我國反虐待動物法的立法障礙及路徑研究
——基于實證調研的分析

閆怡寧，梅樂茜，石海瑾，詹明雪

（浙江理工大學，浙江 杭州）

近些年來，虐待動物事件頻繁發生，無論是對青少年的性格、人格養成，抑或是對公共治安、社會治理都造成了不利的影響；與之相對應的是，我國現行動物保護法律條文零散，范圍過狹，立法理念相對陳舊，缺乏一部專門反虐待動物的法律法規。因此，本文立足實證調研，分析我國反虐待動物立法障礙，并結合我國國情，提出具有中國特色的立法路徑，以期推動我國反虐待動物立法進程。

一 關于我國反虐待動物立法的實證調研

（一） 調研方式概述

筆者通過發放問卷、實地走訪、訪談等方式展開調研，向社會公眾發放問卷共計202份，有效問卷回收率為100%；并走訪了杭州市流浪狗基地、杭州市錢塘區白楊街道海天社區等地。通過對有效問卷進行分析、訪談內容等進行整理，歸納和概括了群眾對反虐待動物以及立法的認知狀況和態度，對民間組織、個人在反虐待動物、動物保護方面所做的努力以及先進經驗有了深入了解。

（二） 調研結果分析

1.公眾對虐待動物的認識狀況。調查顯示，202位參與者中僅有一人認為“故意以殘酷的方式傷害、殺害動物”不屬于虐待動物的行為，九成以上的參與者認為“故意丟棄動物”屬于虐待動物行為，近五成的參與者認為“人道宰殺、人道處死或人道撲殺（在使動物免遭痛苦或動物造成不可逆轉的衛生疾病和生態威脅等情況時）”屬于虐待動物的行為，幾乎沒有參與者有其他看法。公眾對“虐待”一詞含義的理解如表1所示。

表1 公眾對“虐待”含義的理解

2.公眾對反虐待動物立法的態度。調查顯示，參與問卷調查的人中，近九成支持兩會上提出的推動反虐待動物法出臺；支持將關愛動物教育納入中小學教材；支持加強對家養動物（貓狗）的管理“具體化、程序化、制度化”；支持通過公益訴訟方式起訴某些惡性虐待動物的行為來保護被虐待動物。但在關于是否支持將遺棄動物行為納入個人不良征信記錄的問題上，72.77%的參與者持支持態度，21.78%的參與者持保留意見，5.45%的參與者反對該提議。相對于前幾項提議，反對該提議的人數有一定增加。是否支持將遺棄動物納入個人不良征信記錄如圖1所示。

圖1 是否支持將遺棄動物行為納入個人不良征信記錄？

在調研過程中筆者還發現，許多人常常持“反對虐待動物，但也反對立法”的觀點，他們認為立法保護動物將面臨許多問題，諸如“保護哪些動物？雞鴨魚雞是否包含在內？”或是“動物該如何界定？作為財產抑或賦予其人格？”“何謂虐待？狗扯壞沙發不給它吃飯算虐待么？”等等。

3.流浪動物救助、文明養寵先行經驗。考慮到杭州市在文明城市建設中起到的帶頭作用，以及在創新社區動物治理方面的突出成就，筆者主要在杭州市流浪狗基地、錢塘區白楊街道海天社區等地展開實地考察，探尋流浪動物救助、文明養寵先進模式。

在走訪的過程中，筆者發現流浪動物是目前令政府、社區居民都感到為難的一類動物群體。這些流浪動物繁殖速度快、適應能力強導致群體數量大、隱患多，若不人為進行干預，將會對居民生活、生態環境造成威脅。目前通常做法是由政府統一進行捕殺，尤其是對流浪犬，但常常由于方式粗暴遭到部分人的抗議，導致流浪動物問題陷入兩難境地，逐漸演變成了倫理難題。筆者在走訪時還了解到，某一流浪狗基地目前救助的200余只流浪犬中超90%是被遺棄的，部分流浪犬身上還有受虐待的痕跡；在熱心人士的幫助下，現已有近百個領養人參與領養并接受定期回訪。

海天社區動物文明建設協會是全國首個動物文明建設協會，主要職責包括定期組織流浪犬、貓的相關宣傳活動；在小區內部建立管理登記檔案，協助有關部門管理，引導居民辦證、打疫苗；并對轄內流浪貓進行絕育、組織領養等。《海天社區居民動物文明建設公約》作為國內首份全面涵蓋現行動物法治內容的動物文明建設社會規范，為文明養寵提供了一個新樣板。目前“海天模式”已成為一種可復制的經驗，在其影響下，朗琴社區動物文明建設協會、觀瀾社區動物文明建設協會如雨后春筍般涌現；不僅如此，在其基礎上形成的“動物文明四方共建模式”還通過簽署街道及社區居委會、物業、業委會、社區社會組織四方協會，明確職責、相互協作，為中國特色生態文明和動物文明建設進一步探索可行之路。

二 我國反虐待動物立法的障礙分析

（一） 意識層面：對反虐待動物立法的理解不到位

上述調研結果顯示，反虐待動物已形成了一種社會共識，但近半數的人對“人道宰殺、人道處死或人道撲殺”是否屬于虐待存在認知錯誤，在使動物免遭痛苦或動物造成不可逆轉的衛生疾病和生態威脅等情況時對其進行人道宰殺、人道處死或人道撲殺是人道主義和動物福利的有效結合，并不屬于虐待范疇[1]。而“保護哪些動物？”“何謂虐待？”等問題的提出體現了群眾對“虐待”“動物”之含義理解不清，對動物的法律地位認識不到位，這也反映出我國反虐待動物立法在意識層面存在障礙。

首先，針對動物的法律地位，學界關于“主、客二分法”和“主、客一體法”的爭論從未停止；在我國現有立法和實踐過程中，動物常常被作為客體對待。試想將動物作為法律關系之主體，賦予其法律意義上的權利，隨之而來將會產生許多問題，如訴權的行使、其代理人或代表人的確定、意思表示與行為能力的判定等等，這將對現有的法律結構以及在此結構下維持百余年的法律秩序產生嚴重沖擊。可正如清華大學學生劉海洋潑熊案的判決結果，動物仍然被當作“一般物”受法律的規制[2]。考慮到其雖然缺乏理性和意志自由，但作為有生命的“活物”，尤其是哺乳動物與人類有同樣的神經系統、神經化學物質，能夠感知疼痛；而且人類在漫長的生產過程中，逐漸與動物形成了伙伴關系等等因素，動物顯然具有特殊性。不同于其他歸屬于個人的私有財產，對動物實施虐待對施虐者個人以及社會都會造成極大危害，因此不妨以動物福利作為立法的邏輯起點，以人與自然和諧相處為宗旨，更好兼顧動物保護和人類文明發展[3]。此外，從我國刑法第三百四十一條非法捕獵、殺害珍貴、瀕危野生動物罪等的規定也可見我國正在由人類中心主義向弱人類中心主義進行轉變，這意味著既要承認人的優越性，也要承認人類有義務從道德上關心其他有機體意識生命聯合體的成員[4]。

其次，至于“虐待”和“動物”的具體內涵和外延界定，確有其必要性，若概念不清，在執法與司法過程中有極大可能產生理解上的歧義或導致自由裁量權被濫用。筆者認為可以在借鑒《反虐待動物法》（專家建議稿）的基礎上進一步完善定義；但此處有一點需要明確，反虐待動物從本質上來講是在保護人的憐憫心，更進一步講，對動物的保護其實是對人權保護的衍生，因此要避免走入極端[5-6]。

（二） 實踐層面：有關部門執法、監管缺位

一部法律的正式出臺，需要以實踐作為基礎和檢驗標準，尤其是在反虐待動物法這樣一個新的領域。在調研過程中，筆者發現由于流浪動物控制難給動物管理帶來了嚴峻挑戰，這在極大程度上阻礙了立法進程。而對其的治理應從兩方面著手：對現有流浪動物進行管理；同時進一步規范養寵，從源頭控制流浪動物產生；但事實上，由于監管由衛生、公安、城管、街道等多部門協調，容易導致相互扯皮、推諉等等情況的出現，流浪動物至今尚未從根源上得到控制。

有關部門執法缺位不僅表現在流浪動物管制方面，以極具爭議的“是否應該禁食貓狗肉”的問題舉例來說，我國目前雖并無法律明確規定“禁食貓狗肉”，但根據《中華人民共和國動物防疫法》等相關規定，在我國，犬貓等動物不同于其他食用性家畜，只有產地檢疫規程，與世界絕大多數國家相同，并無屠宰檢疫規程，因此不得對其進行屠宰銷售，換句話說，犬貓在法律上均是不可屠宰經營的“非食品原料”；且我國無明確肉食用犬品種，由于成本過高，培養肉用犬、貓作為養殖業經營并不現實，市面上所謂的食用貓、犬的來源多為偷盜、搶奪、毒殺、流浪貓狗等，食用存在較大健康隱患。因此，在發現貓狗肉銷售行為時，市場監管部門應當依法對經營者按非法經營查處；若發現偷盜毒殺等行為時，還需移交公安部門查處。但現實中，市場監管部門往往對這類行為持放任態度。這就導致，目前我國在反虐待方面所做的嘗試常常停滯不前，立法難以深入推進。

三 我國反虐待動物立法的路徑研究

（一） 短期——編纂《反虐待動物法》草案，設立監管部門懲治虐待亂象

1.初步起草《反虐待動物法》草案。由全國人大常委會組成專門委員會，在《反虐待動物法》（專家意見稿）的基礎上，向民眾征集立法建議，鼓勵社會各界人士積極建言獻策，再由立法委員會對所收集到的意見進行整理歸納和討論，采取其中合理性強、可行度高的意見，重點修改草案，使得《反虐待動物法》能夠充分反映民意。

在草案體例編排以及相關概念界定時可借鑒部分國家或地區相對成熟的動物福利制度的有關規定。例如，美國的《動物福利法》中包含科研、國家或私人收養寄養、動物運輸、動物偷盜方面的條例，規定了動物在研究、展覽、運輸過程中應受的待遇，我國在制定《反虐待動物法》草案時可以合理化移植此類動物福利制度，建立與我國國情、人民生活習慣、傳統文化相適應的本土化、中國化的動物福利保障制度，貫徹動物福利保障理念。由于動物福利標準還被納入了國際貿易規則，這將更加有利于輻射動物福利立法缺位的國家，促進世界范圍內的動物保護體系完善[7]。

2.設立監管部門，發揮基層自治優勢。對于現有動物保護法律對執法部門規定的空白和模糊導致的監管不力、落實不到位等現象，可通過出臺有關條例明確規定執法監管部門，明確其職責，實施綜合監督管理和分工負責監督管理相結合的原則。由國務院公安部門對全國范圍內虐待動物的行為實施綜合監督管理，全面指導全國范圍內的流浪動物治理工作；國務院各部門在自己的職責范圍內，對虐待動物的行為實施分工負責監督管理，指導各自管轄領域范圍內的流浪動物治理工作[8]。縣級以上地方人民政府公安部門對本行政區域內虐待動物的行為實施綜合監督管理，根據地方治理現狀制定本行政區域的流浪動物管理條例，并設立專門的流浪動物治理工作小組；同級人民政府各行政管理部門依照自己的職責，救助或者協助其他部門救助受虐待、遺棄的動物，并嚴厲查處虐待、遺棄動物的違法行為。

此外，還可以利用基層群眾自治制度的優勢，集合民間社區組織的力量凝聚成強大合力，監督社區虐待動物行為，對流離失所的動物進行集中管理；在收容救助過程中，政府部門應給予必要的補助。同時，借鑒“海天模式”“動物文明四方共建模式”等，通過制定、簽署社區公約等形式倡導動物保護，定期或不定期組織以文明養犬、反虐待動物為核心的相關宣傳教育、知識普及活動增強社區居民的保護動物意識，從源頭上解決流浪動物的問題、降低虐待動物行為的發生率。

（二） 中期——推動虐待動物入刑，制定《伴侶動物保護和管理法》

我國現行刑法中沒有單獨設立懲治虐待動物行為的罪刑規定，在對待類似“劉海洋傷熊事件”中的嚴重傷害、虐待動物的行為上，采取的是與德國、日本相同的立法模式，即“無區別保護主義”。換言之，我國將動物作為一種普通財產與其他財產放在一起，通過使用財產犯罪的相關規定來規范虐待動物的行為[9]。但動物并非一般的物體，其具有生命體征等特殊性使其區別于故意毀壞財物罪中的一般性財物，應當參考借鑒美國、加拿大的“特殊保護主義”，為其單獨設立罪名。在此基礎上，考慮到虐待動物行為不僅侵害了自然人的合法財產利益，同時也侵犯了社會的公共秩序，會給社會秩序造成不等程度的影響，筆者建議根據虐待行為所侵犯客體的不同，在《中華人民共和國刑法》第六章妨害社會管理秩序罪的擾亂公共秩序章節中增設虐待動物罪和遺棄動物罪，以“列舉＋兜底”的形式盡可能涵蓋現實生活中出現的虐待、遺棄動物的情形，根據虐待、遺棄的情節輕重來確定量刑幅度，從而滿足罪責刑相適應的原則，具體條文設置可借鑒專家意見稿中的相關規定。

在加快推進虐待動物入刑的同時，為解決最易遭受虐待的伴侶動物得不到保障的問題，應制定出臺《伴侶動物保護和管理法》。人大代表新甲旦真建議，“要確立‘管理’和‘保護’并重的立法理念。針對管理內容，要負責任對待貓犬，嚴懲不文明養犬行為。養貓、養犬人應當文明飼養，妥當照顧，履行治療、防疫、適時絕育、不遺棄義務。”

長期——出臺《反虐待動物法》及相關司法解釋，將虐待動物納入公益訴訟

《反虐待動物法》草案經過多輪修改完善，提交至全國人民代表大會審議，立法委員再根據全國人民代表大會的意見加以修改。《反虐待動物法》正式出臺后，在司法實踐中檢驗相關條文的合理性和可行性，并對司法實踐中具有爭議的條文進行修改補充，通過頒布司法解釋的方式一步步地完善反虐待動物法律體系。

四 結語

鑒于虐待動物的行為實質上擾亂了社會的正常秩序，以及通過私益訴訟可能出現起訴難、審理難、判決難、勝訴難、執行難等一系列難題，可將虐待動物納入公益訴訟的受案范圍。在《中華人民共和國民事訴訟法》中賦予各級檢察機關及人民政府有關部門以提起反虐待動物、動物保護公益訴訟的職能，明確環保、動物保護等相關社會組織就動物類公益損害行為提起公益訴訟的權利，打擊線下公開場合虐待動物和線上傳播虐待動物暴力信息的行為，以督促執法部門嚴格執法，發揮公益訴訟助力社會治理效能[10]。