我國智能網聯汽車產業管理體系與思路研究*

吳勝男 朱云堯 楊志成 鮑歡歡

（1.中國汽車工程研究院股份有限公司，重慶 404100；2.中汽院汽車技術有限公司，北京 101199）

主題詞：智能網聯汽車監督管理職能職責監管思路

1 引言

隨著新一輪科技革命的發展，智能網聯汽車產業與云計算、人工智能、5G通信及衛星導航系統等技術快速融合，智能網聯汽車已成為傳統汽車工業轉型升級的主要方向。

近年來，盡管相關智能網聯汽車產業監管部門陸續發布了多項智能網聯汽車相關產業政策，但是智能網聯汽車的發展并不盡如人意，具體表現在基礎設施建設節奏緩慢、新技術和新功能遲遲未上路應用、標準體系建設未統一、測試評價未得到認可等。產生上述問題的根源是智能網聯汽車作為新生技術融合體，涉及多個產業領域，對智能網聯汽車的管理需要相關管理部門劃清職能職責，有效協同管理，明確統一的監管思路。

本文從智能網聯汽車產業的全新格局出發，梳理美國、德國、日本和我國智能網聯汽車管理現狀和特征，分析智能網聯汽車對監管帶來的挑戰。根據智能網聯汽車的產業形態提出對智能網聯汽車產業的監管思路，為智能網聯汽車產業的健康有序發展提供理論基礎。

2 國外智能網聯汽車管理現狀

美國采取“聯邦政府-州政府”2級模式開展智能網聯汽車產業的管理工作。美國聯邦政府根據國會通過的《國家交通及機動車安全法》、《機動車信息和成本節約法》、《噪聲控制法》及《空氣清潔法》等法律，授權國家公路交通安全管理局（National Highway Traffic Safety Administration,NHTSA）、聯邦環境保護署（Environmental Protection Agency,EPA）制定實施汽車安全、防盜、節能、環保等方面的技術法規。美國的智能網聯汽車管理模式為NHTSA和EPA平行管理、NHTSA和EPA認證并存，實施自我認證制度、政府嚴格監管、強制召回制度，州政府參與管理。美國自動駕駛的發展走在世界前列，采用了高度開放的態度，頒布了多項用于指導自動駕駛汽車發展的政策法規，如《自動駕駛汽車1.0》到《自動駕駛汽車4.0》法規文件、《自動駕駛法案》、《智能交通系統戰略規劃2020-2025》、《自動駕駛汽車立法大綱》、《自動駕駛系統車輛的乘員保護》等。2020年，Nuro公司的無人配送車R2成為美國第一輛獲得NHTSA批準豁免的自動駕駛汽車，已獲得完全許可、注冊并投保。

德國根據歐盟汽車技術指令（European Economic Community/European Community,EEC/EC）、聯合國歐洲經濟委員會汽車法規（United Nations Economic Commission for Europe,ECE）、德國《國家道路交通許可法規》（Stra?enverkehrs-Zulassungs-Ordnung,STVZO）等法規，授權聯邦機動車輛管理局（Kraftfahrt-Bundesamt,KBA），經濟與氣候保護部（Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz,BMWK），環境、自然保護和核安全部（Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz,nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz,BMU），教育和研究部（Bundesministerium für Bildung und Forschung,BMBF）制定實施德國汽車管理相關政策。德國的智能網聯汽車管理模式為KBA主管，BMWK、BMU、BMBF配合，社會機構協同參與，實施官方認證制度、政府嚴格監管、強制召回制度，社會機構參與協同管理。德國早在2015年發布了《自動和網聯駕駛戰略》，以確保其在自動駕駛創新的關鍵階段處于領先地位。2017年通過了《道路交通法第八修正案》，針對具有高度自動化或全自動化駕駛功能的機動車輛進行法律適用范圍和條例規定，將自動駕駛相關概念及規定正式引入上位法，該法案突破了德國當時行政監管與法律框架對自動駕駛的桎梏，使德國成為世界上首個對自動駕駛技術設立法律準入的國家。《自動駕駛車輛批準和運營條例》細化了自動駕駛汽車上路審批要求，實現L3級自動駕駛汽車規模量產并投放市場成為可能，并成為了第一個實現L3級自動駕駛汽車規模量產的國家。2021年12月10日，德國KBA依據UN-R157法規批準了奔馳的L3級自動駕駛系統，成為全球首個獲得聯合國法規UNR157認證的汽車企業。

日本政府根據國會通過的《道路運輸車輛法》、《大氣污染防治法》及《機動車回收利用法》等法律，授權國土交通省（Ministry of Land,Infrastructure,Transport and Tourism,MLIT）、環境省（Ministry of the Environment,MOE）、經濟產業省（Ministry of Economy,Trade and Industry,METI）等機構基于車、人、路3個支柱的法律體系對汽車安全、節能、環保等方面進行管理。管理特點：MLIT主管，MOE與METI并行管理，實施官方認證制度、政府嚴格監管、主動或勸告召回制度。近年來，日本陸續出臺了《自動駕駛汽車道路測試指南》、《自動駕駛汽車安全技術指南》、《自動駕駛相關制度大綱》等文件，為自動駕駛汽車測試和商業化奠定了基礎。2019年至2020年，日本先后對《道路運輸車輛法修正案》、《道路交通法》進行了修改與內容補充，將自動駕駛裝置納入安全基準對象，要求自動駕駛汽車中必須裝載記錄系統運行狀態的裝置等。日本以打造安全暢通的道路交通為目標制定法規政策，并積極與聯合國標準接軌。2020年11月12日，日本MLIT通過本田Legend L3級別自動駕駛審查，本田Legend成為全球首款合法上路的L3級自動駕駛車輛。

美國、德國、日本3國關于智能網聯汽車產業管理現狀對比見表1。

表1 美、德、日智能網聯汽車產業管理思路對比

3 我國智能網聯汽車管理現狀

我國智能網聯汽車管理涉及多個政府部門，包括工信部、國家發改委、交通部、公安部、網信辦、市場監管總局、自然資源部等，涉及的法律法規層級多、部門多、領域多、協同難度大。其中，工信部在智能網聯汽車生產企業及產品準入、車聯網標準體系制定、網絡和數據安全、個人信息保護的綜合行業管理方面發揮職能，已出臺《關于加強智能網聯汽車生產企業及產品準入管理的意見》、《關于加強車聯網網絡安全和數據安全工作的通知》等政策。國家發改委主要承擔智能網聯汽車統籌協調工作，具體負責汽車行業內的牽頭協調，已牽頭發布《智能汽車創新發展戰略》，明確提出了建設中國標準智能汽車和實現智能汽車強國的戰略目標。交通部、公安部聯合相關部委發布《智能網聯汽車道路測試管理規范（實行）》，首次從國家層面就規范自動駕駛道路測試做出規定。網信辦發布了《汽車數據安全管理若干規定（試行）》，促進汽車數據合理開發利用。市場監管總局負責車輛缺陷召回，發布了關于試行汽車安全沙盒監管制度的通告。在車輛中使用的環境感知、智能決策、協同控制等前沿技術，或實現各級別自動駕駛、遠程升級等新功能新模式均可申請進入沙盒。自然資源部負責高精度地圖測繪資質審查、高精度地圖以及涉密地理信息的管理，出臺了《關于加強自動駕駛地圖生產測試與應用管理的通知》等政策法規。

總體來看，國家部委協同加強智能網聯汽車頂層規劃，明確智能網聯汽車發展目標與體系任務，多部門積極制定產業政策，推動基礎技術研發、測試示范、基礎設施建設、網絡安全監管等領域同步發展。但是我國在道路測試、產品管理、道路交通管理、地理測繪、網絡安全等法律法規方面，研究剛剛起步，落后于產業發展水平，部分要求與智能網聯汽車發展不相適用或存在空白點，有待進一步完善優化。

4 智能網聯汽車“六新”帶來監管“四難”

智能網聯汽車帶來全新的產業邊界。智能網聯汽車在傳統汽車產業邊界上疊加新型傳感、通信、網絡、云計算、地圖、數據、道路及安全等需求，產業邊界持續擴展。

智能網聯汽車帶來全新的產品形態。智能網聯汽車不同于傳統汽車“封閉固化”的產品形態，而是“開放成長”的產品形態，屬于常用常新、越用越新的產品形態。

智能網聯汽車帶來全新的技術架構。智能網聯汽車不同于傳統汽車分布式控制架構，而是逐步采用越來越集中的電子電氣架構，且技術將不斷迭代升級，最終成為智能移動終端。

智能網聯汽車帶來全新的零整關系。智能網聯汽車未來將面臨全面的軟硬件解耦，整車生產企業趨向于硬件生產，科技型供應商趨向于軟件設計，整車企業和供應商的職能體系和責任將發生全面變化。

智能網聯汽車帶來全新的安全體系。傳統汽車的安全體系聚焦在主動安全和被動安全，而智能網聯汽車的安全體系除了考慮主被動安全外，還需要充分考慮信息安全、功能安全、預期功能安全等安全要素。

智能網聯汽車帶來全新的運營模式。智能網聯汽車使車輛從“擁有”轉變為“使用”，車輛運營訴求應運而生，車輛營銷的商業模式轉變為車輛運營。

智能網聯汽車的“六新”使得我國智能網聯汽車管理體系面臨多維嚴峻的挑戰，主要體現在4個方面。

（1）智能網聯汽車的監管職能劃分難。以往的汽車監管部分集中在國家發展和改革委員會、工業和信息化部、國家市場監督管理總局、交通部、公安部、銀保監會等部委部門，智能網聯汽車作為多產業高度融合的載體，監管邊界擴展，以往的監管部委部門職能邊界發生外延，同時還引入諸如國家互聯網信息辦公室、自然資源部、住房和城鄉建設部、國家密碼管理局等新的監管部委和部門，各部委和部門的監管職能需要重新定義和劃分。

（2）智能網聯汽車的監管內容確定難。智能網聯汽車在傳統汽車的基礎之上增加了通信網絡、數據、在線升級、先進傳感器、高精度地圖、計算中心等軟硬件設施，這些新技術和新手段使得智能網聯汽車需要監管的邊界不斷擴大，且難以確定監管內容。

（3）智能網聯汽車的監管技術搭建難。傳統汽車多由動力、底盤、車身、內外飾及電子電器5大硬件系統組成，技術與標準體系成熟，監管技術和手段相對簡單。智能網聯汽車引入了大量的軟件和系統，且技術在不斷迭代演進，技術與標準體系也在快速變化，很難搭建起一系列成熟可靠的監管手段。

（4）智能網聯汽車的監管對象確定難。傳統汽車的監管對象主要為整車生產企業，整車生產企業為系統集成商負責產品的設計開發、質量保證及缺陷召回等。智能網聯汽車參與設計及運營的主體增多，且面臨硬件和軟件逐步解耦的發展趨勢，整車企業不再是單一被監管對象，因此確定智能網聯汽車的監管對象存在一定難度。

5 我國智能網聯汽車產業管理思路建議

智能網聯汽車產業監管需要重點回答4個核心問題：

（1）“手”伸多長，即合理設計監管縱深；

（2）“手”張多大，即合理設計監管橫向范圍；

（3）“手”握多緊，即合理平衡安全與創新；

（4）“拳頭”多硬，即合理設計處罰措施。

根據上述監管4個核心問題，本文提出我國智能網聯汽車產業的監管原則。

（1）兼顧安全與發展。安全是智能網聯汽車產業發展的前提，同時發展是安全的保障，發展智能網聯汽車產業既不能“一管就死”，更不能“一放就亂”；

（2）堅持循序漸進。需要清楚的認識到智能網聯汽車技術演進不是一蹴而就的，而是逐步升級迭代，同時還應該認識到不同的智能網聯技術對安全的威脅不同，因此發展智能網聯汽車產業要堅持循序漸進和管理分層；

（3）堅持系統性進階。智能網聯汽車產業是系統性工程，需要多個監管體系有效協同并系統性合理推進；

（4）堅持強制與引導。考慮到智能網聯汽車技術的創新性，對比美國、德國和日本的監管策略，本文提出適合中國國情的強制與引導監管原則，通過強制與引導雙管齊下，以“強制”保障安全底線，以“引導”促進技術發展與創新。

通過上述智能網聯汽車產業的監管原則，本文提出6條智能網聯汽車產業的監管思路。

（1）厘清監管部門職能邊界，包括監管部門職能外延和新進來的監管部門職能職責；

（2）做好管理協同，實現管理體系與架構的高度銜接，進而實現政策、技術、標準、測評等體系統籌共管；

（3）推進管理分層，在數據、網絡、在線升級、應用場景和時間節點等維度上開展分層管理；

（4）統籌強制與引導，強制確保合規安全底線，引導促進創新發展；

（5）強調事前事中事后管理，做到事前報備、事中監管、事后總結；

（6）全生命周期管理，從智能網聯汽車準入管理、使用管理、交易（含進出口）管理到最后的報廢管理，形成智能網聯汽車全生命周期的管理體系。