建筑施工企業用不合格建材市場監管部門能查嗎

湖北省公安縣市場監管局 陳榮章

一、案情

E縣市場監管局接群眾舉報稱，E縣光伏電站項目中標的F新能源發展有限公司（以下簡稱F公司）使用了不合格、檔次較低的太陽能光伏組件。該局立即指派執法人員會同法定質檢機構抽樣人員，按照國家標準的抽樣規則、方法和程序對該公司在E縣光伏電站項目中施工安裝使用的546塊太陽能光伏組件進行了現場抽樣，并委托該法定質檢機構進行了檢驗，經檢驗，該批太陽能光伏組件不符合相關國家標準規定要求，檢驗結論被判為不合格。通過相關證據，E縣市場監管局認定F公司在實施政府招標項目經營活動中，以質量不合格的產品充當合格產品投入工程建造后予以銷售，屬于銷售以不合格產品冒充合格產品的行為，違反了《中華人民共和國產品質量法》（以下簡稱《產品質量法》）第三十九條之規定，依據《產品質量法》第五十條之規定，2018年9月30日，E縣市場監管局責令F公司改正上述違法行為，并作出罰款380000元上繳國庫的行政處罰。

二、復議、訴訟

2018年12月6日，F公司不服行政處罰決定向市級市場監管局提起行政復議。市級市場監管局于2019年2月12日作出《行政復議決定書》維持了E縣市場監管局作出的行政處罰決定。2019年3月14日，F公司不服E縣市場監管局和市級市場監管局作出的《行政處罰決定書》及《行政復議決定書》，向區人民法院提起訴訟。并提出如下事實與理由：1、被告E縣市場監管局作出的行政處罰決定程序違法；2、《行政處罰決定書》及《行政復議決定書》認定原告F公司以不合格產品冒充合格產品沒有事實依據，與客觀實際嚴重不符；3、認定的事實證據不足；4、不屬于《產品質量法》的調整對象；5、即使存在“以不合格產品冒充合格產品”的行為，也由原告的上級供應商承擔相應責任。

三、審理

（一）一審區人民法院認為:被告E縣市場監管局作出的行政處罰決定合法，但處罰金額畸重，明顯不合理，故被告市級市場監管局的行政復議決定應予撤銷。據此，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(六)項、第七十七條、第七十九條之規定，判決如下:1、撤銷被告市級市場監管局于2019年2月12日作出的《行政復議決定書》;2、變更被告E縣市場監管局于2018年9月30日作出《行政處罰決定書》中對原告F公司“罰款380000元”為罰款110000元。F公司不服一審區人民法院的判決，上訴于市中級人民法院。提出如下事實與理由：1、原審判決和《行政處罰決定書》以不合格產品冒充合格產品沒有任何事實根據，與客觀實際嚴重不符；2、被上訴人E縣市場監管局作出的《行政處罰決定書》所認定的事實證據不足；3、被上訴人E縣市場監管局作出的行政處罰決定應依法予以撤銷。請求二審法院撤銷一審區人民法院作出的第（二）項行政判決，判定二被上訴人承擔本案所有訴訟費用。

（二）二審市中級人民法院認為:E縣市場監管局認定F公司是光伏組件的銷售者，適用《產品質量法》將F公司當成銷售者予以行政處罰，屬于認定事實不清、適用法律錯誤，對于E縣市場監管局作出的行政處罰決定，應予撤銷。市級市場監管局作為行政復議機關作出的維持行政處罰決定不當，亦應一并予以撤銷。因E縣市場監管局作出的行政處罰決定應予撤銷，原審法院變更處罰110000元不當，本院依法予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規定，判決如下: 1、維持原審區人民法院行政判決第一項，即撤銷市級市場監管局于2019年2月12日作出《行政復議決定書》; 2、撤銷原審區人民法院行政判決第二項，即變更E縣市場監管局于2018年9月30日作出《行政處罰決定書》中對F公司“罰款380000元”為罰款110000元; 3、撤銷E縣市場監管局于2018年9月30日作出《行政處罰決定書》。一審、二審案件受理費各50元，均由E縣市場監管局承擔。本判決為終審判決。

四、分析

（一）關于F公司是否使用了不合格的太陽能光伏組件的問題。本案中，F公司在該項目工程中使用的太陽能光伏組件產品經法定質檢機構檢測，不符合國家標準要求，依據《X省產品質量監督抽查實施細則（2018年版）》，檢驗結論判為不合格。即F公司在光伏電站項目建設中確實使用了不合格的太陽能光伏組件。

（二）關于F公司的行為是否存在銷售太陽能光伏組件的問題。判斷F公司使用不合格產品的行為是否為銷售行為是本案的關鍵，也是E縣市場監管局能否作出行政處罰的關鍵。F公司是整個光伏電站項目的中標方、承建方、承擔落實項目設備采購、施工等具體事宜，在光伏電站項目中使用的該批光伏組件產品是F公司向G公司（外地銷售企業）采購，G公司出售的該批產品來自于H公司（外地銷售企業），由I公司（外地生產企業）生產，F公司是該產品的購買者、使用者，作為建筑施工企業使用建材建設工程，不是該批建材產品的生產者，也不是作為銷售者直接銷售光伏電站建設所需的設備，更不屬于經營性使用。因此，F公司不是生產者、銷售者，也不是服務業的經營者。E縣市場監管局將F公司認定為銷售者，依據不足。

（三）關于F公司的行為是否違反《產品質量法》的問題。根據《產品質量法》第四條、第三十九條、第五十條、第六十二條規定可知，《產品質量法》調整產品的生產、銷售或用于經營性服務三種行為，不合格的責任主體是生產者、銷售者或服務業的經營者，而非不合格產品的使用者。本案中，F公司在建設工程中使用了不合格的光伏組件，但F公司不是該項目工程中所使用不合格光伏組件的生產者、銷售者、服務業的經營者，不存在生產、銷售、經營性服務的行為，不應成為產品質量的責任者，F公司的行為并不違反《產品質量法》的相關規定。E縣市場監管局依據《產品質量法》對F公司進行行政處罰，適用法律錯誤。

（四）關于E縣市場監管局對F公司的行為是否具有監督管理法定職責的問題。根據《產品質量法》第八條規定，市場監管部門是產品質量監督的主管部門，但法律對監督部門另有規定的，從其規定。《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）第二條規定，在中華人民共和國境內從事建筑活動，實施對建筑活動的監督管理，應當遵守本法。本法所稱建筑活動，是指各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝活動。從該條法律規定可知，F公司作為光伏電站設備及安裝項目的中標方，其實施的光伏電站建設屬于建筑活動。《建筑法》第六條規定，國務院建設行政主管部門對全國的建筑活動實施統一監督管理。《建設工程質量管理條例》第四十三條第三款規定，縣級以上地方人民政府建設行政主管部門對本行政區域內的建設工程質量實施監督管理。縣級以上地方人民政府交通、水利等有關部門在各自的職責范圍內，負責對本行政區域內的專業建設工程質量的監督管理。《建筑法》第七十四條規定，建筑施工企業在施工中偷工減料的，使用不合格的建筑材料、建筑構配件和設備的，或者有其他不按照工程設計圖紙或者施工技術標準施工的行為的，責令改正，處以罰款;情節嚴重的，責令停業整頓，降低資質等級或者吊銷資質證書;造成建筑工程質量不符合規定的質量標準的，負責返工、修理，并賠償因此造成的損失;構成犯罪的，依法追究刑事責任。《建設工程質量管理條例》第六十四條規定，違反本條例規定，施工單位在施工中偷工減料的，使用不合格的建筑材料、建筑構配件和設備的，或者有不按照工程設計圖紙或者施工技術標準施工的其他行為的，責令改正，處工程合同價款百分之二以上百分之四以下的罰款；造成建設工程質量不符合規定的質量標準的，負責返工、修理，并賠償因此造成的損失；情節嚴重的，責令停業整頓，降低資質等級或者吊銷資質證書。本案中，F公司作為光伏電站施工企業，對建筑工程質量負責，其在光伏電站項目建設過程中使用不合格的光伏組件產品，違反《建筑法》第七十四之規定，應由有權機關縣級以上人民政府建設主管部門依法予以處理。因此，E縣市場監管局對建設工程質量監督管理沒有法定職權。

（五）不斷健全完善市場監管制度規則的必要性。依據《產品質量法》《建筑法》等法律、法規對建筑材料生產、銷售、使用領域規定的監管職權，二審法院對本案的判決是正確的。本案中，E縣市場監管局無權查處F公司的行為，應移交E縣住建部門依法進行處理，也應將本案中的2家銷售企業G公司和H公司及1家生產企業I公司的行為通報當地同級市場監管部門。本案在執法實踐中具有一定的普遍性和代表性，在新的市場監管體制下，《產品質量法》等法律、法規有待盡快修訂完善，部門規章也應加快擬制修訂，完善建立全國統一的市場制度規則尤顯必要。

2021年7月13日，住建部等8部門發布了關于持續整治規范房地產市場秩序的通知（建房〔2021〕55號），該通知對整治工作進行了任務分工，市場監管部門負責查處虛假違法房地產廣告、價格違法、利用不公平格式條款侵害消費者權益等問題。