我國支持企業創新的省域政策量化分析

成 肖

（1.重慶工商大學東南亞研究中心；2.重慶工商大學長江上游經濟研究中心；3.重慶工商大學經濟學院，重慶 400067）

企業是科技和經濟緊密結合的重要力量，應該成為技術創新決策、研發投入、科研組織、成果轉化的主體，每一家企業創新水平的提高將會推動國家層面創新水平的躍升。我國企業技術創新已進入創新驅動發展的新階段，國家科技體制改革釋放出大量創新資源，但整體上仍面臨創新資源投入不足和不匹配的現實困境，因此，為全面提升企業創新能力，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，近年來中央和地方政府出臺了若干促進企業創新的政策文件，統籌發揮市場配置資源的基礎性作用和政府的引導支持作用。對促進企業創新相關政策文件成效進行分析，有助于強化創新環境建設。

1 主要文獻回顧

學者們主要采用傾向得分匹配、倍差法等計量經濟學方法對我國創新政策的效果進行評估，但對政府創新支持政策的有效性尚未得出一致結論。如，郭玥［1］指出，創新補助會顯著促進企業研發投入和實質性創新產出的增加；毛其淋等［2］則發現，只有適度的補貼才能夠顯著激勵企業新產品創新，高額度補貼抑制了企業新產品創新。對創新政策類型進一步細分，有文獻強調不同政府支持方式對企業創新的異質性影響，如白旭云等［3］的研究結果表明，稅收優惠政策有利于企業創新績效和高質量創新產出數量的提升，研發補貼則具有擠出作用；曾萍等［4］認為，政府需要盡量縮減財稅政策支持的范圍以強化創新環境建設。

政府支持政策并非總是有效的。回歸到政策文本，學者們采用內容分析、文獻計量、社會網絡分析等方法對我國創新政策進行量化分析，揭示政策主題的變遷、政策制定主體的合作網絡、政策工具的選擇與組合等問題，如楊凱瑞等［5］以中央政府頒布的創新創業支持政策為研究對象，從文種類型、發文機構、主題關聯性、政策工具等維度進行量化分析；張煒等［6］構建多維度區域創新政策評價模型，從創新政策強度、政策協同度、政策完善度3 個方面對江蘇、浙江和上海頒布的創新政策進行文本分析和量化評估；劉曉燕等［7］利用中央及北京頒布的科技創新政策，借助多層指數隨機圖模型探討網絡內府際合作機理；徐硼等［8］基于政策工具視角，通過政策工具分類、內容編碼、頻數統計等分析方法，對國家科技創新政策文本進行量化分析；周瑩［9］根據對105項創新政策的組合有效性及其問題成因分析，提出基于法治系統工程理論的創新政策組合模式。

綜上，創新政策研究已成為政府、企業與學術界高度關注的重大問題。創新政策復雜、多維，而現有關于政策文本的量化分析傾向于整體考量科技創新政策，如汪濤等［10］、劉蘭劍等［11］、何江等［12］、杜偉錦等［13］、臧維等［14］、王幫俊等［15］分別針對產業創新政策、科技人才政策、科技成果轉化政策、眾創空間扶持政策、產學研協同創新政策等細分政策類型進行量化分析，但從企業技術創新決策主體地位考慮來看，既有研究對于促進企業創新的政策文本仍未給予足夠重視，仍普遍聚焦于中央層面對企業創新的支持政策，如唐曉云［16］考察了1997—2008 年中小企業政策的組成、主體和主題等方面的特征和趨勢；張韻君［17］采用內容分析法分析了《關于支持中小企業技術創新的若干政策》的政策工具選擇特點；章文光等［18］從政策數量統計、發文部門府際關系、政策主題發展變遷3 個維度對支持中小企業創新的政策文本進行計量分析；李瓊等［19］則從稅收優惠、財政補貼和政府采購3 個方面梳理支持中小微企業創新的政策。此外，Zhu 等［20］、朱旭峰等［21］指出，基于地方創新的政策試驗以及以點帶面的擴散長期以來被視為推動經濟增長、創造發展奇跡的中國經驗。一個區域的地方政府政策創新往往也可為其他地方政府以及中央政府的政策方案提供參考借鑒，因此地方政策研究具有重要價值，遺憾的是，目前關注地方層面企業創新支持政策的研究仍相對匱乏，在為數不多的文獻中，有如郭秀強等［22］以珠三角地區出臺的促進科技型中小企業創新的政策文件為研究對象，從環境面、供給面和需求面三大維度進行政策工具分析。

綜上，本研究采用社會網絡分析、空間自相關分析、內容分析等方法，對我國省級層面制定和實施的激勵企業創新的政策文件進行量化分析，探討其共性與特性。

2 研究設計

2.1 數據來源

以2011—2020 年我國31 個省份的企業創新支持政策為研究對象，政策文本來源于各省份人民政府官方網站以及北大法寶等權威數據庫，用“企業”為檢索詞進行標題搜索，遴選與“企業創新”主題相關的政策文件。為保證所選政策的發文效力，對檢索出來政策的發文機構進行甄別，最終確定了由地方政府頒布的共115 項省級政策為研究樣本。

2.2 研究方法

本研究主要運用社會網絡分析、空間自相關分析、內容分析3 種方法。

（1）社會網絡是由多個行動者所構成的網絡結構，社會網絡分析是從行動者之間的關系結構角度對社會行為進行操作和處理，用關系來解釋的理論與模型［23］。在社會網絡中，行動者的集合稱為模。其中，1 模網絡研究一類行動者集合內部各個行動者之間的關系；2 模網絡研究兩類行動者群體之間的關系。研究一類行動者及其隸屬事件間關系的特殊2 模網絡也被稱為“隸屬網絡”。本研究將31 個省份視為行動者，政策年度、適用對象、政策主題等視為其參與的事件，建立2 模網絡并利用UCINET軟件進行網絡可視化。

（2）借助Stata 軟件，采用全局莫蘭指數（Moran'sI，I）進行空間自相關分析，以測算分省份企業創新政策的空間相關性。全局莫蘭指數計算公式如下：

（3）內容分析是通過將文本中非量化的有價值信息轉化為定量數據，從而用來分析信息的特征。本研究進行內容分析的基本步驟如下：確定支持企業創新政策文本的信息抽取范圍，隨后采用Python軟件，利用jieba 中文分詞組件完成對文本的精確分詞，并刪除其中的程度副詞、結構助詞、語氣詞、介詞等無關詞，獲得文本高頻詞后進行信息量化。

3 實證研究

3.1 政策發布年度與地域分布

根據國家統計局的分類方法，將31 個省份分為東、中、西部地區。其中，東部包括北京、天津、河北、遼寧、山東、上海、江蘇、浙江、福建、廣東和海南11 個省份；中部包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南8 個省份；西部包括內蒙古、重慶、四川、貴州、云南、廣西、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆12 個省份。按發文年度和地區分布進行樣本統計，結果如表1 所示，可以看出政策數量呈現波動下降趨勢，2012 年、2013 年是重要年度節點。在2012 年、2013 年，各地方政府對《國務院辦公廳關于進一步支持企業技術創新的通知》《國務院關于促進企業技術改造的指導意見》《國務院辦公廳轉發人力資源社會保障部財政部國資委關于加強企業技能人才隊伍建設意見的通知》《國務院辦公廳關于強化企業技術創新主體地位全面提升企業創新能力的意見》等中央政策文件作出了積極響應。同時，東部地區在政策數量上較中、西部地區優勢明顯。2011—2020 年，東、中、西部地區有關企業創新支持政策分別為51 項、28 項和36 項，年均發文量分別為4.6 項、3.5 項和3.0 項。相較于中西部地區，東部地區地方政府更傾向于發布支持企業創新的政策文件，體現出東部地區地方政府具有更強的創新意識，積極發揮政府部門在企業創新活動中的引導作用。

表1 樣本政策發文年度與地域分布 單位：項

以各省份為行動者、政策年度為事件形成2 模網絡并進行網絡可視化，結果如圖1 所示。可見，2013 年為核心年份，共有17 個省份頒布了企業創新支持政策；2020 年則為邊緣年份，僅有5 個省份發文。總體而言，出臺企業創新支持政策的省份數量呈一定的周期波動性，如2012—2014 年間有13 個省份頒布了企業創新支持政策，在2015—2016 年下跌為6.5 個，在2017—2018 年期間又上升至9.5 個，隨后在2019—2020 年下滑至6 個，反映出地方政府在支持企業創新活動上的階段性政策調整行為。

圖1 樣本政策的地域年度網絡

在以各省份為行動者、發文年度為事件的2 模網絡中，上海、浙江和福建為核心省份，有6 個年份頒布了企業創新支持政策，江蘇、河南、廣東和重慶在5 個年份內發文，反映出這些地區的地方政府持續關注企業創新，致力于營造良好的創新環境；另一方面，貴州、云南和西藏缺乏省級層面的企業創新支持政策，而北京、湖南、海南和新疆均僅在1 個年份內頒布了企業創新支持政策。可以看出，支持企業創新的省域政策數量存在顯著的地區非均衡現象：上海、浙江和廣東等創新活力強勁地區出臺了更多的企業創新支持政策；而貴州、云南和西藏等地區在科技創新水平相對較弱的情況下，企業創新支持政策的匱乏又會進一步制約對企業創新活力有效激發。

構建樣本數據的空間鄰接矩陣，計算各省份企業創新支持政策的全局莫蘭指數并進行散點分析，結果如表2 所示。2011—2020 年，樣本企業創新支持政策的I值為0.157，并在5%水平上通過顯著性檢驗，表明政策發文量存在空間效應且方向為正。具體來看，位于“高-高”（H-H）象限的省份有9 個，發文量較高且被高值包圍；位于“低-高”（L-H）象限的省份有5 個，發文量較低但被高值包圍；位于“低-低”（L-L）象限的省份有12 個，發文量較低且被低值包圍；位于“高-低”（H-L）象限的省份有5 個，發文量較高但被低值包圍。總體來看，有67.74%的省份顯示出正的空間關聯，政策的空間集聚特征明顯，存在空間擴散效應，這表明某地區的企業創新支持政策頒布不僅能提升本地區企業的創新能力，而且能激勵鄰近地區的地方政府加強創新政策制定，進而提升鄰近地區企業的創新能力和競爭力。

表2 2011—2020 年樣本政策的全局莫蘭指數散點分析結果

3.2 政策適用對象

依據政策標題，對樣本政策的主要適用對象進行分類統計，結果如表3 所示。可見在全樣本政策數量中，針對所有企業的普適型政策數量占比為51.30%，針對科技型企業或高新技術企業等專一型企業創新支持政策的占比為23.48%，其中2016—2020 年間針對科技型企業或高新技術企業的年均政策發文量超過3 項，表明各地方政府為充分發揮創新企業的示范帶動作用、為實體經濟發展提供新動能，持續大力培育高新技術企業，通過政策“組合拳”予以重點扶持；而針對中小微企業的政策占比為8.70%，針對重點企業的政策占比為6.09%，此外另有3 項政策聚焦于大中型企業或龍頭企業。根據《中國企業年鑒2018》，我國65%以上的發明專利、75%以上的新產品開發都是由中小微企業完成的［24］。但不可否認的是，與大型企業相比，我國傳統產業領域中相當數量的中小微企業資源消耗大、附加值低、經濟效益差等問題仍很突出，面臨創新意識不強、創新資源不足等的難題，因此，有必要把提升中小微企業研發創新能力、促進企業轉型升級擺在更突出的位置，而與此相呼應，樣本政策正呈現出向中小微企業傾斜的趨勢，在全部針對中小微企業的政策文件中，2017 年及之后發布的占比達到了66.67%。

表3 2011—2020 年樣本政策的主要適用對象

在產業維度上，為推動制造業高端化、智能化、綠色化發展，地方政府聚焦工業企業制定了相關的企業創新支持政策，針對工業企業創新的政策占比達到了6.96%。相比制造業企業，非制造業企業的創新更多體現在流程創新、管理創新、服務創新和營銷創新等方面，目前仍缺乏聚焦于非制造業企業創新的政策，非制造業領域創新并未受到應有的重視。值得特別指出的是，浙江省積極探索政策創新，在2015年出臺了著力于推動民營企業創新的政策文件。

以各省份為行動者、適用對象為事件形成2 模網絡并進行網絡可視化，結果如圖2 所示。在29 個頒布了企業創新支持政策的省份中，有22 個省份頒布了普適型政策、16 個省份頒布了專一型政策，可見培育高新技術企業成為地方政府深入實施創新驅動發展戰略的重要抓手。其中，重慶、浙江、廣東和廣西為核心省份，其政策適用范圍分類較為多樣化；福建和上海兩地政策發文量較高，分別為9 項和7 項，但適用對象較為單一，集中于普適型和科技型企業或高新技術企業；寧夏、青海和安徽雖然政策發文量并不突出，分別僅為3 項、4 項和4 項，但其不同政策的適用對象具有差異性。

圖2 2011—2020 年樣本政策的地域和適用對象網絡

樣本政策中，普適型和專一型政策的空間相關性分析結果如表4 所示。可見，普適型政策在10%水平上通過顯著性檢驗，專一型政策未通過顯著性檢驗，表明政策的空間集聚主要體現為普適型，而專一型政策不存在空間效應，反映了適用對象廣泛的創新政策更易被復制推廣。

表4 2011—2020 年按適用對象分類的樣本政策空間相關性分析結果

3.3 政策主題

根據政策標題，將樣本政策的主題劃分為引領類、任務類、要素類和環境類4 種類型分別進行統計（見表5）。其中，引領類政策強調強化企業創新主體地位、促進企業創新發展和提升企業創新能力，占比為26.96%；任務類政策突出企業創新的重點任務，如培育高新技術企業、促進企業技術改造和加強企業管理創新、產品創新等，占比為40.00%，其中以技術改造政策為主，僅2012 年、2013 年頒布的技術改造政策數量就達14 項；要素類政策聚焦于企業為實現創新活動所需的人力、財力和技術等創新投入要素，占比為12.17%，其中以加強企業技能人才隊伍建設政策為主。值得注意的是，突出強調創新人才、研究機構和研發投入的要素類政策均是在2015 年及之前頒布的，之后則不再是地方政府政策制定的重點。此外，環境類政策占比為20.87%，其關注企業創新外部環境中政府的作用，既包括給予甄選企業R&D 補貼、稅收優惠的財稅扶持政策，也包括優化政策供給、改善科技金融服務的融資支持政策，還包括完善科技中介服務體系、強化創新環境建設的服務支撐政策。具體來看，目前地方政府支持企業創新的重點之一正是著力發揮資本市場作用，如廣東、重慶和安徽三地政府均在2018 年出臺了大力推動符合條件的創新企業發行股票或存托憑證的政策文件，2019 年上海發布著力發揮資本市場作用、促進本市科創企業高質量發展的政策文件，注重增強金融服務實體經濟能力，促進金融資本和科創要素深度融合。

表5 2011—2020 年樣本政策主題分類

以各省份為行動者、政策主題為事件形成2 模網絡并進行網絡可視化，結果如圖3 所示。在29 個頒布了政策的省份中，有18 個省份頒布了技術改造政策、15 個省份頒布了促進企業創新發展的規劃引導政策、12 個省份頒布了為創新提供配套服務支撐的政策，說明這些領域更容易吸引地方政府進行政策制定；在政策創新方面，廣東、江蘇和浙江專門頒布了加強企業研發機構建設的政策文件，吉林和江西制定了引導和鼓勵企業加強管理創新、提質增效的政策文件。其中，浙江、重慶、上海和山東為核心省份，其政策主題較為細致全面，江西、四川和青海的政策發文量均為4 項，但政策主題各有側重，上述地方政府強調從多個層面來同時發力；相反，部分地方政府重點圍繞某一個或兩個方面推進企業創新發展工作，例如，廣西頒布的8 項政策中有5項圍繞創新型企業培育而展開，福建發布的9 項政策中有4 項針對技術改造制定、3 項針對財稅扶持制定。

圖3 2011—2020 年樣本政策的主題網絡

為考察不同主題的政策空間相關性，分別計算了引導類、任務類、要素類和環境類政策發文量的全局莫蘭指數，結果如表6 所示。其中，引導類政策在10%水平上通過顯著性檢驗；同期任務類、要素類和環境類政策均未通過顯著性檢驗。表明樣本政策的空間集聚主要體現為引導類，而主題更為明確的任務類、要素類和環境類政策的空間效應并不存在，反映出現階段地方政府在企業創新支持領域的政策擴散程度仍然較低。

表6 2011—2020 年不同主題類型樣本政策的全局莫蘭指數分析

3.4 政策措施

為分析樣本政策的具體政策措施，采用jieba 分詞工具對政策文本中的主要任務及推進措施進行分詞，獲得前15 個出現頻次最多的詞如表7 所示。整體來看，地方政府在制定企業創新支持政策時重點強調以下領域：（1）政策的完善與落實，包括財政政策、稅收政策、金融政策、科技政策、人才政策、股權激勵政策、土地政策等；（2）企業研發能力的提升，包括加大研發投入力度、加快企業研發機構建設、搭建技術研發平臺等；（3）企業人才隊伍的建設、評價與激勵，包括創新人才、技能人才、專業技術人才、科技領軍人才等；（4）創新型企業的培育，包括高新技術企業、科技型企業、科技小巨人企業、“專精特新”企業等；（5）技術創新服務機制的建立完善，包括完善服務體系、發展服務平臺、培育服務機構、優化服務水平等；（6）企業技術改造的推進。

表7 2011—2020 年樣本政策措施中前15 個高頻詞

表7 （續）

進一步對比分析東中西部地區可以發現，政策措施既具有共性又各有側重：

（1）“企業”“創新”“科技”“研發”“培育”“機制”等詞在各地區政策中出現頻次較高，表明各區域地方政府在強調企業研發能力提升、創新型企業培育以及相關機制建立完善等方面存在相當程度的一致性。

（2）在東部地區51 項政策中，較為突出的高頻詞有“人才”“高新技術”“機構”“知識產權”“博士后”“融資”等。在政策措施選擇上，東部地區地方政府更加強調企業人才隊伍建設、高新技術企業培育、企業研發機構建設、企業知識產權保護和運用以及推進企業融資創新等。東部地區的創新水平普遍高于中西部地區，各區域地方政府在推動政策創新方面也表現得更為積極，例如，2013 年山東出臺了加強博士后工作、提升企業創新能力的政策文件；2019 年廣東專門制定了促進中小企業知識產權保護和利用的政策文件。

（3）在中部地區28 項政策中，高頻詞有“技術改造”“管理”“平臺”“產業”“項目”“創新創業”等。相比東、西部地區，中部各區域地方政府更加強調企業技術改造、完善規范管理、推進創新平臺建設、加快產業轉型升級以及優化創新創業環境等。總體來看，中部地區各地方政府在政策措施的選擇上傾向于模仿、跟隨中央政策文件，例如，中央政府層面制定了促進企業技術改造的政策文件，而從樣本政策獲取的“技術改造”詞條中，來自中部地區的政策文件的占比為50.0%。

（4）在西部地區36 項政策中，高頻詞有“技術創新”“技能”“投入”“孵化器”“產業”等。西部各區域地方政府更加強調引導企業技術創新、推進企業高技能人才培養、加大企業創新投入、促進科技企業孵化器建設以及加快產業轉型升級等。與東、中部地區相比，西部各區域地方政府所選擇的政策措施致力于改善企業創新相關要素的供給狀況，從而推動地區創新發展，其中，從樣本政策獲取的“投入”“孵化器”詞條中，來自西部地區的政策文件的比重分別為50.0%和63.6%。

4 結論與啟示

4.1 主要研究結論

（1）2011—2020 年間，我國31 個省份出臺的企業創新支持政策數量呈波動下降趨勢，且省際差異顯著。在對中央層面政策作出積極響應的同時，部分省份圍繞地方特色、發展需求進行政策創新；（2）針對所有企業的普適型政策和針對特定企業的專一型政策在數量上旗鼓相當；（3）政策主題按政策文本標題劃分為四大類，其中任務類政策在數量上具有絕對優勢，其次是引領類政策和環境類政策，要素類政策數量最少；（4）各地區政策存在空間相關性，且空間集聚主要體現為普適型政策和引導類政策，專一型政策和任務類、要素類與環境類政策不存在空間效應；（5）各地區政策措施均重點強調扶持政策、研發機構與研發平臺、企業人才隊伍、創新型企業培育、技術創新服務機制和企業技術改造等領域，但既具有共性又各有側重。

4.2 啟示

推動企業創新發展是落實國家創新驅動發展戰略、實現高質量發展的迫切需要。目前我國企業仍面臨創新能力有待加強、創新環境有待優化、服務體系有待完善等問題，恰當、有效的企業創新支持政策能夠通過有效市場和有為政府的良好協同，激發企業技術創新活力、帶動企業走創新發展道路。各級政府應進一步加強宣傳和輿論引導，大力宣傳企業技術創新工作的重要意義、政策措施、進展成效和先進經驗；同時，要鼓勵地方層面的政策創新，加強對激勵分配機制、科技金融創新、創新生態完善等探索性強的政策任務研究，通過試點積累經驗并及時總結推廣。此外，地方政府不僅要做好企業創新相關政策的銜接配合，也要深化省際創新政策的協調合作，在技術、標準、應用、人才等領域廣泛開展合作交流。