法定數字貨幣發行權的運行風險及其法律規制

李 晶

(華東政法大學 法學博士后流動站，上海 201620；上海政法學院 法律學院，上海 201701)

中共中央在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中指出，要“穩妥推進數字貨幣研發”，標志著我國的法定數字貨幣發展又邁上了一個新的臺階，關于法定數字貨幣發行權的相關問題逐漸為法學界所關注。當前，法學界圍繞法定數字貨幣的概念、法律性質、監管等方面進行了一定的討論，但囿于法定數字貨幣自身技術發展的不確定性等，對法定數字貨幣的研究存在諸多理論爭議與理論空白。歸納起來，理論空白和理論爭議實則涉及三個無法回避的問題：什么是法定數字貨幣、為什么要對法定數字貨幣進行監管、法律如何對法定數字貨幣進行監管。這也是當前關于法定數字貨幣法學研究的基本思路，但問題的關鍵顯然在于為什么要對法定數字貨幣進行監管。

在既有的法學研究中，鮮有對法定數字貨幣監管的研究，那么，只是因為其是法定數字貨幣就要對其進行監管？我國的法定數字貨幣目前仍在試點當中，鼓勵先試先行應是其發展的主旋律，而非如何對其設置條條框框的監管措施。那么，進行法定數字貨幣法律監管研究似乎在做“無用功”。我們不妨“追根溯源”：對法定數字貨幣進行監管，究竟要監管什么？我們對監管法定數字貨幣應用給予過多關注，忽視了從其“源頭”——發行的視角進行分析。而對該問題的研究，將直接決定法定數字貨幣的整個監管制度體系。偏居一隅、一葉障目式地研究法定數字貨幣監管問題不利于對法定數字貨幣發行權力的監督，更不利于對公民基于法定數字貨幣的人身權利和財產權利的保護。

囿于篇幅，筆者無意于梳理和評價已有的法定數字貨幣法律監管研究，而是直接從發行法定數字貨幣這一權力出發，探究法定數字貨幣發行權的本質，具體分析法定數字貨幣發行權行使過程中可能存在的風險，提出遵循“漸進式發展”的監管思路構建法定數字貨幣發行權的法律規制路徑。

一、基于貨幣發展的法定數字貨幣發行權本質分析

從貨幣發展史的角度分析貨幣發行是一種常見思路。法定數字貨幣是以法定貨幣的基本定位出現的，已經在事實上成為貨幣發展史的一部分。本文將以貨幣發展史為基本脈絡，具體從貨幣發展史的“動”分析，發行的法定數字貨幣是順應時代發展所出現的貨幣形式；從貨幣發展史的“靜”分析，發行的法定數字貨幣仍是由國家壟斷發行的信用貨幣。

(一)法定數字貨幣發行權是國家發行數字形式貨幣的權力

法定數字貨幣的法律定位應是一國的法定貨幣，法定數字貨幣發行權實則是法定貨幣發行權，只是發行的貨幣形式發生了變化而已。貨幣形式的變化將會改變國家與公民之間的關系，豐富了國家貨幣權力和公民貨幣權利，有助于國家利用貨幣技術實現數字治理。在當前及未來相當長一段時間內，國家在發行數字貨幣的同時，仍會發行紙幣，此時的法定數字貨幣發行權可以認為是法定貨幣發行權的具體內容，而如果只發行數字貨幣，那么法定數字貨幣發行權就是法定貨幣發行權，甚至未來法定數字貨幣發行權的概念也無存在的必要，因為國家發行的法定貨幣就是數字貨幣。

一般認為，法定貨幣發行權是由國家規定或認可的貨幣機構行使的在一國境內或特定地區發行法定貨幣的國家權力，可從如下幾個方面理解：一是國家規定或認可的貨幣機構通常為一國的中央銀行，即中央銀行是專門行使貨幣職能的國家機關；二是法定貨幣的發行具有主權性、地域性，即一國的法定貨幣通常只在一國境內或特定地區具有強制流通的法律效力，一國通常禁止其他國家法定貨幣在本國境內直接流通；三是法定貨幣發行權是一項國家權力，是法律明確授予特定國家機關的國家權力，既排除其他國家機關行使，也要求被授權的國家機關依法履行法定貨幣發行職責。

法定數字貨幣本質上是法定貨幣，是法定貨幣因技術發展出現的適應性發展，能夠適應并嵌入當前的技術環境，也能夠適應當前的無現金化社會對數字貨幣的需求。因社會對更便捷法定貨幣的需求而促使法定貨幣進行自我革新，這也是法定貨幣在已經實現電子化的同時仍要進行形式上的轉變，產生一種新的貨幣形式的內在原因。法定數字貨幣不同類型及其功能的差異，導致對法定數字貨幣的法律性質認定更為復雜。發行法定數字貨幣必然會改變既有的憲法秩序：安全與效率之間的再次平衡，公民財產權利在得到更好保護的同時可能會讓其他憲法權利遭受侵害，等等。

(二)法定數字貨幣發行權是國家壟斷發行信用貨幣的權力

信用貨幣是晚近出現的概念，是指以國家信用作為價值來源，而非通過金屬貨幣(此處指的是金、銀)來體現價值的貨幣。事實上，信用貨幣的出現要早于其概念的提出。從貨幣發展的歷史來看，貨幣形式經歷了商品貨幣(即貨幣的價值以其上承載的商品價值為基礎)、金屬貨幣(即貨幣的價值主要以其上承載的金屬價值為基礎)、紙幣(即貨幣的價值主要以其可以兌換的金屬貨幣和/或國家信用為基礎)、數字貨幣(即貨幣的價值以國家信用為基礎)。簡單來說，貨幣內在價值的來源決定了其是否是信用貨幣，而非簡單地以貨幣形式進行判斷。

法定數字貨幣的發行權是在沿襲發行紙幣的權力基礎上運行的。紙幣本身并不具有價值，紙幣的價值反映的是國家信用。北宋時期出現的紙幣“交子”并非完整意義上的信用貨幣，其起初反映的是私人機構的信用和可兌換金屬貨幣的價值。之后，由于私人機構信用破產，國家為了維護持幣人的權益，將發行紙幣的權力收為國有。為了防止超發紙幣可能帶來的不利影響，國家制定了發行紙幣要遵循的嚴格制度，即發行限額、發行準備金、定期界兌、流通區域限定。不難看出，此時的紙幣已經具有部分信用貨幣屬性，奠定了現代紙幣發行制度的基礎。

將視線繼續向前流轉，其實在紙幣出現之前，信用貨幣雛形已初顯。歷史上我國的金屬貨幣可以分為貴金屬貨幣(金、銀)和賤金屬貨幣(銅、鐵)。之所以本文對金屬貨幣做出如上劃分，是因為貴金屬貨幣的價值直接以其自身的價值體現，而賤金屬貨幣的價值則是由銅、鐵自身的價值和國家信用體現的，更多是通過國家強制力予以保障流通的。亦即，國家發行的賤金屬貨幣具有部分信用貨幣屬性，“時至今日，硬幣通常僅作為零錢使用，它不再有自身的貴重價值，只有國家擔保的價值”。具體如圖1所示，可以將賤金屬貨幣和金/銀本位制廢除前的紙幣稱為不完全信用貨幣，而之后的紙幣、硬幣以及數字貨幣為信用貨幣。

圖1 信用貨幣重分類

毫不避諱地說，數字貨幣是從民間開始并推動的，這并非偶然現象。在貨幣發展的歷史中，國家與私人的競爭從未停止過，經國家信用與私人信用之間的較量后，貨幣發行權力最終由國家掌控。我們需要承認的是：“國家及其貨幣主管部門央行在貨幣形態演進方面從未處于領先地位，每一次貨幣形態的變革最先都由私人部門發起，并歷經了一段相對混亂的時期，再由國家進行統一完善并穩定下來?！蓖ǔ６?，在一國主權相對穩定的背景下，由國家壟斷行使貨幣發行權。即便國家授權或認可私人機構發行貨幣，其體現的仍是國家主權信用。私人機構只能在國家授權或認可的范圍內承擔部分貨幣發行的職責，而非代替國家行使發行貨幣的權力。如果一國主權不夠穩定，尤其是經濟動蕩，沒有能力行使貨幣發行權時，私人機構發行的貨幣可能會在市場上流通使用，國家則是通過明示或默示的方式認可其在市場上所具有的地位，此時仍可認為是國家壟斷貨幣發行權。最極端的情形是，在主權國家(幾乎)不復存在時，私人機構發行的貨幣在市場上自發承擔著貨幣流通職能，以維持經濟活動的運轉。此時已經不存在國家貨幣發行權，更談不上私人機構發行的貨幣挑戰國家貨幣發行權力。

二、法定數字貨幣發行權的運行風險

應當承認的是，當前法定數字貨幣的研究和試點正在積極推進，已有一些國家行使了法定數字貨幣發行權以實現特定的政治、經濟目的，可以從中發現甚至可以預測法定數字貨幣發行權在運行過程中存在一定的風險。結合上文分析的法定數字貨幣發行權是國家發行數字形式的貨幣和國家壟斷發行信用貨幣的權力的本質，分別分析法定數字貨幣發行權的運行風險，以期為我國法定數字貨幣發行權順利運行提供參考。

(一)發行數字形式貨幣的技術風險

法定數字貨幣發行權運行過程中首先需要防范的就是技術風險。強調技術之于法定數字貨幣的重要性在于法定數字貨幣是一種不同于歷史上出現的貨幣形式，不具有傳統意義上的物理實體，其“鑄造”、發行、流通、使用、回籠等都是在特定的網絡空間進行的，對該網絡空間和法定數字貨幣的安全性、冗余性、兼容性、穩定性等提出了較高的要求，如此才能滿足國家金融安全的需要和公民貨幣財產安全的技術要求。

與法定數字貨幣迅速發展吸引廣泛關注形成鮮明對比的是，法定數字貨幣技術發展并不充分。以比特幣為代表的私人數字貨幣雖已經過十余年的發展，呈現出發行主體從“去中心化”到“中心化”、發行數量從限量轉變為市場調節、交易主體從“強匿名化”到“弱匿名化”等趨勢。法定數字貨幣的技術是在私人數字貨幣技術的基礎上發展起來的，深受私人數字貨幣技術發展的影響。即便國內外關于法定數字貨幣的研發和試驗不斷進行，但仍處于對不同技術應用和性能測試的階段，尚未形成關于法定數字貨幣發行的相關技術標準。法定數字貨幣技術的不確定性將直接影響法定數字貨幣發行過程中的安全性。甚至可以直白地說，動態發展的法定數字貨幣技術是否足夠安全，其可否應對當前國內外復雜的金融環境引人懷疑。我國的法定數字貨幣——數字人民幣正在不同地區進行試點，其所具有的可控匿名性、可追蹤性等特征曾被認為可以有效預防與貨幣有關的違法犯罪，但卻在試點過程中發生了利用數字人民幣參與境外洗錢的案件。

除此之外，關于法定數字貨幣技術的另一風險擔憂則是發行的法定數字貨幣是否足夠穩定到可以支持短時間內數量巨大的頻繁交易。事實上，關于法定數字貨幣技術的穩定性并不容易測試。當前發行法定數字貨幣的國家，如委內瑞拉，國內人口數量相對較少，也缺少購物節等短時間內的大量支付需求，無法充分反映已發行法定數字貨幣的穩定性。反觀我國，人口眾多且存在全國或局部范圍的購物節等場景，對具有極高穩定性的支付工具支撐頻繁交易有一定需求。即便如此，使用數字人民幣進行支付的交易量與當前已有的電子支付方式相比依然不足。從長遠來看，數字人民幣的使用群體范圍要更廣泛，這就要求尚處于試點應用的數字人民幣要比電子支付更穩定，以滿足全國人民的日常支付需求。這是法定數字貨幣使用的國內視角。如果充分發揮法定數字貨幣的數字性，允許在跨境支付中使用法定數字貨幣，那么法定數字貨幣在技術上能否與國外支付系統兼容、滿足境外支付需求、提供安全支付工具等，都對法定數字貨幣的技術提出了更高要求。若因法定數字貨幣技術的安全性、穩定性等影響持幣人的使用體驗，可能有損法定數字貨幣的信用，影響法定數字貨幣作為國家公共產品所具有的基本職能。

(二)國家壟斷行使權力的發行風險

由國家壟斷行使貨幣發行權力并非近代銀行業發展以及將銀行收歸國有以后才發生的，而是亙古有之。絕大多數國家通過憲法、法律明確規定國家具有發行貨幣的權力、履行貨幣發行職責。于我國而言，1949年通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》(以下簡稱《共同綱領》)第39條明確規定了“貨幣發行權屬于國家”，即由國家壟斷行使貨幣發行權?！豆餐V領》對此進行規定的背景是我國對金融事業的嚴格管理。此后，國家對金融事業的管理逐漸走向法制軌道，金融事業實現規范化發展。但從我國1954年《憲法》、1975年《憲法》、1978年《憲法》、1982年《憲法》及五部憲法修正案的規定來看，《憲法》文本中并沒有對貨幣發行權做出明確規定，而是在現行《憲法》第15條進行了關于市場經濟的概括性規定，即“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序”。根據《中國人民銀行法》“建立和完善中央銀行宏觀調控體系，維護金融穩定”的立法目的和中國人民銀行要履行“發行人民幣，管理人民幣流通”等職責來看，貨幣發行權力由國家壟斷行使有著明確的法律依據。由國家壟斷行使貨幣發行權力是為了維護社會經濟秩序，對私人數字貨幣(虛擬貨幣)采取嚴格監管措施是對其有代替人民幣在市場上流通以及影響社會秩序的直接回應，本質上是對國家貨幣發行權力的維護。

鑒于當前發行法定數字貨幣的國家較少，尚無相對成熟的發行經驗。從已有發行法定數字貨幣的經驗來看，法定數字貨幣的發行與已有的法定貨幣發行出現了某種程度上的割裂。其一，法定數字貨幣的發行采用與私人數字貨幣發行相同的模式，即每批次發行數量固定，內在價值通過錨定實物資產的方式保持穩定(此處主要指的是委內瑞拉政府發行的石油幣，首批發行數量為1億個，每枚石油幣由委內瑞拉的1桶原油作為實物抵押)。該種發行模式仍然體現了法定數字貨幣發行權由國家壟斷行使，但其價值并非完全由國家信用體現，甚至可能為了提升本國法定數字貨幣的信用，提高其在交易和流通市場的認可度，而采用將實物資產作為內在價值來源的方式確保法定數字貨幣的價值，這與私人數字貨幣中的穩定幣如出一轍。該種模式下的法定數字貨幣用于國際支付，而非日常支付，可將其認為批發型法定數字貨幣。其二，法定數字貨幣的發行采用與電子支付相同的理念，即著重強調法定數字貨幣作為一種數字支付方式，可以為境內居民提供更為便捷的支付方式。兩種法定數字貨幣的發行模式，容易讓人產生法定數字貨幣信用不足、功能單一的片面印象，無法與私人數字貨幣、電子支付工具有效競爭。那么，出現是否有必要發行法定數字貨幣的質疑聲音也就不足為奇了。

除了法定數字貨幣發行初期并未找到適合本國的發行模式外，仍需要防范國家壟斷行使的權力可能會為國家超發貨幣“保駕護航”。國家貨幣機構的確可以對法定數字貨幣的流通使用情況進行監測并及時做出滿足市場需求的貨幣政策，但在未來相當長的一段時間里，法定數字貨幣與紙幣會并行發行，國家貨幣機構并不能完全監測紙幣的流通情況。所以在法定數字貨幣發行量可以相對確定、紙幣發行量相對不確定的基礎上仍會在整體上造成法定數字貨幣發行量不確定的狀態。即便法定數字貨幣的發行可以在一定程度上或一定范圍內實現發行量可控，但為了國家宏觀調控的需要，可通過發行法定數字貨幣、增加市場貨幣流通量的方式，刺激經濟發展、提供更多就業崗位?？梢哉f，這在一定程度上符合《中國人民銀行法》規定的中央銀行制定和執行貨幣政策的“保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長”的目標。貨幣幣值的穩定并非保護幣值一成不變，而是在一定通脹幅度范圍內發行一定量的貨幣以刺激經濟增長。不得不防范的是，法定數字貨幣的數字形式讓公民在使用時僅會有余額數字的變化，而非紙幣這樣實物貨幣增加或減少所帶來的直接的感官上的刺激，由此帶來的后果：一是公民在使用法定數字貨幣支付時可能會有更強的消費欲望，過度的消費可能會形成惡性循環；二是即便國家超發法定數字貨幣，公民也可能不會有明顯感受，客觀上可能會促成國家“隱蔽”超發法定數字貨幣的局面。

(三)國家發行信用貨幣的信用風險

法定貨幣的國家信用屬性由國家強制力保障，法定數字貨幣經依法發行后同樣獲得法定地位。法定數字貨幣的信用貨幣屬性體現在如下幾個方面：首先，法定數字貨幣作為信用貨幣能夠滿足支付需求，也就是法定數字貨幣具有基本的貨幣職能，這是對法定數字貨幣的基本定位。其次，法定數字貨幣的信用貨幣屬性體現的是一國政府的信用，是公民對政府的信任，是國家與公民之間關系的具象。最后，法定數字貨幣的強制性體現在“不得拒收”，由于法定數字貨幣對支付和接收設備有一定要求，所以法定數字貨幣在滿足一定電子支付條件下不得拒收。針對如上三個方面，法定數字貨幣作為國家發行的信用貨幣可能存在如下信用風險：

一是對法定數字貨幣能否用來支付以履行基本的貨幣職能存疑。從已經發行法定數字貨幣的國家來看，公民使用法定數字貨幣進行支付的積極性不高。首先是當前國際上已有相對運行成熟的貨幣支付機制，以一國之力難以與已有的國際貨幣規則相抗衡，法定數字貨幣在國際支付中可能處于舉步維艱的境地；其次，由于國家信用不足，導致國內長期較嚴重的通貨膨脹，在發行紙幣時國內公民對其不信任，發行數字形式的法定貨幣不見得會增加信任；最后，國內或國際上的電子支付工具使用便捷，以及公民長期使用紙幣的習慣等都可能阻礙法定數字貨幣的流通。那么，在這樣的環境下，法定數字貨幣無法獲得廣泛的社會接受度，就無法談及其能履行基本的貨幣職能。

二是法定數字貨幣體現了國家與公民之間的關系，體現的是公民對國家的信任，也表明公民愿意接受國家基于貨幣對其所做出的管理行為。我國正在試點中的數字人民幣存儲在數字人民幣錢包中，數字人民幣錢包是由中央銀行管理、用戶掌握密碼、不受商業銀行影響的以國家信用背書的“保險箱”。雖然較難出現商業銀行直接從用戶數字人民幣錢包中拿錢的行為，但卻可以為國家相關部門限制用戶個人貨幣財產提供便利。當數字人民幣正式發行后，能夠更方便國家相關部門查詢用戶名下財產，并能夠直接通過限制數字人民幣錢包的方式實現控制用戶財產的目的。法定數字貨幣除了能夠被用于限制公民財產權外，還可能成為國家相關部門監控公民的手段。從國家角度來看，法定數字貨幣的可溯源性可被其管理利用；從公民角度來看，法定數字貨幣的可溯源性則實現了公民支付行為的數字“留痕”，即便用戶在使用過程中可選擇對商戶匿名，但不能做到對中央銀行匿名。用戶基于法定數字貨幣的各項行為都將被記錄在法定數字貨幣系統中，公民基于法定數字貨幣的各項行為所產生的源源不斷的數據可成為國家監測貨幣行為的依據。法定數字貨幣的發行讓國家相關部門有了限制公民財產和控制公民數據的權力，如果這一權力使用不當則會導致國家權力的膨脹。

三、法定數字貨幣發行權的法律規制

法定數字貨幣發展至今，仍可將其認為是尚處于發展初期的準法定貨幣。當前階段談及對發展中的法定數字貨幣進行監管可能顯得有些操之過急，主旋律應是促進法定數字貨幣的應用與發展。法定數字貨幣是國家為社會提供的公共產品，是國家貨幣權力如何行使以及公民貨幣權利如何享有的集中體現。如若以發展的名義放任對其隨意探索，以片面追求有利于國家貨幣政策制定、執行等為目的，忽視了對廣泛法定數字貨幣使用者權益的保護以及更便利公共服務的提供，那么法定數字貨幣可能會淪為國家權力恣意行使的工具。故而，有必要從憲法法律角度提出對法定數字貨幣發行權的規制，以期法定數字貨幣的發行符合《憲法》和法律規定，且保證其一經正式發行，能夠成為促進國家權力有效運行和公民權利切實享有的公共產品。

(一)法定數字貨幣發行權法律規制應遵循的理念

法定數字貨幣除了承載公民的財產權外，也將體現公民的人身權?！稇椃ā繁Ｗo公民合法的私有財產，并排除其他主體的侵犯，法定數字貨幣將會是公民財產權的具體表現，體現了公民的社會地位，國家要依法對此進行保護，同時要求國家機關、社會組織、其他公民不得侵犯公民合法擁有的法定數字貨幣；《憲法》保護公民的人格尊嚴，法定數字貨幣的使用將與公民個人身份直接相關，公民實名制程度決定了數字人民幣錢包的交易限制額度。

1.國家推行法定數字貨幣應秉持高效便民的原則

法定數字貨幣的技術屬性決定了其在應用過程中需要有與之相匹配的收付款終端設備。國家要能提供滿足全國人民使用法定數字貨幣進行支付的金融基礎設施、網絡等條件，并能支持、鼓勵電商等行業支付系統的更新。與此相對應，國家要及時出臺相關的政策、法律規范及技術或行業標準，為法定數字貨幣的推廣使用營造有效運行的社會秩序環境。國家除了要提供如上法定數字貨幣發行的“硬條件”外，也要提升自身的“軟實力”。

公民不使用法定數字貨幣進行支付的主觀原因主要在于公民在心理上還未能接受法定數字貨幣，不愿改變當前使用電子支付的習慣，甚至會據此抵觸使用法定數字貨幣；而客觀原因則是支持法定數字貨幣支付的商戶還不夠多，法定數字貨幣應用領域還不夠廣泛，不能滿足公民日常消費的需要，即便手機安裝了數字貨幣錢包，也可能會變成閑置的軟件?；诖?，法定數字貨幣的推廣使用首先要做的是培養公民的支付習慣，當前已有的消費“滿減”等激勵措施可以起到推動作用；法定數字貨幣的支付體驗要不斷優化，在獲得成本、操作步驟、應用場景上都要體現高效便民的基本原則，可以吸引公眾使用法定數字貨幣。

2.國家推行法定數字貨幣應鼓勵專業參與

“中國產業和監管機構都有必要就數字貨幣進行更多對話……否則，中國有可能會在新的金融格局中落后”，法定數字貨幣國際金融市場競爭離不開公眾的參與和支持。法定數字貨幣發行后，電子支付平臺必然會受到一定程度的影響。這種影響對電子支付應用普遍程度不同的國家來說并不完全相同。對于電子支付應用并不普遍的國家來說，即便發行法定數字貨幣，公眾可能由于不存在電子支付條件或對電子支付不夠信任而較少使用電子支付，對法定數字貨幣的態度可能也是出于同樣的原因。這對法定數字貨幣的發行而言卻是“雙刃劍”，法定數字貨幣的發行可能會因為電子支付和電子商務不夠發達而缺少應用場景；但從另一個角度來看，法定數字貨幣缺少電子支付的既有阻礙可能會順利發行，從而帶動本國電子商務發展，實現數字經濟發展。

與此相反，對于電子支付較為發達的國家來說，法定數字貨幣與公民之間的關系就變得尤為重要。由于電子支付已發展穩定且能滿足公眾日常支付需求，有些國家發行法定數字貨幣的動力不足，但這并不影響其為避免在新一輪的國際金融競爭中喪失話語權而研究法定數字貨幣。出于對商業銀行和其他金融機構的保護以及維護金融穩定，我國在研究法定數字貨幣過程中與其進行合作，并在試點應用中將其作為試點合作機構；同時，也鼓勵私人機構參與法定數字貨幣的建設，只要其是以實現公共利益為目的。如此，可以依托當前已有的成熟的電子支付經驗和模式推動法定數字貨幣的發展。除了專業機構參與法定數字貨幣的建設之外，公眾在試點中使用法定數字貨幣也可認為是廣泛的公眾參與。

3.國家推行法定數字貨幣應強調對個人信息的保護

中肯地說，國家發行法定數字貨幣相較于紙幣而言，可以起到對以法定數字貨幣發行流通為基礎的各項金融活動管控的作用，便于國家機構對公民基于法定數字貨幣的行為進行監管。與分散的電子支付平臺監管相比，國家出于實現維護金融安全和金融穩定的目的而對法定數字貨幣的發行流通情況進行監管將更為直接和全面。這一直接監管也會同時兼顧保護公民個人信息的目的，通過技術設計讓法定數字貨幣持幣人有權決定是否授權第三方平臺使用個人信息，可以避免個人信息泄露和不當使用。

于公民而言，國家基于法定數字貨幣對其實施的監管也可能變為不當管控。通常而言，個人數據被湮沒在海量數據之中，國家機關利用這些數據也不過是統計學上的使用，但是一旦其想針對具體個人進行數據分析，這個特定人的數據信息就有被不當利用的危險。法定數字貨幣基于國家信用發行，用于公眾日常支付，其具有的可控匿名性、可溯源性等特點都可為國家監管個人提供便利。法定數字貨幣的出現，為個人信息保護提供了新的可能。這就要求有能力獲得個人信息的國家機關，在有法定事由出現時才能依法查詢個人數據信息，不同層級國家機關及其工作人員在查詢、使用個人信息上的權限應有不同。

(二)以實現“漸進式發展”為法定數字貨幣發行權法律規制的路徑

我國數字人民幣分批在不同城市進行試點應用，充分利用不同城市經濟和社會發展的特點進行發行和應用推廣，體現了法定數字貨幣發行“漸進式發展”的思路，法定數字貨幣將會從地區試點發行發展到全國發行，法定數字貨幣從以零售支付為基礎發展到支持大額結算，法定數字貨幣從滿足日常支付需求發展到支持跨境支付需求。具體而言，法定數字貨幣的“漸進式發展”以時間軸向前展開：在試點階段構建“監管沙盒”，提供規制法定數字貨幣發行權的監管場所；在法定數字貨幣發行后，著重關注鼓勵法定數字貨幣創新與發行量控制、用戶財產與信息安全、零售支付與跨境支付規制規則的構建上。

1.以構建“監管沙盒”為法定數字貨幣發行權提供法律規制的場所

“監管沙盒”已在金融領域的創新項目中應用。“監管沙盒”的本質是實現鼓勵創新發展與維護金融穩定雙重目的，對于符合“監管沙盒”要求的測試者不必承擔不利監管的后果。在“監管沙盒”中既要求監管主體能夠主動履行監管職能，依法對參加測試的創新項目行使行政自由裁量權以促使創新實現；同時，將創新的項目置于“監管沙盒”內是出于保護消費者權益的目的，防止創新項目在實施過程中可能產生的風險對消費者權益造成損害。在這個過程中，不容忽視的是讓參加“監管沙盒”創新項目測試的企業能夠有機會獲利。如下將分別從“監管沙盒”的實施主體、準入標準、監管措施、保護措施等角度提出如何構建規制法定數字貨幣發行權的場所。

(1)“監管沙盒”的實施主體

“監管沙盒”的實施主體應是能夠監管法定數字貨幣發行權的主體。由于法定數字貨幣發行權由中央銀行在國務院的領導下行使，由商業銀行和其他金融機構完成法定數字貨幣向社會的流通，在整個過程中涉及的被監管的主體主要是中央銀行、商業銀行和其他金融機構。根據《中國人民銀行法》的規定，中央銀行是具體執行法定數字貨幣發行權的國家機關，直接領導機關是國務院；商業銀行和其他金融機構的主管機構是國務院銀行業監督管理機構(即中國銀行保險監督管理委員會)和中國人民銀行，根據《商業銀行法》的授權可對其進行監管。也就是說，在法定數字貨幣發行權行使過程中，中國人民銀行要受到國務院監管，商業銀行和其他金融機構要受到中國銀行保險監督管理委員會和中國人民銀行的監管。鑒于國務院是我國最高行政機關，可由其授權中國銀行保險監督管理委員會和中國人民銀行分別在各自職權范圍內履行監管職能并定期向國務院報告，接受國務院的監督。

(2)“監管沙盒”的準入標準

法定數字貨幣作為公共產品，具有公開發行的特點，故而其滿足適用“監管沙盒”的前提條件，即在發行過程中能夠保持公開透明并始終以公共利益為目的。其實，當前不同地方進行的關于數字人民幣的試點在某種程度上可視為更廣泛意義上的“監管沙盒”，其滿足向中國市場提供創新服務、具有不同于傳統紙幣特點、以實現公共利益為目的、缺乏明確的監管法定數字貨幣發行權的法律規范、有明確的測試目標和測試場景等條件。

(3)“監管沙盒”的監管措施

法定數字貨幣發行權的監管措施，其在試點內的應用實則體現了對法定數字貨幣發行的有限授權，即只在特定地區試點，并未在全部支付場景應用。法定數字貨幣發行權的行使將會對國家金融安全、公民財產安全以及市場交易秩序帶來影響，故而要對其進行全面、實時、嚴密監測，以及時發現可能存在的金融風險并及時采取措施?！氨O管沙盒”的實施主體可以在分析數字人民幣在不同試點的數據后，確定法定數字貨幣發行權行使過程中能夠維護當地金融秩序的相對穩定的安全閾值，同時能夠針對試點地區經濟發展、人口、行政區域范圍等要素確定不同地區的金融穩定安全閾值，以確保法定數字貨幣能夠在“監管沙盒”內順利發行流通。

此外，特定行為(如擠兌)可能會讓法定數字貨幣在發行流通過程中產生金融風險并迅速傳遞到不同的商業銀行等金融機構，甚至會影響中央銀行。為了防止諸如此類迅速蔓延的金融風險，有必要提高監管工具的靈敏性。這一靈敏的監測工具應由中國人民銀行的大數據中心設置，其具備監測和分析法定數字貨幣發行流通過程中數據的能力，要不斷根據法定數字貨幣發行流通中產生的金融數據及時調整監測工具的靈敏度，避免無法及時對產生的新的金融風險做出反應，更要避免監測工具失準失靈。

(4)“監管沙盒”的保護措施

在“監管沙盒”中需要對消費者也就是法定數字貨幣的持幣人進行保護。此時的持幣人既指使用法定數字貨幣進行日常支付的公民，也包括在交易中支持接收法定數字貨幣的商戶。在“監管沙盒”測試過程中，要滿足持幣人的知情權。公民、商戶安裝數字人民幣錢包意味著其同意參加測試。法定數字貨幣是由中央銀行發行的，即便發生風險也應由中央銀行作為最后的責任承擔者。

2.以保護公民權利為核心構建法定數字貨幣發行權規制路徑

(1)從鼓勵創新發展到防止法定數字貨幣超發

法定數字貨幣在試點發行期間，更多強調的是探索發展。中央銀行通過技術手段和政策措施對數字人民幣試點地區的發行量進行調整，并非控制數字人民幣發行量，而是鼓勵公眾使用數字人民幣進行支付，并能通過交易、轉賬、兌換等方式獲得數字人民幣，只要數字人民幣錢包擁有者在其錢包交易限制額度內都可進行數字人民幣的相關流轉活動。此時更看重的是使用數字人民幣進行交易的金額以及交易的頻次，測試數字人民幣的性能以及安全性，確保其在風險可控范圍之內，但在法定數字貨幣獲得法律授權在全國范圍內發行流通后，其與紙幣共同用于公眾日常支付，可能會出現法定數字貨幣超發的情形。

中央銀行為了避免法定數字貨幣超發，要求商業銀行在提供100%足額繳納準備金的基礎上兌換發行法定數字貨幣。商業銀行的傳統業務主要通過發放貸款或者購買資產的形式創造出存款貨幣，并且在貸款歸還或出售資產的時候銷毀存款貨幣，而發展中央銀行數字貨幣(CBDC)的好處之一就是中央銀行可更好地管理貨幣的創造和供給，使貨幣政策傳導機制更加有效。不過，在法定數字貨幣與紙幣并行發行的背景下，紙幣發行流通量相對穩定，但在突發事件發生時可能會對紙幣的流通產生一定影響。如自然災害突發時對通信設施造成的破壞可能會影響電子支付，此時對紙幣的需求增加，如在新冠肺炎疫情管控期間，為避免接觸感染而鼓勵使用電子支付，此時對紙幣的需求減少，等等。

從數字人民幣試點情況來看，數字人民幣往往以購物券、購物紅包、消費券等多種形式進入到市場流通，事實上增加了貨幣流通量。諸如此類法定數字貨幣隱匿發行，可能會導致法定數字貨幣的超發。不過，保持一定比例的貨幣超發可以起到刺激經濟、促進就業的目的。為了防止法定數字貨幣超出比例發行，引起物價大幅上漲，直接對公民生活產生負面影響，有必要對法定數字貨幣發行進行規制。對此，建立中央銀行和商業銀行等金融機構履行信息公開或信息披露義務的常態化機制。對于中央銀行而言，法定數字貨幣一旦被授權發行，對其進行監管就是中央銀行的法定職責。根據《政府信息公開條例》的規定，中央銀行作為國家機關，應當對其貨幣發行職責的履行情況進行公開；而商業銀行在法定數字貨幣發行流通中應履行信息披露義務，接受來自公眾的監督。根據《憲法》和《中國人民銀行法》的規定，中央銀行在做出關于法定數字貨幣年度貨幣供應量等決定時，要報國務院批準執行，也要就貨幣政策情況和金融業運行情況向全國人民代表大會常務委員會進行工作報告并接受質詢。

(2)從保護用戶財產安全到兼顧用戶信息安全

中央銀行提供數字人民幣錢包，用戶存儲在數字人民幣錢包的財產安全由中央銀行保障。與當前被曝光的商業銀行工作人員轉移用戶銀行賬戶貨幣財產相比，數字人民幣錢包的開立和使用并不以在商業銀行開立銀行賬戶為必要條件，增加了用戶財產的安全性。數字人民幣錢包的可能風險主要源于數字人民幣的系統是否足夠安全，而非與商業銀行直接產生聯系。故而，中央銀行在發行法定數字貨幣后，由中央銀行通過保障數字人民幣錢包的安全來保護用戶的財產安全。不過，與發行紙幣不同的是，在法定數字貨幣之上承載了更多用戶的信息。中央銀行監測數字人民幣在發行流通過程中產生的各項數據，成為如上數據的實際控制者，如何保護用戶的信息安全成了中央銀行面臨的新問題。

中央銀行在履行貨幣和金融相關職能時，可以依職權對基于法定數字貨幣產生的數據進行統計分析使用，但在其他國家機關出于偵查案件等理由請求中央銀行提供特定數字人民幣錢包用戶的相關數據，甚至是對數字人民幣錢包進行限制時，均需要依職權在提供相關證明文件時依法進行，“在滿足監管者進行反洗錢和反恐怖融資監管的同時，對法定數字貨幣身份信息的讀取主體、讀取條件以及讀取程序作出嚴格規范”。中央銀行并不能直接通過監測法定數字貨幣系統而對數字人民幣錢包的使用者進行特定化，也不能直接對公民基于數字人民幣錢包的財產所有權進行限制或者做出其他損害公民財產權的行為。此外，中央銀行和商業銀行也要建立向上向善的科技價值導向，數據的搜集識別等過程都要注意保障人權，保護用戶合法權利。

習近平于2022年4月19日主持召開中央全面深化改革委員會第二十五次會議上強調“加強數字政府建設是創新政府治理理念和方式的重要舉措，對加快轉變政府職能，建設法治政府、廉潔政府、服務型政府意義重大”，法定數字貨幣在完善設計、發行、流通過程中要能與我國數字政府建設契合，以建設法治政府、廉潔政府和服務型政府作為法定數字貨幣的價值導向。其中，法定數字貨幣的技術研究人員利用自身的技術優勢在技術應用可能存在違法、違反公序良俗時“心存僥幸”，因此有必要強調法定數字貨幣技術研究人員具有法治責任感和倫理敏感性，通過管住人的方式防止法定數字貨幣技術應用出現風險。

故而，即便法定數字貨幣的發行為中央銀行提供了監控用戶的便利，但是法治政府、廉潔政府和服務型政府要求中央銀行不只是消極地不侵害法定數字貨幣用戶的財產權和信息權，更要求中央銀行以向上向善的科技價值導向主動為人民提供更為高效便捷的數字服務，滿足人民群眾日益增長的對數字經濟的需求。對此，有必要在保護法定數字貨幣用戶的隱私安全基礎之上，對用戶基于法定數字貨幣產生的數據進行產權確權。用戶基于法定數字貨幣之上存在的隱私權，應具有新的內涵，即法定數字貨幣用戶在使用法定數字貨幣過程中涉及的個人隱私權與財產權是緊密相連的，數字人民幣錢包的實名制讓用戶的貨幣財產與個人信息之間產生了直接聯結，此時的個人數據反映的是其擁有多少財產、財產如何使用、財產與誰交易等個人私密信息，“蘊藏在個人信息背后的個人身份權益及以數字化方式呈現的數字身份權益，或許才是真正需要個人信息法保護的對象”。

(3)從維護國內貨幣秩序到構建跨境支付規則

國內貨幣秩序由國內政策、法律規范等進行維護，其是由《憲法》所保護的社會經濟秩序，屬于國家的主權事項，但是如果將一國的法定數字貨幣用于跨境支付，其涉及的不只是一國法律規范，還要涉及其他國家或地區的法律規范，需要雙方或多方能夠建立起基于法定數字貨幣跨境支付規則的共識。跨境支付規則的確定并非需要雙方或多方的法定數字貨幣采用同一標準。

對于法定數字貨幣跨境支付進行監管的前提是要確定監管主體以及監管職責的劃分。法定數字貨幣一般由中央銀行發行，在我國是采取中央銀行與商業銀行的二元結構，在數字人民幣用于跨境支付時則由商業銀行運行。我國的中央銀行要對商業銀行在境外的法定數字貨幣跨境支付業務進行監管，同時需要與東道國密切合作，才能實現對跨境銀行或銀行集團的有效監管和危機有效處置。具體可以通過雙邊監管合作備忘錄和法律互助條約的形式明確監管職責，并建立定期對話、咨詢和磋商等固定聯系的方式加強信息交流。從當前已經開展的中央銀行數字貨幣跨境支付測試來看，雙方或多方國家或地區通常具有相似的法律制度或者在地緣政治上具有緊密的合作關系，有利于形成監管合意。雙方或多方的監管合意可以在“維護G20和IMF為主導的國際金融組織框架，重塑全球跨境支付結算體系，推動國際監管協調機制的構建，解決不同法定數字貨幣的匯兌、監測和數據共享等問題”的基礎上達成。

對法定數字貨幣跨境支付進行監管是以構建基于雙邊或多邊貿易安全共同體為目標，以建立法定數字貨幣的清結算機制體現，實現使用法定數字貨幣進行跨境支付的合作共贏。同時，“在適應數字人民幣商業應用的過程中，金融機構特別是商業銀行需要妥善加強相關資產管理工具的應用，不斷強化對金融科技的宏觀運用能力與精細化管理能力，保障金融體系的系統性安全”，尤其要加強跨境支付網絡安全建設，防止跨境支付系統被惡意破壞或攻擊。