美國凍結外國央行資產的案例分析

文/劉旭 尚昕昕 賀洋 編輯/白琳

凍結外國中央銀行資產是美國金融制裁的重要組成部分，本文結合其歷史上針對12個國家央行進行的15次資產凍結案例，對相關制裁邏輯、做法和后果進行了系統分析。

央行資產凍結發生于敵對狀態但都有不同的技術理由

央行資產凍結是指暫時剝奪制裁對象國的央行資產使用權，切斷其資金流，削弱其金融穩定，屬于非常嚴厲的金融制裁手段。極端情況下，存在著直接沒收央行資產的案例。

央行資產凍結或沒收發生于軍事沖突或敵對狀態。本文統計了1979年至2020年處于凍結狀態或新發生的央行資產凍結案例，共涉及12個國家央行15次資產凍結或沒收，包括古巴、伊朗、利比亞、南斯拉夫聯盟、委內瑞拉等（見表1）。其中，朝鮮央行資產自1950年起、古巴央行資產自1962年起一直處于凍結狀態至今沒有解除；凍結超過1次以上的案例有伊朗、利比亞，均為2次；伊拉克央行資產被凍結1次、被沒收1次。央行資產凍結在敵對狀態下都有具體的技術性理由。從現有15個央行資產凍結的案例看，美國一般不會把戰爭或敵對狀態作為凍結的理由，而是援引聯合國決議或國內法等明確資產凍結的技術性原因，包括參與洗錢、為武裝組織提供融資、涉嫌恐怖主義融資等，讓美國處于道德制高點。1992—2003年美對南斯拉夫聯盟央行的資產凍結，主要原因是央行為參與內戰的武裝組織提供融資；2019年美凍結委內瑞拉央行資產，主要原因是央行為馬杜羅政權海外洗錢提供渠道；1997—2017年美凍結蘇丹央行資產，主要原因是央行為恐怖主義組織提供融資。

表1 被實施過央行或政府資產凍結的案例

央行資產凍結與政府資產凍結有高度相關性但也存在明顯例外。15個央行資產凍結的案例背后都有政府資產凍結的影子，但實際操作中也有例外情形。一是央行資產凍結與特定人員掛鉤。早在2015年3月美國已針對委內瑞拉政府和央行的部分資產采取限制措施。2019年4月，美國以涉嫌為馬杜羅政權洗錢為由凍結委內瑞拉央行資產，時間早于當年8月對政府資產的凍結。二是央行資產凍結與特定境外主體掛鉤。早在2012年10月伊朗政府和央行的資產一直處于被凍結狀態。2019年9月20日，美國以伊朗央行向恐怖主義代理人真主黨提供數十億美元資金為借口升級凍結措施，并未涉及伊朗政府。

央行資產凍結的法律依據和技術細節復雜

美國央行資產凍結主要依據國內法，聯合國決議僅作為資產凍結的理由之一。從實際來看：

美國單邊凍結央行資產的路徑包括立法凍結和簽署行政令凍結兩種方式。一是行政令凍結使用比較普遍。美總統可依據《國際緊急經濟權力法》直接簽署行政令對他國實施制裁，無需國會立法批準。條件是在美國受到敵對或襲擊時，具體措施為對制裁對象在美境內資產進行資產凍結或者沒收。基本程序是“美國總統發布制裁令或國會出臺專門法案—美國財政部下屬海外資產控制辦公室（OFAC）制定專項制裁條例并負責具體執行”。2001年“9·11”事件后，依據《愛國者法案》對《國際緊急狀態經濟權力法》進行修訂，美政府獲得將“凍結”升級為“沒收”的行政執法權。二是立法凍結。由國會立法對他國的央行資產進行凍結。國會立法方式需要總統簽署行政令方可生效，立法程序約2至6個月。

聯合國決議為美國制裁披上了合理的外衣。在美國央行資產凍結的15個案例中，有聯合國制裁決議的有8個。但聯合國制裁決議較為寬泛，并不一定明確凍結央行資產（只有利比亞一個案例明確凍結央行資產），美國的央行資產凍結是在聯合國決議基礎上的單邊做法。1990年伊拉克發動海灣戰爭，聯合國決議中僅向伊拉克提出停止戰爭、賠償損害等原則性要求，而美國則依據其國內法凍結伊拉克政府及央行在美資產。2011年聯合國決定凍結利比亞領導人卡扎菲和部分官員的海外資產，而美國依據國內法同步凍結利比亞政府及央行、與利比亞局勢相關個人及實體組織在美資產。

美國的央行資產凍結有著復雜的技術和操作內涵。從美國的制裁令看，美國不僅要凍結外國央行現有的存量資產，同時也包括了未來屬于該國央行的資產的生息部分。同時，美國資產凍結通常將凍結存量資產與限制資金融通結合，對被制裁國的金融穩定和資金融通構成了嚴重威脅。從具體操作來看：

一是美國凍結的存量資產包括持有的美國國債、存放在美聯儲以及其他美國銀行的存款、黃金儲備等資產及其資產的生息部分。1988—1990年美國制裁巴拿馬諾列加政權時，凍結巴拿馬央行在紐約聯儲賬戶內的780萬美元。1979—1981年對伊朗的制裁中，凍結伊朗央行120億美元資產以及存放在紐約聯儲的163萬盎司黃金儲備。2012年10月美國重啟對伊朗制裁，再度凍結伊方的存量資產。

二是美國資產凍結通常與限制資金融通相結合，包括限制被凍結賬戶開展貿易收付及各類融資行為。2013年2月美國以伊朗銀行業反洗錢制度缺陷對國際金融體系帶來風險為由升級制裁，禁止伊朗央行（擴展到伊朗其他金融機構）通過美國金融體系開展融資。2013年3月美國再次升級制裁，明確限制伊朗央行從事石油貿易項下收付，切斷伊朗海外石油收入。在1990年制裁伊拉克的案例中，限制伊拉克央行協助其政府在美發行債券融資。在2019年制裁委內瑞拉案例中，限制委內瑞拉央行協助其政府在美發行債券、股權投資及投資分紅。

三是美國的央行資產凍結范圍包括美國境內資產和存放在美海外金融機構的資產，有時涉及存放在第三國的資產。（1）凍結美國境內央行資產是核心。在1979年美對伊朗制裁中，美國將伊朗存放在美國的銀行以及外國銀行在美分支機構的所有賬戶（包括美元賬戶和非美元賬戶）內金融資產全部予以凍結，約55億美元。（2）凍結在美國金融機構海外分支機構的央行資產實際較難實施。以美國海外金融機構的美元賬戶為主，主要針對伊朗、利比亞等石油輸出國為多。在1979年伊朗制裁和1986年利比亞制裁案例中，美國曾試圖凍結伊朗和利比亞存放在美國海外銀行的美元賬戶甚至非美元賬戶，后迫于與當地法律沖突很快對此類賬戶解除凍結。（3）凍結存放在第三國金融機構的央行資產。這需要美國的盟國政府配合，難度較大。2018年12月、2019年1月英格蘭銀行兩次拒絕委內瑞拉央行提取12億美元黃金儲備的要求。

央行凍結資產的處置方式以解凍為主但有例外情形

被凍結的央行資產所有權沒有發生轉移，理論上美國沒有支配權，而應在制裁或凍結結束后直接解凍，交由被制裁國央行進行支配。但從本文涉及案例來看，并非如此。

美國有對處于凍結狀態的央行資產進行單邊處置的先例。根據《外國主權豁免法》，美國明確對涉及“國家資助恐怖主義”的央行凍結資產可不享受豁免，可直接用于賠償受害者。1996年美國修改了《外國主權豁免法》，明確“國家資助恐怖主義”不享受司法豁免。2002年出臺《恐怖主義風險保險法案》，明確美國可將境內凍結的央行資產用于賠償恐怖主義受害者。古巴、伊朗央行資產均曾被用于賠償美國認定的受害者親屬（見表2）。

表2 被央行凍結資產用于賠償案例的情況

美國對制裁結束后的央行資產以解凍為主但仍有例外情形。在現有9個被解凍的央行資產案例中，完全解凍（解凍后全部被凍結資產直接交由被制裁國央行處置）的有7個；部分解凍（制裁取消后，有部分被凍結資產被美國依據國內法挪作他用）的有2個，包括巴拿馬（解凍的是1988年的資產凍結）和南斯拉夫聯盟（解凍的是1999年的資產凍結）。巴拿馬的例外是用于償還債務。1990年巴拿馬央行資產解凍時，在紐約聯儲賬戶上的40萬美元被美國指定用于償付國際金融機構債務。南斯拉夫聯盟的例外是交由繼任政權或用于利益相關方的追索。2001年1月17日美國宣布未來不再凍結前南斯拉夫聯盟央行資產，但之前已凍結的資產并不解凍，未來交由繼任政權或應對其他潛在相關人員的追索。

歷史上美國還有不經過凍結就直接沒收他國央行資產的先例。2003年3月20日伊拉克戰爭爆發當天，伊拉克央行資產被美國財政部沒收，后轉入“伊拉克發展基金”，用于伊拉克戰后重建。