黃河流域科技創新政策的特征與啟示
——基于2006—2020年省級837份政策文本的分析

宋 潔，馮 楊

(1.河南工程學院 人文政法學院，河南 鄭州 451191；2.河南財政金融學院 計算機與信息技術學院，河南 鄭州 450046)

科技創新是推動經濟轉型升級、提質增效的“第一動力”。當前，我國深入落實創新驅動發展戰略，完善和優化科技創新政策體系，充分發揮其規劃、引導、激勵等作用,著力提高創新效率、提升創新能力。黃河流域在創新資源不足的窘境下，綜合科技創新水平較低，又面臨新發展格局下綠色發展、高質量發展的迫切要求。因此，科技創新驅動的發展轉型對于黃河流域顯得尤為重要。

一、相關研究綜述

1949—2010年,我國的科技創新政策發生了顯著的主題變遷，呈現出科技創新體制改革深化、人才政策不斷完善、自主創新成為政策焦點、創新治理能力增加的特征,但是基礎研究尚未成為可辨識的科技創新政策聚焦點[1]。當前，我國科技創新政策整體效力不高，部門協同水平偏低，政策目標表述模糊；政策體系不完善和結構性失衡，環境型和需求型政策工具應用不足；很多領域的科技創新都缺乏面向商業化階段的政策工具[2-5]。因此，在“非對稱”趕超戰略的新要求下，我國科技創新政策必須以“并行、領跑”為取向，“繼續揚長、按需補短”，提高供給型政策工具的系統性，提升需求型政策工具的可操作性，加強科技市場和創新環境建設[6]。未來，我國科技創新政策的完善主要集中在要不斷加強基礎研究和自主創新、改進評價及激勵制度、提升科技治理能力、推動高水平開放創新、營造健康的創新環境[7]。

當前，黃河流域科技創新水平整體較低，科研投入少、創新產出水平低、科教水平落后、創新平臺較少[8]。與長江經濟帶相比，黃河流域的生態效率優于長江經濟帶的生態效率，但在技術進步方面黃河流域則落后于長江經濟帶[9]。2009—2018年，黃河流域高質量發展綜合水平逐步穩定上升，共享發展、綠色發展對黃河流域經濟高質量發展的支撐作用穩步增強，但創新發展、開放發展的支撐作用持續偏低[10]。陜西、山東和四川三省份科技創新的集中度處于較高水平，但呈現下降趨勢；全流域科技創新處于極低極化水平并呈持續下降趨勢。黃河流域科技創新極化效應在一定程度上依賴于人口數量規模和資源總量，而創新效應小[11]。黃河流域在產業結構合理化、改善資源型城市生態環境和提高水資源使用效率過程中都要高度重視科技創新的作用[12-14]。綜上，2019年黃河流域生態保護和高質量發展戰略提出之后，對該領域的研究主要集中在戰略部署、協調發展等方面，但是把高質量發展重要驅動力科技要素的研究作為影響生態效率、產業結構等的一個重要因素，分散在不同領域，相關的系統研究相對匱乏，尚且沒有關于黃河流域科技創新政策特征的探討。本研究以黃河流域9省(區)的省(區)級科技創新政策為研究對象，探討黃河流域科技創新政策環境在2006—2020年的變化特征，為黃河流域科技創新政策的主動調整和改革提供一定的參考，進一步促進形成有利于黃河流域科技創新的長效機制。

二、研究設計

(一)政策文本的收集和刪選

科學政策重點解決知識生產問題；技術政策側重指導某一個領域技術的發展、應用及進步；創新政策側重促進科技發展，規范創新管理，強調科技成果商業化[15]。科技政策與創新政策不斷融合，形成了涵蓋要素政策、主體政策、關聯政策、產業領域創新政策、區域創新政策和創新環境政策等六大類型的政策體系[16]。為了避免研究過于泛化和文本數量過于龐大，本研究以“科技創新”“技術創新”為核心關鍵詞，以保證所選文本主要涉及科技、技術領域的創新。

2006年，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》公布。在該規劃綱要指導下，各地出臺各項科技創新政策的活力得以迸發。因此，本研究以2006—2020年為研究期，選擇的黃河流域9省份省(區)級科技創新政策均可以公開從網絡獲得，內容不涉及保密性和敏感性，均可以用于理論研究。政策文件搜索主要借助于各個省(區)的政府網站及北大法寶數據庫，以“創新”“科技”“技術”為標題關鍵詞進行政策檢索，選取的時間段為2006年1月1日到2020年12月31日，發布的單位是省(區)級人民代表大會及其常務委員會、省(區)級人民政府和省(區)其他部門。考慮到初步檢索政策文本數量龐大，本研究對政策進行刪選和整理，刪去僅僅是泛泛而談、沒有具體實際內容的政策，刪去僅僅是通知告知相關事項的政策，刪去高度重復的政策，刪去批復、函，得到政策文本共計837份。

(二)黃河流域科技創新政策“外維-內維”分析框架

為了深入分析黃河流域2006—2020年科技創新政策的時空演變，把握其外部屬性變化規律和內部構造特征，本研究主要從“外維-內維”構建政策分析框架。其一，政策的外部維度就是政策體系的外部特征，主要是對政策正文以外的屬性進行描述分析，包含政策的發文時間、發文機構、政策形式、政策效力等。其二，政策的內部維度就是政策文本的內容特征，主要是對政策的正文進行分析，根據研究目的可以從政策工具、政策主體及政策過程等不同層面進行分析。本研究著重于創新主體和政策工具兩個層面。創新主體分為企業、高校、科研院所、創新平臺和科技中介，政策工具則借鑒Rothwell和Zegveld[17]提出的劃分標準分為供給型、環境型和需求型三種。

三、黃河流域科技創新政策外部屬性特征的變化

(一)科技創新政策發文數量在波動中不斷增長

2006—2020年黃河流域科技創新政策數量在波動中整體呈現上升趨勢，2017年達到峰值135份，2009年、2013年則出現了明顯的下降趨勢，2014年之后波動幅度不大，并不斷增長(見表1)?？梢?，在黨的十八大報告提出必須把科技創新擺在核心位置之后，科技創新快速發展，在其影響力不斷增大的背景下，黃河流域不斷提高科技創新政策的投入，但從其發文數量的波動性來看，黃河流域要加強政策的連續性，特別是波動幅度較大的省(區)，如陜西、山西、甘肅、內蒙古。

表1 黃河流域科技創新政策發文時間和數量 單位：份

(二)科技創新政策的發文主體和部門合作由單一到多元

2006—2020年黃河流域科技創新政策政府部門聯合發文數量不斷增加，部門間合作日益加強。據統計，研究樣本中聯合發文數共計193份，占到樣本總量的23.1%。其中山東、四川聯合發文量占比高于黃河流域平均水平，分別為36.5%、27.7%，其余均低于平均水平，甘肅最低，為14.6%。研究期內，黃河流域省(區)級單位共有134個機構參加了科技創新政策的發文，核心發文部門主要有省(區)政府、科學技術廳(科技廳)、工業和信息化廳、發展和改革委員會、財政廳、教育廳、人力資源和社會保障廳，這些部門參與科技創新政策發文的頻次較高，且發揮出較大的作用。其中, 2006—2014年“省委省政府-財政廳-科學技術廳(科技廳)”聯合發文頻率較高，占聯合發文量的34.1%；2015—2020年形成了“科學技術廳(科技廳)-財政廳-發展改革委員會”為核心的聯合發文格局，占聯合發文量的54.7%。

(三)省(區)級科技主管部門與其他部門合作不斷增多

2006—2020年黃河流域9個省(區)的科學技術廳(科技廳)共參與政策制定330次，其中最多的是山東，為83次，甘肅、河南、四川的科學技術廳(科技廳)參與頻次稍高于黃河流域平均水平，寧夏、山西、青海的科學技術廳(科技廳)參與頻次低于黃河流域平均水平。科學技術廳(科技廳)合作最多的是財政廳，兩部門聯合發文共計100次，占科學技術廳(科技廳)參與發文量的30.3%。科學技術廳(科技廳)與發展和改革委員會、教育廳、人力資源和社會保障廳、農業廳的合作也很密切。2018—2020年黃河流域各省(區)的科學技術廳(科技廳)與工業和信息化廳合作日漸密切，合作的領域主要集中在科研、綠色技術研發和制造業技術人才培養等方面。從中可以看出，黃河流域9個省(區)的科技主管部門在科技創新政策中的核心地位突出，合作部門數量和次數不斷增多，合作的范圍、程度、強度都得到很大的提高。

(四)政策的操作性與力度整體較弱

就政策采取的形式而言，837份科技創新政策文本使用最多的前三種是辦法、意見和通知，分別占37.4%、35.1%、12.3%；實施方案、措施、條例和細則分別占4.2%、3.6%、3.1%和2.3%；占1%以下的有決定、規定和規劃綱要?？梢姡僮餍暂^強的實施方案、措施和細則一共占10.1%，其余政策形式可操作性較弱，抽象性、指導性、引導性較強。

依據發文主體層次和政策文本文種，對各類政策進行力度分類和賦值。本研究將黃河流域省(區)級政策文本劃分為五個層級：省(區)級人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(5分)，省(區)級人民政府制定或批準的意見、辦法、試行條例、措施、細則、方案、標準(4分)，省(區)級人民政府頒布的通知(3分)，省(區)級人民政府下屬的委、廳、局頒布的意見、辦法、試行條例、措施、細則、方案(2分)，省(區)級人民政府下屬的委、廳、局頒布的通知、公告(1分)。若一份政策文件涉及多個機關部門發文，取其中最高級別的機關部門進行力度的計算。通過統計，黃河流域整體的政策力度從2006年的平均得分2.42發展到2020年的2.36,這與2006年發文數量偏少有一定關系。2006—2020年整體政策力度平均得分為2.57。從9個省(區)人民代表大會及其常務委員會制定的行政法規數量來看，一共有26份，占政策文本的3.1%。其中，甘肅5份，山東、四川各4份，陜西、河南各3份，內蒙古、寧夏、山西各2份，青海1份。整體來看，黃河流域科技創新政策的法律效力不高，體現在行政法規占比較小，為3.2%，政府規范性文件占比30.1%，部門規范性文件占比66.7%。相對來說，四川省科技創新政策規格較高，四川省人民代表大會制定的行政法規有4份、四川省人民政府制定的政策有32份，兩者一共占該省樣本量的35.6%。

表2 黃河流域各省(區)科技創新政策的形式 單位：份

四、黃河流域科技創新政策內部結構的變化

本研究主要從創新主體和政策工具兩個層面對黃河流域科技創新政策內部結構進行剖析。創新主體分為企業、高校、科研院所、創新平臺和科技中介；對創新主體的關注度主要體現在不同創新主體的文本數量占創新主體文本總量的比值；政策工具分為供給型、環境型和需求型三種。

(一)創新主體層面

1.對企業創新主體的重視程度不斷增強

政策樣本中關于企業的專項政策共計103份，占創新主體文本總量的30.7%；特別是2016—2020年，發文量占企業專項政策總量的84.5%。其中，寧夏最高，占其政策創新主體樣本量的40%；青海、山東、河南和四川緊隨其后，分別占35.3%、35.2%、33.3%和32.4%；陜西、山西、內蒙古和甘肅均低于黃河流域平均水平；最低的是甘肅，占20.5%。規格最高的是2017年12月1日山東省人民代表大會常務委員會頒布的《山東省企業技術改造條例》；從發文時間來看，2006年，陜西省人民政府出臺的《陜西省委、陜西省人民政府關于增強自主創新能力提高經濟競爭力的決定》、山東省人民政府出臺的《中共山東省委、山東省人民政府關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力建設創新型省份的決定》，較早提出了企業作為創新主體的地位。研究期內，四川省人民代表大會常務委員會頒布的《四川省人民代表大會常務委員會關于加快實施創新驅動發展戰略的決定》(2016年)、山西省人民代表大會常務委員會頒布的《山西省科技創新促進條例》(2017年)和《山西省創新驅動高質量發展條例》(2020年)、河南省人民代表大會常務委員會頒布的《鄭洛新國家自主創新示范區條例》(2020年)，均明確了建立企業為主體、產學研結合的科技創新體系。

2.高校、科研院所及科技人才的培養與激勵的重要性逐步凸顯

政策樣本中關于高校、科研院所創新主體的專項政策共計32份，占創新主體專項政策總量的9.5%。其中，四川最高，占其政策創新主體樣本量的14.7%；山西、寧夏和青海緊隨其后，分別占13%、11.8%和11.3%；河南、甘肅、陜西、內蒙古和寧夏均低于黃河流域平均水平；最低的是寧夏，占5%。從政策內容關注焦點來看，主要集中于高校及科研院所的科技基地、基礎設施建設、創新團隊、創新績效評價、科研經費管理等方面。寧夏、四川、內蒙古、甘肅和山西沒有出臺有關高校主體的相關創新政策。

政策文本中關于創新人才的專項政策共計55份，占創新主體專項政策總量的16.4%；特別是2018年，發文量占創新人才專項政策總量的40%。其中，山西最高，占其政策創新主體樣本量的26.1%；陜西、內蒙古、山東和河南緊隨其后，分別占19.7%、17.6%、16.9%和16.7%；甘肅、四川、寧夏和青海均低于黃河流域平均水平；最低的是青海，占5.9%。黃河流域科技創新政策對于科技人才的關注大多是不區分人才類型的培養、激勵或綜合性的政策。從人才類型來看，黃河流域對于高層次人才關注度最高，其次是技術人才，最后是海外人才。從政策內容關注焦點來看，主要集中于人才培養、引進、激勵和綜合管理等方面。

3.創新平臺的地位日益突出

政策樣本中關于創新平臺專項政策共計146份，占政策總量的17.4%。特別是2017—2019年，這三年的創新平臺專項政策發文量占創新平臺專項政策總量的58.2%。其中，陜西最高，占其樣本量的23%；甘肅、河南和陜西緊隨其后，分別占22.9%、21.6%和21.4%；寧夏、青海、山東、四川、內蒙古和山西均低于黃河流域平均水平；最低的是山西，占12.7%。2016年之后，高新技術開發區、產業集聚區、科技園區、產業園區、創新中心、微小企業創業基地、自主創新示范區作為創新主體在黃河流域越來越受到重視，這與省(區)級人民代表大會及其常務委員會和人民政府出臺關于開發區專項政策有關。河南、山東、山西出臺了專項條例，如河南省人民代表大會常務委員會2010年出臺了《河南省開發區條例(2010年修正本)》，山東省人民代表大會常務委員會2016年出臺了《山東省經濟開發區條例》，山西省人民代表大會常務委員會2019年出臺了《山西省開發區條例》；四川、甘肅和內蒙古出臺了相關規劃或實施意見，如四川省人民政府2019年出臺了《關于促進全省開發區改革和創新發展的實施意見》《四川省開發區發展規劃(2018—2022年)》，甘肅省人民政府辦公廳2017年出臺了《關于促進開發區改革和創新發展的實施意見》，內蒙古自治區人民政府2017年出臺了《內蒙古自治區“十三五”開發區發展規劃》。

4.科技創新政策關于科技中介的關注一直處于較低的水平

科技中介以生產力促進中心、科技企業孵化器、科技咨詢與評估機構、技術交易機構、創業投資服務機構等為代表與各類創新主體和要素市場建立緊密聯系，為科技創新活動提供重要的支撐性服務。黃河流域科技創新政策對于科技中介的關注一直處于較低的水平，在研究期內尚沒有出臺關于科技中介的專項政策。在837份政策文本中，共有154份涉及科技中介。山東對科技中介較為重視，2015年6月17日山東省人民政府辦公廳印發的《關于加快全省技術市場發展的意見》提及科技中介的頻次較多。

(二)政策工具層面

本研究采用質性分析軟件Nvivo 11，以政策文本的條款作為內容分析單元，按照“地區代碼-政策編號-章節/條款”的方式進行具體編碼，對其使用的政策工具進行識別。837份文本的2487項內容分析單元的政策工具使用情況見表3。

表3 黃河流域各省(區)科技創新政策工具使用頻次 單位：次

1.統計結果分析

整體來看，黃河流域科技創新政策工具以環境型和供給型為主，二者共占政策工具使用總量的92.8%，需求型政策工具占比少，僅為7.2%。供給型政策工具中人才引進與培養占比最高，為19.3%；環境型政策工具中平臺建設占比最高，為19.1%。黃河流域科技創新政策工具以環境型為重心，環境型政策工具比供給型政策工具2006年高5.1個百分點，2020年高10.1個百分點。黃河流域9個省(區)中僅有內蒙古自治區的供給型政策工具占比49.7%，高于環境型政策工具所占比重(46.4%)。

黃河流域科技創新政策使用最多的五種政策工具分別是人才引進與培養(19.3%)、平臺建設(19.1%)、科技資金投入(12.6%)、科技金融支持(10.5%)、科技管理和綜合治理政策(9.8%)?？梢?，黃河流域9個省(區)級人民政府高度重視科技創新中的人才建設、平臺搭建、資金支持和科技體制機制的完善。使用最少的五種政策工具分別是公共服務(4%)、政府采購(3.9%)、目標規劃(3.1%)、服務外包(1.6%)和海外機構(1.6%)。可見，黃河流域9省(區)政府亟待提高對科技規劃、需求拉動科技創新、營商環境改善的關注度。

2.黃河流域科技創新政策的政策工具的結構性失衡問題

2006—2020年黃河流域各省(區)政府部門依據中央的綱領性政策出臺地方政策，主題廣泛、數量大，但各項政策之間相對比較獨立，尚未完全融合，沒有形成系統性政策體系。

(1)政策工具整體分布失衡。供給型政策工具占41.9%，環境型政策工具占50.9%，需求型政策工具占7.2%。顯然，環境型政策工具和供給型政策工具使用過多的不平衡的科技創新政策體系很難有針對性地推動黃河流域科技創新發展，同時在一定程度上抑制了需求型政策工具的刺激作用，難以達成“按需補短”。黃河流域對政府采購、服務外包及海外機構三種政策工具的使用極度匱乏。

(2)政策工具局部結構失衡。一方面，環境型政策工具建設相對落后，合理規劃不足、科技金融和稅收優惠占比較小、科技成果轉換支持不足等問題導致黃河流域科技創新的低質低效；同時，在平臺建設政策工具中技術交易市場、中介機構、成果轉換示范基地、孵化器等頻次遠遠低于開發區、科技園區等。另一方面，供給型政策工具中人才引進(培養)、資金投入和基礎設施建設主要力量集中在創新鏈的中間環節，重視技術應用處理問題，對基礎研究投入有待提高，對企業自主研發重視有待加強。在一定程度上，這些失衡問題可以從黃河流域科技成果轉換率較低反映出來。根據國家統計局國家數據庫的統計，2006—2019年，黃河流域的專利申請數、專利申請授權數和技術成交額一直落后于全國平均水平，分別落后45.3、49.4和53.6個百分點。

五、研究結論和政策建議

(一)研究結論

第一，政策數量在波動中增多，2009年、2013年則出現了明顯的下降；政策主體部門合作由單一到多元；形成了以“科學技術廳(科技廳)-財政廳-發展和改革委員會”為核心的聯合發文格局。第二，使用最多的政策形式是辦法，操作性較強的實施方案、措施和細則占比較小；整體政策力度不大。第三，就不同的創新主體來說，關注度最高的是創新平臺，依次是企業、人才和高校及科研院所，科技中介最少。第四，政策工具使用逐步豐富，但各類工具分布呈現不均衡的狀態，環境型政策工具為主，需求型政策工具極度匱乏；環境型政策工具和供給型政策工具內部不同種類分布不合理；人才引進與培養、平臺建設及科技資金投入是使用頻次的前三名。因此，總體來說，黃河流域科技創新的政策體系要進一步系統化和可持續化，增強政策工具使用的協同效應，促使科技創新形成對黃河流域經濟發展的實質影響，推進黃河流域生態保護與高質量發展戰略，促使黃河流域在“雙循環”新發展格局中發揮重要的作用。

(二)政策建議

一是提高科技創新政策的持續性和系統性。只有建立目標明確、優勢互補、協同合作的科技創新政策體系，才能夠營造創新環境，激發創新動力與活力。近些年，黃河流域密集出臺了大量科技創新政策，其中難免有重疊、交叉、不合時宜等問題，特別是在政策資源有限的約束下，政策斷斷續續、時有時無；有些政策內容之間甚至會產生一定的矛盾；有些政策在有的地方廢止了，在有的地方仍舊有效；有些政策雖出臺時間較晚，但時代性不足。因此，黃河流域各省(區)要對科技創新具有長遠、系統規劃，要甄別不同地域的科技創新優勢、創新的層次與水平，并據此有計劃、系統性地設計科技創新政策目標，并在企業、創新平臺、科技中介及高校和科研院所等不同創新主體之間合理分配創新資源；要發揮基礎科研和科技創新能力較強地區的帶動作用，加強流域之間科技合作和交流，形成具有流域特征的科技創新體系。

二是提高科技創新政策體系政策工具分布的均衡性。供給型政策工具有推動作用，需求型政策工具有拉動作用，環境型政策工具有促進作用，三者要相互結合，合理分布，實現均衡發展。黃河流域要將供給型政策工具和環境型政策工具保持在合理范圍之內，盡快提高需求型政策工具使用比重，提高科技創新的活力和動力。特別是在“雙循環”新發展格局下，黃河流域要積極從需求角度出發給予科技創新發展機會，通過創造需求、擴大需求實現科技創新資源和要素的聚集效應。黃河流域要加大對新興產業和高新技術的扶持力度，完善政府采購創新產品的各項制度，盡快出臺本地區自主創新產品政府采購的意見(實施方案)；通過靈活多變的方式，提高創新產品和服務的政府采購力度，逐步推行科技應用示范項目與政府首購、訂購相結合模式，促進創新產品和服務的研發及規?；瘧茫淮罱萍挤胀獍袌?，實施科技服務外包企業培育工程。同時，黃河流域各省(區)要在國際市場上支持科技創新企業與外商合資興辦企業，通過海外并購或聯合經營等方式在海外設立分支機構或銷售網點；要積極鼓勵孵化器融入國際創新創業網絡，通過國際會展、科技交流、技術轉換等方式對接海外市場，開拓科技創新海外業務。

三是合理調整供給型政策工具和環境型政策工具的內部結構。一方面，保障資金、人才和信息等創新要素的持續供給，提高供給型政策工具的針對性。黃河流域要不斷完善省(區)級財政科技投入機制，繼續加大科技研發投入規模、加強科技基礎設施建設、拓寬創新信息交流渠道，補齊創新要素不足的短板。特別是針對黃河流域在傳統農業、能源化工、資源開采等產業比重較大、重工業化明顯的特征，要對傳統行業的技術升級、改造、創新加大投入力度，強化供給側改革，促進黃河流域的傳統產業比較優勢得到改善和提升。黃河流域要學習長三角地區，盡快形成清晰和針對性強的系統性科技人才隊伍培養規劃和資金扶持計劃，重視高層次人才，強調科技領軍人才的引領和帶動作用。另一方面，合理調整環境型政策工具，重視科技創新的相關市場機制作用。當前，黃河流域大多數省(區)對于科技創新中的市場作用沒有給予足夠的重視，尚且停留在技術市場的管理階段。這些省(區)要積極轉變思維，加大技術市場培育、政策引導，支持并鼓勵企業、科研院所、高校參與技術交易；各省(區)要主動加強科研合作與交流、重視產學研環節的銜接。同時，黃河流域各省(區)要緊跟時代創新科技金融工具使用，深化科技金融對科技創新的支持，鼓勵各類眾創、眾包、眾服、眾籌支撐平臺建設，建立股權流轉和融資服務產權交易平臺，發展多層次資本市場，拓寬科技企業直接融資渠道，推動科技保險發展，為科技型企業上市提供各種金融服務等。