合智慧化進程以及老齡群體特點制定智能產品系統或平臺應用的標準。