環境分權促進了資源型城市產業轉型升級嗎？
——以安徽省為例

鄭飛鴻，牛 玥

(合肥學院 經濟與管理學院，安徽 合肥 230601)

一、問題提出與文獻綜述

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“深入實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制，促進經濟社會發展全面綠色轉型”[1]，確立了到2035年生態環境根本好轉的目標。資源型城市是我國重要的能源戰略保障基地，為我國經濟社會發展供應了大量的能源。然而，隨著資源的過度開發利用，資源型城市逐漸出現了資源短缺甚至枯竭、生態環境惡化、落后產能嚴重過剩及城市更新緩慢等一系列惡性的連鎖反應，這些問題嚴重破壞了資源型城市的“資源-環境-經濟”平衡，并且導致資源型城市落入衰退陷阱。環境分權作為一種分權化環境治理模式，以提升環境治理效率和效能為目標導向，旨在尋求政府層級之間環境管理權力的最優配置，環境分權管理體制的實施在改善區域生態環境的同時將倒逼資源型城市推進產業轉型升級，從而為實現生態環境保護與經濟高質量發展“雙贏”及破解資源型城市可持續發展難題提供重要突破口。安徽省擁有眾多資源型城市，作為中部地區的生態大省，高度重視生態文明建設，在全國范圍內率先出臺了《安徽省全面推行河長制工作方案》《安徽省林長制條例》等多項環境政策法規，并積極開展環境分權行政執法活動，在環境治理和生態保護上取得了一定的成效。針對資源型城市這一特殊的城市類型，環境分權的實施能否促進資源型城市產業轉型升級？環境分權對資源型城市產業轉型升級是否會有非線性的影響？安徽省不同區域、不同類型資源型城市的環境分權對于產業轉型升級的促進作用是否具有異質性影響特征？這些都是本研究需要探討和解決的問題。

通過梳理國內外學術界關于環境分權與資源型城市產業轉型升級的研究文獻發現，此領域相關研究主要集中在環境分權理論、環境分權對產業轉型升級的影響機制及環境分權對產業轉型升級的U型和倒U型影響等方面。

(一)關于環境分權理論的研究

從20世紀70年代開始，中央和地方應該如何進行環境保護事務的權責劃分成為學術界研究的熱點。一部分學者認為，在環境保護事務上應該實行分權。如：Oates[2]認為，權力的下放可以鼓勵當地政府實施最適合轄區內居民利益的環保政策，推動地區環境管理工作有序進行；Millimet[3]認為，在分權管理體制下，地方對于信息的掌握程度要遠高于中央，可以更高效地制定出符合當地發展模式的環境制度與政策。另一部分學者認為，在環境保護事務上應該實行集權。以Stewart[4]為代表的一批學者對環境分權治理理論提出質疑，認為應該由中央政府提供環境公共品的供給，原因在于中央集權的環境治理模式可以避免地方政府為發展經濟而犧牲環境所帶來的風險，為當地居民提供優質的環境服務。但是，隨著分權理論的進一步發展，環境分權的支持者逐漸占據主導地位，認為環境治理事務的決策權應該更多地由地方政府來承擔。例如，林毅夫[5]認為，分權度越高，地方政府的環境管理自主權越大，可以遵循比較優勢制定地方產業結構與資源稟賦相匹配的發展戰略，實現地方經濟長期較快增長。

(二)關于環境分權對產業轉型升級的影響機制研究

從環境污染的視角出發，Helland等[6]認為，“搭便車”這樣的行為不僅對地區環境造成不利的影響，而且抑制了產業轉型升級。陸遠權等[7-8]認為，環境分權顯著地增加了碳排放,而產業結構不合理是造成碳排放居高不下的主要原因。這是因為隨著環境分權水平的提高，地方政府只考慮了經濟增長，沒有考慮環境污染問題，從而抑制了產業轉型升級。從地方政府競爭的視角出發，鄒璇等[9]認為，環境分權、環境行政分權和環境監測分權都有利于地區的綠色發展。這是因為隨著環境分權水平的提高，地方政府的環境管理自主權也越大，這樣更容易調整環境管理的相關政策，促進地區綠色發展，從而促進產業轉型升級。而Wu 等[10]運用動態門檻面板模型分析了在不同地方政府競爭水平下環境分權與地區綠色發展之間存在的關系，結果表明，地方政府競爭與環境分權的共同作用降低了地區綠色發展的效率。這可能是因為政府間“競爭到底”的惡性競爭不利于地區綠色發展，從而抑制了產業轉型升級。

(三)關于環境分權對產業轉型升級的U型和倒U型影響研究

在環境分權對產業轉型升級線性影響的基礎上，部分學者認為，環境分權與產業轉型升級之間還存在U型和倒U型的非線性關系。屈小娥等[11]基于經濟高質量發展評價指標體系進行實證檢驗，結果顯示，環境分權對經濟高質量發展的影響呈現先下降后上升的U型特征。實施合理區間環境分權能有效促進經濟高質量發展，因而需科學把握環境分權的拐點，最大限度發揮環境分權對經濟高質量發展的促進作用。從空間效應的角度來看，馬越越等[12]基于動態空間杜賓模型來進行環境分權對綠色技術創新的實證驗證，結果顯示，環境分權對綠色技術創新的“本地-鄰地”效應呈現U 型特征。綠色技術創新有利于擺脫對傳統資源產業的依賴，減少環境污染，從而有利于促進產業轉型升級。彭星[13]將環境分權、產業升級和綠色發展納入同一分析框架，實證檢驗發現它們之間存在一種倒U型關系。也就是說，環境分權是否能真正促進產業升級取決于環境分權水平是否適度，環境分權只有在合適的區間才能充分發揮對產業轉型升級的促進作用。

綜上所述，既有研究主要圍繞環境分權與工業綠色轉型的關系展開，但缺乏專門針對資源型城市的環境分權研究，鮮有深入闡釋環境分權對產業轉型升級的影響機制，并且缺乏門檻效應分析。本研究利用2010—2019年安徽省資源型城市的面板數據，基于地方政府競爭的視角深入分析其影響機制，構建門檻效應模型探尋促進資源型城市產業升級的最優區間，并針對不同區域、不同類型資源型城市的異質性特征展開差異性研究。

二、影響機制分析

環境分權作為一種制度，在影響資源型城市產業轉型升級的過程中并不會產生直接作用，可能通過地方政府競爭、倒逼地區企業研發投入[14-15]等方式對資源型城市的環境和經濟產生影響，從而影響產業轉型升級。因此，本研究在分析環境分權是否促進資源型城市產業轉型升級的內在機制時，引入了地方政府競爭，對它的作用機制進行探討。

首先，對產業創新而言，環境規制會影響企業的生產行為，而環境分權將會影響環境規制對環境污染治理的效率[16]。地方環境事權變化會改變環境規制的方向，隨著地方政府環境管理權的增加，在環境績效考核激勵下，地方政府可以通過淘汰污染企業或倒逼企業創新等方式提高地區企業整體創新能力，使資源型城市擺脫資源依賴，從而促進資源型城市產業轉型升級。在經濟發展和晉升激勵下，地方政府會選擇重點發展高污染、高消耗等產業以快速刺激GDP的提高，減少對創新企業的投資，因而不能夠倒逼企業技術創新能力提升。另外，資源型城市還依賴于傳統資源的開發，從而抑制了城市產業轉型升級。

其次，對產業綠色發展而言，環境分權的“污染光環”效應和“污染天堂”效應會通過外商直接投資對資源型城市產業轉型升級產生不同的影響。“污染光環”效應通過引入外資企業先進的設備和生產技術，使得外商直接投資通過技術溢出效應提升地區清潔技術水平，改善地區環境質量，從而倒逼資源型城市產業轉型升級[17]。而“污染天堂”效應使得環境保護力度越小的地區越容易吸引外商直接投資，地方政府為爭奪外商直接投資而放松環境規制標準，甚至引起“逐底競爭”，這將會降低地區綠色發展水平，從而抑制資源型城市產業轉型升級。

最后，對產業經濟而言，根據Ryan[18]的最優分權理論，相對中央政府而言，地方政府更了解當地的環境情況，更能因地制宜地調整和優化當地的環境分權水平，提高環境管理效率。同時，不同地方政府之間對于好的經驗做法可以分享、傳播從而形成輻射效應，使地方政府之間產生“競爭到頂”的良性競爭。這樣不僅可以充分利用當地的資源促進產業轉型升級，而且可以使各地方經濟共同發展。實施環境分權的目的是通過對地方政府間環境事權的調整，對不同地區給予不同程度的環境管理權限，通過改變對地方政府的激勵實現資源型城市產業轉型升級。在地方政府競爭的影響下，環境分權對資源型城市產業轉型升級的影響會發生何種變化，后面將通過實證分析來驗證。

基于上述理論模型的分析，本研究提出3個研究假設。

假設1：環境分權有利于促進資源型城市產業轉型升級。

假設2：良性的地方政府競爭有利于促進資源型城市產業轉型升級。

假設3：在地方政府競爭的影響下，環境分權和地方政府競爭對促進資源型城市產業轉型升級存在交互作用。

三、模型構建與變量說明

(一)模型設定

上文系統分析了環境分權對資源型城市產業轉型升級影響的作用機制，根據上述機制分析，構建基準模型為

ITUit=α+β1EDit+γ1Xit+εit+σt+λi,

(1)

式中：i代表地級市；t代表年份；ITUit為產業轉型升級；EDit為環境分權水平；Xit為一組控制變量；εit為隨機擾動項；σt和λi為時間和地區固定效應。

根據假設2，在式(1)的基礎上引入地方政府競爭變量(LGC)來檢驗環境分權與地方政府競爭對資源型城市產業轉型升級的影響，具體模型為

ITUit=α+β1EDit+β2LGCit+γ1Xit+
σt+λi+εit，

(2)

式中：i代表地級市；t代表年份；ITUit為產業轉型升級；EDit為環境分權水平；LGCit為地方政府競爭；Xit為一組控制變量；εit為隨機擾動項；σt和λi為時間和地區固定效應。

根據假設3，在式(2)的基礎上引入環境分權與地方政府競爭的交互項來檢驗地方政府競爭在環境分權對資源型城市產業轉型升級的影響中發揮的作用，具體模型為

ITUit=α+β1EDit+LGCit+φ1ED*LGCit+
γ1Xit+σt+λi+εit,

(3)

式中：i代表地級市；t代表年份；ITUit為產業轉型升級；EDit為環境分權水平；LGCit為地方政府競爭；ED*LGCit為環境分權與地方政府競爭的交互項；Xit為一組控制變量；εit為隨機擾動項；σt和λi為時間和地區固定效應。

(二)變量選擇

1.被解釋變量

產業轉型升級(ITU):產業轉型升級包含兩重含義：其一指產業結構的重心由第一產業逐漸向第二、第三產業演進；其二指第一、第二、第三產業之間協調發展，合理化的產業結構有助于促進生產要素資源的優化配置。

(4)

式中：i表示第i產業；n表示產業部門數；Y和L分別表示產值和就業人數，Y/L表示生產率水平。利用熵值法將第三產業產值與第二產業產值的比值與RIS指數進行合成，得出產業轉型升級指數。

2.核心解釋變量

環境分權(ED)：鑒于各地級市政府環保人員數據可得性，本研究采用各資源型城市環境和公共設施管理業城鎮單位就業人員分布情況來衡量環境分權水平。此外，考慮環境分權與經濟發展的內生性問題，將經濟放縮因子[1-(GDPit/GDPt)]納入環境分權的測算公式(5)中。

(5)

式中：ED表示各資源型城市環境分權指數；LEit表示第i個資源型城市第t年環境和公共設施管理業城鎮單位就業人數；LPit表示第i個資源型城市第t年年末人口總數；GEt表示第t年安徽省環境和公共設施管理業城鎮單位就業人數；GPt表示安徽省第t年年末人口總數。

3.其他控制變量

財政分權(FD)采用地區預算內財政收入與地區預算內財政支出的比值來衡量。資源稟賦(RE)采用采礦業從業人數占當地人口總數的比重來衡量。 綠色技術創新(PAT)采用三種專利授權數來衡量。人力資本水平(HUM)采用居民平均受教育年限來衡量。地方政府競爭(LGC)采用中美年均匯率換算后的外商直接投資總額與GDP的比重來衡量。

(三)數據說明

鑒于數據可得性，本研究選取安徽省2010—2019年10個資源型城市的面板數據，所選取的數據來源于歷年《安徽省統計年鑒》和《中國城市統計年鑒》。另外，為了消除異方差的干擾和量綱問題，對所有變量進行對數化處理。所有變量的描述性統計如表1所示。

表1 變量描述性統計

四、實證分析

(一)基本回歸分析

通過Hausman檢驗，結果顯示應選擇固定效應模型進行基本回歸分析，具體回歸結果如表2所示。環境分權對促進安徽省資源型城市產業轉型升級影響的回歸系數顯著為正，環境分權水平每提高1%，安徽省資源型城市產業轉型升級促進作用提高0.132%，表明環境分權有利于促進安徽省資源型城市產業轉型升級。引入環境分權與地方政府競爭的交互項后，交互項對促進安徽省資源型城市產業轉型升級影響的回歸系數顯著為負，交互項每提高1%，安徽省資源型城市產業轉型升級的促進作用降低0.067%，表明在地方政府競爭的影響下，環境分權和地方政府競爭對促進安徽省資源型城市產業轉型升級存在交互作用。具體而言，地方政府為了保證該地區經濟快速增長，可能會選擇放松環境標準和降低市場準入門檻，這將造成該地區環境質量下降。如果各地方政府忽視環境質量問題而只比較經濟增長的速度，則會使地方政府之間產生“逐底競爭”，從而抑制安徽省資源型城市產業轉型升級。

表2 基本回歸結果

從其他控制變量來看，資源稟賦(RE)對促進安徽省資源型城市產業轉型升級的回歸系數顯著為正，可能是因為自然資源豐裕的地區，產業雄厚，易于調整產業結構。財政分權水平(FD)的回歸系數顯著為正，可能是因為地方政府發現生態環境對于地區經濟增長至關重要，開始重視環境污染問題并且加大治理環境污染資金的投入。人力資本水平(HUM)的回歸系數顯著為正，這可能是因為居民平均受教育年限越高，研發新的科技成果就越多，從而提高了生產效率，推動各產業現代化。

安徽省皖北、皖中、皖南地區的經濟發展水平、資源稟賦及生態環境等方面存在較大的差異，環境分權對促進安徽省資源型城市產業轉型升級的影響是否會因區域之間的差異而呈現異質性呢？根據表3安徽省不同區域資源型城市的回歸結果可知，皖中地區環境分權對促進資源型城市產業轉型升級影響的回歸系數為0.417，在三大區域中最高。這可能是因為皖中地區產業基礎較好，同時合肥經濟圈帶動了皖中地區經濟發展，對于環境治理方面的資金投入增加，更好地促進了皖中地區資源型城市產業轉型升級。皖北地區的回歸系數為0.235，在三大區域中最低。這可能是由于皖北地區環境污染的監管力度較弱，導致環境污染的歷史遺留問題較多，同時產業單一、基礎薄弱導致經濟發展滯后，以至于環境分權對促進資源型城市產業轉型升級的影響在三大區域中最小。皖南地區的回歸系數為0.379。這可能是因為相比于皖北地區，皖南地區生態資源豐富，產業基礎較好，同時緊靠長三角，經濟發展條件也優于皖北地區。從環境分權和地方政府競爭交互項的回歸系數可以看出，地方政府競爭抑制了環境分權對安徽省資源型城市產業轉型升級。皖南地區的回歸系數絕對值最大，可能是因為皖南地區各資源型城市為了經濟快速發展，政府間競爭激烈，在環境治理上監管不到位。皖中地區的回歸系數絕對值次之，可能是因為皖中地區緊靠合肥市經濟圈，周邊地區在環境保護上“搭便車”，導致地方政府沒有嚴格把控環境污染。皖北地區的回歸系數絕對值最小，可能是因為皖北地區的政府意識到生態環境的重要性，逐漸建立了較為完善的環境監管網絡。

表3 安徽省不同區域資源型城市的回歸結果

由表4安徽省不同類型資源型城市的回歸結果可以看出，安徽省成長型城市環境分權對促進資源型城市產業轉型升級影響的回歸系數顯著為正，并在四個不同類型的資源型城市中最大，環境分權和地方政府競爭交互項為負，沒有通過顯著性檢驗，這可能是因為成長型城市還處在上升期，資源儲備較為充足，對資源還有很大的依賴，容易造成環境污染。因此，環境分權水平越高，政府越容易因地制宜地制定環保政策，從而促進資源型城市產業轉型升級。成熟型城市和衰退型城市環境分權的回歸系數顯著為正，均小于成長型城市的回歸系數，環境分權和地方政府競爭交互項的回歸系數顯著為負，這可能是因為成熟型城市相比于成長型城市，資源產業發展一直處在穩定的狀態，政府沒有及時加強對環境污染的監督。衰退型城市相比于成長型城市，面臨資源產業枯竭和生態環境逐漸惡化的現實狀況，政府沒有及時提出嚴格管理高耗能、高污染產業以免生態環境持續惡化的政策。再生型城市環境分權的回歸系數、環境分權和地方政府競爭交互項均通過顯著性檢驗。

表4 安徽省不同類型資源型城市的回歸結果

(二)穩健性檢驗

為了進一步增強模型估計結果的穩健性，本研究采用被解釋變量滯后項作為工具變量構建動態面板模型，采用系統GMM估計分析方法對樣本數據進行穩健性檢驗。由表5系統GMM回歸結果可知，AR(1)小于0.1，AR(2)大于0.1，Hansen值大于0.1，說明工具變量有效，模型設定合理。該回歸結果和前文的基礎回歸結果在方向和大小上基本一致。因此，可以認為該模型的設定與估計結果具有穩健性。

表5 系統GMM回歸結果

(三)門檻效應模型

根據Hansen門檻效應檢驗原理對樣本數據進行門檻效應檢驗。從表6各變量門檻檢驗結果可以看出，單一門檻F值為11.17，通過顯著性檢驗，雙重門檻和三重門檻F值分別為3.14和1.59，均未通過顯著性檢驗。這表明環境分權對促進安徽省資源型城市產業轉型升級存在非線性影響，且這種非線性影響存在單一門檻值，應當采用單一門檻模型。

表6 各變量門檻檢驗結果

圖1 門檻效應圖

由表7門檻值估計結果可知，Ⅰ(LGC≤1.223)和Ⅱ(LGC>1.223)環境分權對安徽省資源型城市產業轉型升級均具有促進作用。Ⅰ(LGC≤1.223)環境分權水平每提高1%，安徽省資源型城市產業轉型升級的促進作用提高0.193%；Ⅱ(LGC>1.223)環境分權水平每提高1%，安徽省資源型城市產業轉型升級的促進作用提高0.103%。Ⅱ(LGC>1.223)環境分權的回歸系數小于Ⅰ(LGC≤1.223)的回歸系數，說明隨著地方政府競爭程度的提高，環境分權對安徽省資源型城市產業轉型升級的促進作用減弱。由此可見，Ⅰ(LGC≤1.223)是最優區間。

表7 門檻值估計結果

五、結論與政策建議

本研究基于2010—2019年安徽省資源型城市的面板數據，從地方政府競爭視角對環境分權是否促進資源型城市產業轉型升級進行研究，結果顯示：提高環境分權水平有利于促進安徽省資源型城市產業轉型升級，環境分權每提高1%，安徽省資源型城市產業轉型升級促進作用提高0.132%，環境分權和地方政府競爭之間存在交互作用，且隨著地方政府競爭加劇，環境分權對安徽省資源型城市產業轉型升級的促進作用有所減弱；不同區域、不同類型資源型城市存在異質性，環境分權對安徽省資源型城市產業轉型升級的促進作用皖中地區最大，皖南地區次之，皖北地區最小；環境分權對安徽省資源型城市產業轉型升級的促進作用成長型城市最大，衰退型城市次之，成熟型城市最小。此外，環境分權對促進安徽省資源型城市產業轉型升級還存在門檻效應，Ⅰ(LGC≤1.223)為最優區間，只有選擇最優區間，才能更好地促進安徽省資源型城市產業轉型升級。

根據上述結論，本研究提出一些政策建議。

第一，科學優化環境分權管理體制。中央與地方政府之間應合理設置和調整稅收分成比例，加大財政轉移支付力度。中央政府應將環境保護績效考核與激勵機制結合，為了避免地方政府以犧牲環境為代價去發展地方經濟，資源型城市應加大對地方政府生態環境保護質量的考核，因地制宜地設立環境質量考核標準，推動資源型城市更積極地投身環境保護事業，從而帶動產業轉型升級。

第二，改造傳統產業，大力培育和發展接續替代產業。通過加大環保資金的投入和技術創新的支持力度，在保護環境的基礎上使傳統資源得到有效開發和利用，并延伸傳統資源產業鏈條，使傳統產業向智能化、綠色化發展，擺脫傳統產業對資源的過度依賴，從而促進資源型城市產業轉型升級。同時，地方政府應科學選擇替代產業和培育新的優勢產業，發揮產業創新優勢，打造人工智能、新材料等新產業以減少資源開發對環境的污染，從而加快產業轉型升級。

第三，應結合安徽省資源型城市的實際情況，因地制宜地實施相關策略，充分發揮環境分權對資源型城市產業轉型升級的積極作用。皖北地區最大的優勢資源是煤炭，產業鏈條較為單一，因而，皖北地區應有效地延伸煤炭資源產業，并有序地承接新型、綠色重工業。皖中地區應通過合肥的中心輻射力，加大人才和科技創新的投入力度，大力培育和發展接續替代產業，并提高地區污染防治科學化、精細化、一體化水平。皖南地區應嚴守生態保護的紅線，實施森林和濕地資源保護等重大生態工程，打通綠水青山與金山銀山轉化通道，形成以生態旅游為主導的生態經濟產業體系。成長型城市應大力發展綠色新興產業，并圍繞新興產業定位，發展和壯大接續替代產業，逐步擺脫對自然資源的過度依賴。成熟型城市應在減少環境污染的基礎上使資源得到有效開發和利用，提高資源的開發利用率，有序延伸產業鏈條。衰退型城市需要加強產業政策的扶持，嚴格管理高耗能、高污染的產業，以免生態環境惡化。再生型城市基本擺脫了資源依賴，應培育和發展新興產業，以加快再生型城市產業轉型升級。