美國制裁伊朗案例研究

文/田園 賀洋 編輯/韓英彤

1979年伊朗伊斯蘭革命后，美國開始了對伊朗長達四十多年的制裁。美國對伊朗的制裁在所有美國對外制裁案例中頗為典型，動用了幾乎全部的經濟金融制裁手段，并形成了一套對伊朗專項制裁法律體系。其中，在《伊朗交易監管法》中首次提出了“次級制裁”概念，在《2012財年國防授權法》生效后，切斷了伊朗與環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）系統的聯通。

1979年以來美國對伊朗制裁大致分為四個階段

1979年伊朗伊斯蘭革命以來美伊交惡，美國用制裁打擊伊朗，至今經歷四個階段。總體看，美國對伊朗制裁有三大特點：一是美國對伊朗制裁以法之名，均有技術性原因，涵蓋人質危機、恐怖主義、武器擴散及核問題、人權問題、敵對軍事行動等；二是各階段制裁理由非單一原因，呈現交叉重疊的綜合特征；三是美國對伊朗制裁日趨精準化，越來越依賴金融手段。以2003年為分界點，2003年前的制裁措施以資產凍結、限制石油出口及全方位的貿易制裁為主；2003年后制裁手段除經濟貿易制裁外，還配合有高強度的金融制裁。具體來看：

第一階段為1979年至20世紀80年代末，因敵對狀態引發分散化制裁，制裁理由涉及人質危機（1979年）、支持恐怖主義（1983年）和軍事敵對行為（1987年），制裁手段主要是經濟貿易制裁及政府資產凍結。針對人質危機，1979年11月伊朗革命者闖入美國大使館并扣留60余名使館人員，美國當即宣布停止進口伊朗石油、凍結伊朗政府和央行資產（總統行政令12170號）；1980年4月美國升級制裁，宣布與伊朗斷交（至今）、禁止對伊朗出口、禁止從美國向伊朗匯款、禁止向伊朗提供貸款等（總統行政令12205號、12211號）。1981年1月美伊雙方共同邀請阿爾及利亞政府作為調解人，三國簽署《阿爾及利亞政府宣言》，伊朗釋放被扣美國人質，美國隨之解除制裁。針對支持恐怖主義，美國認定伊朗幕后策劃了1983年貝魯特美國大使館爆炸案，1984年宣布伊朗為“支持恐怖主義國家”（至今）。針對軍事敵對行動，1987年伊朗在波斯灣水域實施敵對軍事行動，美國斷絕與伊朗的任何進出口貿易（總統行政令12613號）。

第二階段為20世紀90年代初至本世紀初，針對伊朗核武器開發，尤其是伊俄核合作進行專項制裁，制裁手段以經濟貿易制裁為主，重點打擊核相關產業及能源產業。針對1992年伊俄《和平利用核能協議》，美國頒布《伊朗—伊拉克不擴散武器法案》，對向兩伊提供軍事武器及技術的相關國家、實體和個人進行制裁。針對1995年1月伊朗與俄羅斯簽署總價為10億美元的輕水反應堆核電站項目合同，美國直接禁止本土公司投資伊朗石油產業（總統行政令12957號、12959號）。隨后頒布《伊朗交易監管法》，全面禁止美國與伊朗的一切貿易和投資，成為之后20年美國對伊朗制裁的主要核心內容。1996年美國通過《伊朗制裁法》，將制裁措施的適用對象擴大到美國公司以外的主體，禁止任何人向伊朗的石油工業進行大規模的投資。具體措施有：禁止任何企業向伊朗石油工業投資超過2000萬美元；禁止任何人向伊朗提供價值超過一百萬美金的石油產品；禁止幫助伊朗發展石油工業；禁止向伊朗提供石油、天然氣開發生產的設備；購買伊朗國債；幫助伊朗出口石油；成立與石油開發有關的合資公司；幫助伊朗石油公司融資、保險等。1997年美國發布13059號總統行政令，在12957號、12959號總統行政令基礎上進一步加大對伊朗石油領域進出口制裁。

第三階段為2003年至2018年，伊核問題升級及其間的人權問題，導致美國在經濟貿易制裁的基礎上加大金融制裁，并成功推動多邊制裁，形成對伊朗實體產業、金融領域的全面打擊，直至2015年達成伊核協議后有所放松。2003—2006年，以美國單邊制裁為主。2003年2月伊朗宣布發現鈾礦并建設鈾濃縮設施，美國以伊朗秘密研制核武器、資助伊拉克境內反美武裝和“支持恐怖主義”等理由追加制裁：在能源領域方面，禁止為伊朗提供汽油或者幫助伊朗煉油和發展煉油能力；在金融領域方面，禁止與伊朗革命衛隊或伊朗銀行金融交易、禁止美國金融機構處理同伊朗有關的資金流轉業務。2006—2015年，以美國主導的國際多邊制裁為主。2006—2010年，美國推動聯合國安理會先后通過6項決議，實施核武器相關物資、技術和設備禁運、凍結相關個人和機構資產，禁止提供財政援助等措施[安理會第1696（2006）號、第1737（2006）號、第1747（2007）號、第1803（2008）號、第1835（2008）號、第1887（2009）號決議、第1929（2010）號決議]。2010年美國出臺《2010年全面制裁伊朗、問責和撤資法》，對1996年的《伊朗制裁法》進行修訂，進一步擴大對伊朗能源領域及為其提供服務、發生交易的金融機構的制裁范圍，并加大制裁力度。2012年美國推動SWIFT切斷與伊朗連接；2013年發布13622號、13628號總統行政令，限制金融機構使用伊朗本幣，并對天然氣、農產品行業制裁。2015年伊朗核問題六國（中、美、英、法、俄、德）與伊朗達成《伊核問題全面協議》，伊朗停止核武器研發計劃，美國解除了大部分針對伊朗的“次級制裁”，外國金融機構可以向伊朗企業和伊朗政府提供金融服務，也可以參與投資伊朗的石油工業，購買伊朗的石油；參與伊朗的航運業和造船業等。其間針對人權問題，先后實施兩輪制裁。2010年9月，凍結通過網絡信息技術協助伊朗或敘利亞政府侵犯人權相關個人和機構資產（總統行政令13533號）；2012年4月，發布13606號總統行政令，新增制裁對象。

第四階段為2018年以來，美國單方面退出伊朗核協議分兩步重啟制裁，并多次針對伊朗反制行動升級制裁。2018年5月，特朗普宣布美退出伊朗核協議，分兩步重啟對伊制裁。第一步，自2018年8月6日起首先重啟對伊朗非能源領域制裁，具體包括：對伊朗購買或收購美元實施制裁；對伊朗進行的黃金或貴金屬貿易實施制裁；對伊朗進行的銷售、供應或進出口金屬貿易實施制裁，具體包括鋁、鋼鐵、石墨、煤炭和“一體化工業處理”軟件；對與購買或者出售伊朗里亞爾有關的重大交易、在伊朗境外持有以伊朗里亞爾計價的大量資金或者賬戶的制裁；對購買、認購或者促成伊朗發行國債的制裁；對伊朗的汽車行業實施制裁（總統行政令13846號）。第二步，自2018年11月4日起重啟對伊朗能源和金融領域的制裁，具體包括：對伊朗的港口運營商、船運和造船業，包括伊朗伊斯蘭共和國航運公司、南伊朗航運公司及其附屬公司的制裁；對與伊朗國家石油公司、Naftiran國際貿易公司和伊朗國家油輪公司等進行的與石油有關的交易，包括從伊朗進口石油、石油產品或石化產品的制裁；根據《國防授權法案》（2012）第1245章，對與伊朗中央銀行和其他指定的伊朗金融機構進行交易的國外金融機構進行制裁；根據《伊朗全面制裁和撤資法》（2010）的第104章第（c）（2）（E）（ii）條，對向伊朗中央銀行和其他伊朗金融機構提供特定的金融信息服務實施制裁；對提供保險或再保險的制裁；對伊朗能源行業的制裁。2019年5月初，美國對伊朗鋼鐵、鋁、銅等部門實施了額外制裁（總統行政令13871號）。2019年6月以來，伊朗多次以軍事行動反制，引發美制裁升級：2019年6月伊朗擊落美軍用無人機，美國將伊朗最高精神領袖哈梅內伊、軍隊高級將領等納入制裁（總統行政令13876號），并于同年9月凍結伊朗央行、國家發展基金資產（總統行政令13224號）。2020年1月初，伊朗襲擊美軍基地，美國進一步凍結特定個體資產（總統行政令13092號），包括伊朗8名高官和礦業公司等（見附表）。

美國對伊朗制裁手段及制裁對象

美國對伊朗采取了嚴厲的金融制裁

美國制裁伊朗持續時間較長，歷任美國總統均有行動，但對伊朗打擊最為沉重的是金融制裁手段，尤其是2010年至2016年的金融制裁周期，將伊朗排除在國際金融體系之外是致命措施。這期間，伊朗經濟萎縮約20%，2012年伊朗貨幣匯率大幅貶值，較2011年貶值高達60%，2013年底通貨膨脹率達40%。具體來看：

美國對伊朗發起多輪制裁的理由較多，但深層次動機皆因伊朗威脅美國核心利益。從1979年的人質危機開始，美國制裁伊朗的理由包括支持恐怖主義、核武器問題、人權問題等，每輪制裁的法律依據及理由都相對充分。相比歐盟制裁伊朗的猶豫態度，美國對伊朗的制裁立場和態度非常堅決，且廣泛使用次級制裁。分析美國的深層次動機，皆因伊朗的非親美政權威脅了美國的核心利益：一是石油是重要的經濟發展戰略資源，石油美元是美國的核心金融利益，擁有豐富石油儲備的伊朗與美國敵對后，可能從石油結算渠道架空美元地位。二是伊朗憑借石油資源、地理位置、軍事力量和人口規模等多重因素，在中東地位特殊，美國擔心伊朗成為中東地區的霸主，進而威脅美國在中東地區的地位和影響力。

美國使用了嚴厲制裁手段，切斷了伊朗與SWIFT系統的聯通。從美國1996年實施的《伊朗制裁法》禁止伊朗金融機構直接進入美國金融系統開始，逐步升級金融制裁，包括禁止美國銀行與代表伊朗銀行處理交易的外國銀行進行交易、切斷與伊朗進行石油貿易國家的所有金融機構與美國銀行體系的聯系、凍結伊朗中央銀行、其他金融機構和伊朗政府在美國的資產等。以上制裁措施雖層層加碼，但都是美國自身的施壓。2012年2月，SWIFT迫于美國的壓力，終止為伊朗提供跨境結算服務。美國施壓SWIFT切斷伊朗的國際結算服務，是美國開始利用自身在全球貨幣金融體系的核心地位，強制全球金融體系配合其實施制裁，對伊朗與其他所有國家的各項交易產生了無差別的毀滅性打擊。伊朗試圖規避制裁，一是通過殼公司、偽造交易文件等賺取美元收入，但美國以反洗錢為由分別于2012年5月、2013年2月和2013年3月三次發布總統行政令，限制伊朗金融機構試圖接入美國金融系統的行為（總統行政令13608號、13622號、12597號）；二是嘗試建立新的結算系統。2019年1月，德國、英國和法國共同宣布創建支持貿易往來工具與伊朗以歐元進行商貿結算，以期逐漸取代SWIFT系統。但目前該系統應用僅限于與伊朗有關的藥品、醫療器械、農產品等貿易，開放地區十分有限，尚不能解決大規模石油銷售問題。

伊朗的軍事外交應對手段有一定效果，但金融領域未有根本緩解。面對美國的多輪制裁，伊朗采用了多項應對和反制措施。軍事方面，伊朗在霍爾木茲海峽問題上以實際軍事行動進行威懾，提出“霍爾木茲和平倡議”；外交方面，伊朗政府積極通過外交手段取得歐洲、俄羅斯和我國的支持，利用聯合國大會、慕尼黑安全會議等多邊機制和平臺反抗美國；石油貿易方面，實施差別化石油出口和實物交易政策，緩減石油出口危機。以上措施有一定功效，遏制了美國“護航聯盟”思想，破壞了美國2019年2月華沙峰會上構筑孤立伊朗的陣線。但伊朗在金融領域的反制與對抗收效甚微。尤其是被切斷與SWIFT的聯通后，伊朗的殼公司等“曲線救國”策略皆告失敗，建立新的歐元結算系統的根本措施因成本過高，效用并不顯著。