基本養老保險基金中央調劑制度的空間效應分析

李春根 趙 陽

隨著我國城鎮化進程的加快，地區間流動人口規模不斷壯大，大量勞動力人口流入經濟較為發達的地區，人口流出地區老年人口撫養比不斷提高、養老負擔進一步加重。黑龍江省2013 年首次出現城鎮職工養老保險基金當期“收不抵支”，2016 年首次出現基金累積結余“穿底”，養老保險基金的可持續性和安全性運行遭受嚴重沖擊。我國東西之間、南北之間、省份之間城鎮職工基本養老保險基金發展水平不平衡、不充分問題日益突出。為有效緩解省份間城鎮職工養老保險發展失衡問題，實現基本養老保險制度可持續運行，圍繞建立健全更加公平、更加適度的養老保險制度目標，國務院于2018 年建立并實施了城鎮職工基本養老保險基金中央調劑制度（以下簡稱“中央調劑制度”）。

中央調劑制度的實施，是否能夠有效緩解城鎮職工基本養老保險基金給付壓力？是否有助于促進地區間公平？呈現何種空間特征？回答這些問題，有助于為城鎮職工基本養老保險全國統籌制度的實施和推進提供科學依據和政策建議。

一、相關文獻綜述

養老保險統籌問題一直都是學術界關注的重點和熱點問題。有學者認為，現階段我國養老保險統籌層次過低，違背了“大數法則”的原理基礎。提高統籌層次，有利于更好地發揮其互補、共濟作用，推動基金的可持續運行。

中央調劑制度作為城鎮職工基本養老保險由省級統籌邁向全國統籌的“第一步”，自政策出臺起，就受到諸多學者的關注與重視。由于目前政策實施年限較短，相關研究主要集中在制度產生的影響機制、調劑效用和最優調劑比例的選取，以及探究對地區不平衡的影響，進行政策評估、設計優化方案及實現路徑等方面。薛惠元和儲怡安從中央調劑金的上繳額、下撥額、受益條件等方面探尋了制度運行機制，分析得出職工平均工資、在職應參保人數以及退休人數是影響省份是否受益的重要因素。朱恒鵬等認為，中央調劑制度是在當前約束條件下的最優制度安排，蘊含著動態調整機制，在制度執行過程中，可依靠相關指標對地方政府產生激勵作用。金銀鳳和史夢昱以2000—2017 年各省份養老保險相關數據為基礎，構建空間杜賓和因子聚類模型，模擬研究發現調劑制度對其他地區的養老金替代率存在正向空間溢出效應，并且能夠提高地方養老保障發展水平。毛婷通過構建人口預測和養老保險精算模型，從增量效應和存量效應兩個方面評估中央調劑制度，研究發現制度實施過程中會出現“逆向調節”現象，并不能解決全國養老金總量失衡問題。石晨曦和曾益基于精算原理，運用泰爾指數分析八大經濟區域調劑金制度改革情況，研究發現提高上解比例會增加區域間省級差異，縮小區域內差異。 郭秀云和邵明波認為，隨著上解比例不斷提高，中央調劑制度的省際再分配能力隨之上升，但效應力度在減弱。湯旖璆等基于Logistic 人口預測模型，在二元政策背景下，研究發現中央調劑制度能夠有效“對沖”社保繳費率下調的負面影響，緩解養老保險財政負擔。彭浩然和王琳琳從“補缺口”和“公平”兩個角度，提出最優的中央調劑金比例為5%左右。李明橋基于公平性與可持續視角，研究發現中央調劑制度最優上解比例可分解為體現跨省域調劑的公平性和提高基金的整體可持續性兩大部分。張勇以2009—2016 年省級面板數據為基礎，研究發現調劑數額與省份撫養比和工資水平存在相關性，調劑金制度有助于緩解區域差異。陳元剛等通過構建省級層面的人口規模預測和基金收支精算模型，研究發現中央調劑制度有效調整了各省份之間的養老金分配，減少和均衡了省際養老金負擔。范維強等通過模擬預測2020—2050 年各省份養老金累計赤字情況，對中央調劑制度提出上解和撥付兩種優化方案。孫維認為可以從明確中央與地方的事權和支出責任、健全省以下的基金收支責任考核、動態提高中央調劑比例、加強國有資本劃轉社保基金長效機制等方面，促進全國統籌的“漸進式”改革。

現有研究成果對推動中央調劑制度發展起到了一定的促進作用。例如，從定性的角度對中央調劑制度進行理論闡釋、機制分析、方案設計等，為中央調劑制度的確立和實施提供了參考；運用定量研究方法，通過數據測量和預測模擬，分析了中央調劑制度的地區效應和最優調劑比例等。但模擬方法或構建模型的不同，導致實證結果存在一定差異，最終結論的可靠性和適用性不強。對于中央調劑制度的地區均衡作用，多數文獻主要使用制度實施之前或預測精算的模擬數據，而非官方公布的實時數據，導致最終結果可能存在一定偏差。針對現有研究的不足和分歧，本文在梳理中央調劑制度的實施背景和基本結構的基礎上，借助財政部預算司與國家統計局公布的相關數據，對比分析31 個省（區、市）調劑前后城鎮職工基本養老保險基金當期結余與人均當期結余狀況，探究中央調劑制度的空間效應及政策效果，為養老保險全國統籌的實施和推進提供理論支撐和政策參考。

二、中央調劑制度的實施背景與基本結構

（一）實施背景

自20 世紀90 年代起，城鎮職工基本養老保險制度的改革步伐從未停止，統籌層級不斷提升，已由最初的縣級統籌過渡到省級統籌，目前正積極向全國統籌推進。

1.基金支出壓力不斷加劇

2.省份間基金收支水平差異不斷增大

各省份經濟發展、流動人口、資源稟賦等方面存在明顯差異，導致城鎮職工基本養老保險基金在運行過程中出現了財務不平衡問題，省份間基金規模差距不斷擴大，結構性矛盾不斷上升，特別是東北地區和中西部地區面臨的基金赤字風險壓力不斷增大。以2017 年數據為例，基金當期結余“收不抵支”省份達6 個（遼寧343.83 億元、吉林2.83 億元、黑龍江293.65 億元、山東69.38億元、湖北70.63 億元、青海 7.91 億元），黑龍江累計結余“穿底”規模較2016 年進一步擴大，達486.21 億元。與此同時，東部地區卻積累了龐大的結余基金，其中廣東結余數額最高，2017 年當期結余為1 559.00 億元，占當期全國總結余的29.65%；累計結余為9 245.10 億元，占全國累計總結余的21.07%。現行的省級統籌制度不能滿足養老保險可持續發展的需求，無法實現基金省際“互補”。因此，亟須提高統籌層次，使養老保險更好地發揮省份間“共濟”作用。

3.制度“碎片化”程度較高

各省份雖已初步實現省級統籌或建立省級調劑制度，但基于當地的實際經濟發展水平和工資狀況，實行了不同等級的繳費基數和費率標準，各地區城鎮職工基本養老保險分割依舊明顯，制度“碎片化”程度較高，主要表現在以下方面：一是繳費標準的“碎片化”。盡管國務院明確了個人與單位養老保險繳費比例，但各省份為吸引企業和人才落地，在養老保險實際繳費比例設置上存在較大差異。2017 年省份間實際繳費率最高相差近30%（最高為山西的36.10%，最低為廣東的9.16%）。二是監管體制的“碎片化”。目前我國社會保險基金監管體系涵蓋多個部門，組織結構相對冗雜，且非均衡分布在市、縣管理機關，導致管理分散化、職責不清、管理效率不高。三是養老待遇的“碎片化”。由于歷史和經濟發展等因素，各地區現存的城鎮職工個人與公共養老基金“儲蓄池”規模存在較大差異，基于現行的養老金發放標準，將致使發放金額迥異。提高保險統籌層次，有助于提高基金管理效率，引導制度從“碎片化”走向“系統化”，打破制度省際界限，促進不同職業群體在省際流動。

4.央地責任需進一步明確

中央政府是制定城鎮職工基本養老保險政策的主體，地方政府在此基礎上，結合當地情況進行適度調整，實施具體方案。鑒于我國現行的財政體制，養老保險基金的收繳與發放均由地方財政負責。由于各省份的經濟和人口狀況不同，部分地區的養老保險基金當期收不抵支，在目前省級統籌體制下，多余差額將由省級財政承擔主體責任，中央給予適當補助。一般而言，統籌在哪個層次，哪個層次就負責兜底。 如果直接實行全國統籌，承擔補貼的責任主體將是中央政府，這一方面會直接加重中央財政負擔，另一方面容易產生地方政府過度依賴中央的現象。與此同時，對于制度轉型前省際基金長期存在的“歷史債務”和“結余富裕”難以一次抹平，“歷史債務”的承擔主體難以確定，省份間利益訴求難以短期協調，易造成央地矛盾。

鑒于現有國情和實施方案的可操作性，直接實行全國統籌難度較高，我國最終確立對養老保險采取“漸進式”改革方案，即先實施中央調劑制度，待條件成熟后，再過渡到全國統籌。中央調劑制度的確立是對現行城鎮職工基本養老保險制度的一種完善與補充，是從省級統籌邁向全國統籌的第一步，也是重要的一步。

（二）基本結構

中央調劑制度的主旨思想是均衡省份間城鎮職工基本養老保險基金負擔，增強基金抗風險和制度可持續發展能力。該制度遵循大數法則原理，由中央財政建立差額繳撥的“資金池”，視地方基金預算和支出缺口狀況進行分類分層補缺，實現省份間基金適度調劑。調劑金制度結構主要分為上解和撥付兩大部分。

按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為上解額基數，上解比例由2018 年的3%起步，逐年提高，2021 年上解比例已上升為4.5%。具體見公式（1）：

其中，U表示各省份上繳額；AWE表示統計部門提供的各省份城鎮非私營單位和私營單位就業人員加權平均工資；NIP表示各省份在職應參保人數，暫以在職參保人數和國家統計局公布的企業就業人數的平均值為基數核定，將來條件成熟時，以覆蓋常住人口的全民參保計劃數據為基礎確定在職應參保人數；R 表示上解比例。由上繳額公式可以看出，各省份上解額差異來源于職工的平均工資和應參保人數，且與上解額呈正向關系。參照我國現行的養老保險繳存辦法，職工平均工資越高，對應繳費基數越大；應參保人數越多，當地養老保險收入總額越高。

撥付采用以收定支的方式，即總撥付額等于總上繳額，當年上繳的所有調劑金全部撥付到各省份，具體計算見公式（2）（3）：

其中，A表示各省份撥付額；PerA 表示全國人均撥付額；NR表示各省份當年離退休人數。由撥付額公式可以看出，各省份撥付額只與各地當年離退休人數相關，二者呈正向關系。基于各省份老年人口結構狀況，該制度更傾向于東北及中西部人口結構失衡、老年撫養比高的省份，從而能在一定程度上緩解這些省份的養老基金運行壓力。

總體而言，該項制度并未對基金“穿底”和發放困難的省份進行政策傾斜，而是采用統一的上解和下撥方案。與此同時，調劑金并不是直接由結余較多省份向結余較少省份的簡單橫向轉移，而是以中央為主導，基于有關指標數據，在省域間進行基金調劑，體現了政府主導與責任分擔的基本原則。

三、中央調劑制度的空間效應及其分析

（一）中央調劑金的地區差異

從中央調劑金執行數額來看（見表1），2018—2020 年，上繳額排名前五的省份均在東部地區，分別為廣東、江蘇、北京、浙江、山東，且排列名次保持一致；一直處于撥付額前五的省份有三個（遼寧、江蘇和浙江）；一直處于繳撥差額（輸出）的省份有四個（廣東、北京、江蘇和浙江）；一直處于繳撥差額（輸入）的省份有四個（黑龍江、吉林、遼寧和湖北）。具體而言，廣東和北京表現為高上繳—高繳撥差額（輸出），江蘇和浙江表現為高上繳—高撥付—高繳撥差額（輸出），遼寧表現為高撥付—高繳撥差額（輸入）。

表1 2018—2020 年中央調劑金執行數額（單位：億元）

從中央調劑金執行數額人均情況來看（見表2，下頁），2018—2020 年，人均上繳額排名前五的省份除西藏外，其他均為東部省份，其中，一直處于人均上繳額前五的省份有廣東、上海、福建和北京；東北三省一直處于人均撥付額前五；人均繳撥差額（輸出）處于前五的省份均在東部地區；東北三省和內蒙古一直處于人均繳撥差額（輸入）前四。總體而言，北京、上海和廣東表現為高人均上繳—高人均繳撥差額（輸出）；黑龍江、吉林和遼寧則表現為高人均撥付—高人均繳撥差額（輸入）。

表2 2018—2020 年中央調劑金執行數額人均情況（單位：元/人）

從上繳額來看，四大地區和全國均呈現逐年遞增的趨勢，其中，東部地區最高，上繳額由2018年的152.42 億元增長至2020 年的464.96 億元，增長了312.54 億元；西部地區最低，上繳額由2018 年的34.78 億元增長至 2020 年的 107.57億元，增長了72.79 億元。 除東部地區外，其他地區上繳額均低于全國均值（見圖1）。從撥付額來看，整體波動趨勢與上繳額相似，東北地區撥付額最高，撥付額由2018 年的126.03 億元增長至2020 年的 519.26 億元，增長了 393.23 億元；東部地區次之；中部地區和全國近似相等；西部地區最低，撥付額由2018 年的50.31 億元增長至2020 年的126.82 億元，增長了 76.51億元（見圖2，下頁）。從繳撥差額來看，東部地區繳撥差額（輸出）由2018年的 57.17 億元增長至 2020 年的172.73 億元，增長了 115.56 億元；其他地區繳撥差額均小于0，為繳撥差額（輸入）地區。其中，東北地區為最大繳撥差額（輸入）地區，且數額逐年擴大，由2018 年的82.97億元增長至2020 年的 395.44 億元，增長了 312.47 億元（見圖 3，下頁）。

圖1 四大地區及全國上繳額

圖2 四大地區及全國撥付額

圖3 四大地區及全國繳撥差額

（二）中央調劑金的空間效應

運用自然斷點分級法，將2018—2020 年31 個省（區、市）城鎮職工基本養老保險基金調劑前后的當期結余和人均當期結余數據，劃分為高、較高、中、較低、低五個等級標準。

自然斷點分級法運用聚類思想，基于數據中固有的自然分組，對分類間隔加以識別，可對相似值進行最恰當的分組，并使各個類之間的差異最大化，即類內差異最小、類間差異最大。諸多學者認為自然斷點分級法的優勢在于通過迭代比較計算確定類間數據斷點，從而對數據中的相似值進行最有效的區分，對于少量的數據集劃分，具有較強的適用性。本文在收集分析2018—2020年全國31個省（區、市）城鎮職工基本養老保險基金相關數據時，發現各年省份數值變化差異較大，無法選取某一固定數值作為分界值進行分類。為更加科學地考察政策實施前后基金變化的狀況，故采用自然斷點分級法。

1.調劑前后當期結余空間特征

從各年調劑前后省份的變化來看，2018 年城鎮職工養老保險基金當期結余處于高等級的省份有廣東，處于較高等級的省份有北京、江蘇和湖南，處于低等級的省份有黑龍江和遼寧，處于中等級的省份數有15 個。經過中央調劑金調劑后，除高等級省份外，其他等級均存在省份的變遷，其中，向上躍遷的省份有：黑龍江由低等級向上躍遷至較低等級、山西由較低等級向上躍遷至中等級、四川由中等級向上躍遷至較高等級；向下變動的省份有：山東和浙江由中等級變為較低等級。2019 年處于高等級的省份有北京和廣東，處于低等級的省份有黑龍江和遼寧，處于較低等級的省份有吉林、內蒙古、山東和浙江，處于中等級的省份有14 個。中央調劑后，除高等級省份外，其他等級均出現變化。其中，向上躍遷的省份有：黑龍江由低等級躍遷至中等級，向上躍遷了兩個等級，遼寧由低等級躍遷至較低等級；向下變動的省份有：貴州和河南由較高等級變為中等級，上海和福建由較高等級變為較低等級，西藏、青海、甘肅、寧夏、河北、天津、江西和海南均由中等級變為較低等級，山東和浙江由較低等級變為低等級。2020 年處于高等級的省份有廣東，處于較低等級的省份有黑龍江、山東、江蘇和四川，處于低等級的省份有遼寧、上海和浙江，處于較高等級的省份有14 個。中央調劑后，各等級均出現等級變遷，其中，向上躍遷的省份有：遼寧由低等級躍遷至較低等級，黑龍江由較低等級躍遷至中等級，湖北由中等級躍遷至較高等級，寧夏、新疆、西藏、云南、貴州和湖南由較高等級躍遷至高等級；向下變動的省份有：廣東由高等級變為中等級，北京和福建由較高等級變為較低等級，河北和河南由中等級變為較低等級，山東和江蘇由較低等級變為低等級。

2.調劑前后人均當期結余空間特征

表3 2018—2020 年城鎮職工基本養老保險基金人均當期結余等級分布

表4 2018—2020 年中央調劑后城鎮職工基本養老保險基金人均當期結余等級分布

四、研究結論與政策建議

本文分析了四大地區上繳額、撥付額以及繳撥差額變化，借助自然斷點分級法，分析我國各省份的城鎮職工基本養老保險基金調劑前后基金當期結余和人均結余情況。研究結果表明，從繳撥差額均值來看，東部地區為中央調劑金輸出地區，東北地區為中央調劑金主要輸入地區，中部、西部地區為次要輸入地區，繳撥差額呈現逐年遞增的趨勢。

從調劑前后的基金總額來看，中央調劑制度在一定程度上產生了“正向調劑”作用，表現為東部地區向東北三省和西部地區輸出，增加了東北和西部地區部分省份職工養老保險基金的總量，有效緩解了這些省份養老保險基金的支出負擔。與此同時，在調劑過程中也出現了調劑漏損、調劑不足、調劑過度等“逆向調劑”問題。從等級數目變化來看，每年經調劑后處于中等級的省份數目均會減少，2020 年處于兩端等級的省份數目經調劑后增加。從省份變化來看，2019 年西藏、青海、寧夏等經濟欠發達省份由調劑前的中等級下降至較低等級，浙江和山東調劑前處于較低等級，經過調劑后下降至低等級；2020 年江蘇調劑前處于較低等級，經過調劑后下降至低等級。

從調劑前后的人均基本養老保險基金來看，三年各省份等級變化以“靜態”為主、“動態”為輔。其中，東北三省存在“正向調劑”作用，等級由低和較低等級向上躍遷1—2 個等級，山東和浙江存在“逆向調劑”作用，由較低等級向下變動至低等級。

由上述結論可知，2018 年以來，我國中央調劑金上繳規模不斷壯大。從省際調劑效果來看，該項政策的實施，在一定程度上有效緩解了東北及中西部地區部分省份城鎮職工基本養老保險基金的支付壓力。與此同時，在調劑過程中仍存在調劑漏損、調劑不足、調劑過度等“逆向調劑”現象。

2022 年2 月22 日，人力資源和社會保障部宣布，自2022 年1 月起，我國正式啟動實施城鎮職工基本養老保險全國統籌制度，標志著長達20 多年的城鎮職工基本養老保險制度由最初的縣級統籌正式向全國統籌邁進，迎來了從地區分割邁向全國統一的時代。習近平總書記強調，我國社會保障要堅持制度的統一性和規范性，可以允許一定時期內存在區域間社會保障水平上的差異，但不能動搖統一制度的目標，不能自行其是、搞變通。全國統籌的實施意味著中央調劑制度已完成其階段性歷史使命。為更好地實現中央調劑制度與全國統籌的有效銜接，這里提出如下政策建議：

第一，明確責任分擔和激勵約束機制，增強制度規范性。基本養老保險作為一項基本公共服務，是二次分配的重要組成部分。實現城鎮職工基本養老保險的全國統籌，是國家為人民謀福利的一項重要決策部署，是社會保障領域的一項重大改革措施，事關社會大局穩定，關乎人民切身利益，有利于緩解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，實現共同富裕。在“全國一盤棋”的背景下，為保證全國統籌的有效推進，中央和地方政府之間需進一步厘清責任劃分、強化責任落實。首先，需要健全養老保險全國統籌的法律基礎，成熟的法律體系有助于提升制度的規范性和預防性。其次，參照目前我國社會保險基金行政監督辦法，行政區域內的社會保險基金行政監督工作由縣級以上地方各級人力資源社會保障部門負責。在全國統籌背景下，建立中央統一管理機制，配套設立行政監督和基金監督部門，實行垂直管理，能夠提高基金的管理力度和效度。最后，借鑒我國省級統籌與國外相關經驗，下一階段實施的全國統籌政策，基金收支將由中央政府負責， 弱化了地方征收積極性，在一定程度上會導致養老保險收入降低，且會是一個長期過程。因此，需要制定地方財政補充養老保險基金投入長效機制，在中央財政對地方補助力度不降低的前提下，建議由地方負責基金收支平衡，中央和地方政府共同補貼結余缺口。明確激勵約束考核機制，防止養老金結余薄弱地區產生依賴心理、養老金結余富裕地區產生消極心理，警惕“搭快車”和“鞭打快牛”現象的產生，避免產生逆向刺激作用。

第二，夯實信息平臺構建，提高省域協同性。2020 年底，31 個省（區、市）均已實現城鎮職工基本養老保險基金的省級統收統支，解決了省內地區間基金負擔不均衡問題，為全國統籌打下了堅實的基礎。隨著網絡化、數字化的發展，夯實信息平臺成為全國統籌高效運行的重要保障和必然選擇。 應依托“金保工程”和“區塊鏈”等信息技術，打破數據“孤島”，搭建全國養老數據庫，使個人參保信息透明化，構建統一的養老保險公共服務平臺，形成動態監控。數據的真實性是制度有效實施的前提和基礎，基于我國現行的基金預算管理體制，城鎮職工養老保險依舊面臨少繳、漏繳等問題。夯實信息平臺的構建，一方面有助于做細實際繳費人數和繳費基數，實時把控各省份具體的退休養老人數、應參保人數、職工平均工資等數據變化，提升全國統籌制度的科學性和可靠性；另一方面有利于解決流動人口“輸出地”和“輸入地”養老保險關系銜接問題，地方政府可借助養老保險公共服務平臺，推進地區之間、部門之間信息共享與業務協作，優化經辦信息化流程，保障外出務工人員的異地養老生活質量。

第四，分好養老保險“蛋糕”，提升制度公平性。實施全國統籌，有助于緩解區域間結構性矛盾，增強基金的抗風險和可持續能力。由中央調劑制度的發展實踐可知，實行“一刀切”的調劑比例和方案，并不能充分發揮制度優勢。因此，建議在全國統籌制度設計過程中，綜合考慮各省份經濟發展水平、基金累計結余、老年撫養比等情況，采用差異化的指標參數，避免產生新的不公平問題。同時，現行的中央調劑制度并未充分考慮各省份基金累計結余狀況，不利于制度的可持續，為此，建議在全國統籌制度實施過程中，充分考慮基金當期結余狀況及現有指標，并適度涉及基金的累計結余等相關指標。對于經濟發展水平較低、養老負擔較重的東北和中西部地區，尤其是基金“收不抵支”的省份，可以享受適度的傾斜性政策，如提供稅收優惠和專項補助等，吸引企業落地和人才回流發展，激活地區經濟發展動力，緩解基金虧空省份的財政壓力，由“輸血式”補助轉換為“造血式”補助。 同時，運用模擬精算和動態預測等方法，選取更多能綜合反映省級特征的關聯指標，如制度贍養比、基金可支付月數等，設計長期和短期相結合的“階梯式”調整機制，提高基金利用效率，有效規避風險，防止出現“逆向調節”等問題。 Reform