政府在社區居家養老中的責任研究

文 李曉琴

一、前言

社區居家養老服務模式在國外早已形成完備體系，然而在我國，由于經濟發展起步晚，家庭養老一直是主要的養老方式。近年來，隨著經濟的發展以及人民生活水平的提高，在人口老齡化日益嚴峻的大背景下，社區居家養老這一模式逐漸被提上日程。我國“十三五”規劃中明確提出，到2020年，社會保障體系將會更加完善，以居家為基礎、機構為補充、社區為依托、醫養結合的養老服務體系也將會更加健全，政府和市場的制度體系更加完備，更能支持老齡事業發展和養老體系建設的社會環境，改善人口老齡化的社會基礎更加牢固。這標志著政府正在以積極向上的態度去認清自己在居家養老問題上的角色、職責定位。

二、政府在社區居家養老中履責的必要性

（一）政府對社區居家養老履責的理論依據

1.公共產品理論

公共產品的經典定義是由保羅·薩繆爾森于1954年在《公共支出的純理論》一文提出的。參考公共產品的屬性即非競爭性與非排他性，社會產品大致可以分為純公共產品、準公共產品和私人物品三類。公共產品的兩個屬性直接導致社會生活中公共物品的供給無效率性，為了杜絕相伴出現的“搭便車”現象，改變公共物品只能夠由政府提供，而不能把生產與經營直接交付給市場運作，所以政府必須在公共物品生產與經營方面履行職責，承擔其相應的社會責任。也就是說，通常是政府直接提供、政府和私營機構雙方簽訂合同、政府授權私營機構經營、給予提供公共物品的私營機構補貼、讓私人提供和政府監控有機結合。社區居家養老服務是屬于準公共產品的一種，它具有私人和社會力量共同承擔供給成本的特征，而政府作為公共權力的直接擁有和行使者，在社區居家養老服務中更應承擔起相應的責任。另一方面，由于社區居家養老服務擁有不可避免的競爭性，在結合當前建設服務型政府的大背景下，為了能夠提髙社區的居家養老服務的質量與服務水平、效率，政府在履行職責的過程中引入市場機制不僅是可行的，更是必須的。

2.公共治理理論

治理是指各種公共或私人的組織機構管理各類共同事務的方式的綜合，它包含了正式與非正式的制度和規則。從公共治理理論的角度出發，為應對社會公共事務的多樣性，其治理工具也應是多元化的，也就是說治理主體是需要多元化的，不能拘泥于單一的政府或者單一的市場來管理公共事務。其強調的是多元主體之間信息權利責任義務之間的合理分配以實現利益最大化，而政府在其中起到主導作用。如果將公共治理理論應用到社區居家養老服務中，也就是說社區居家養老不能僅僅依靠政府的單一力量，或者說僅僅依靠社會某一力量，它提倡的是政府與市場、非營利組織、家庭、社會機構的互動過程，主張調動社會最廣泛的力量共同參與解決復雜的公共治理問題，以此實現治理主體的多元化參與和多方面參與，分解政府的部分職能。

3.福利多元主義理論

依據福利多元主義理論，在構建社區居家養老服務體系過程中，市場、非營利組織和家庭等多主體應積極參與其中。由于福利多元主義理論是基于西方社會的實際提出來的理論，我們不能照搬。政府在社區居家養老中應該承擔主要責任，發揮主導作用，將市場、非營利組織、家庭等納入社區居家養老的規劃中。各主體責任定位的準確性與合理性很大程度上決定了社區居家養老模式的健康可持續發展。

（二）政府在社區居家養老中履責的現實需求

1.當前老齡化的嚴重性

我國第七次人口普查數據顯示60歲以上人口占總人口的18.70%。我國人口基數大、地區廣闊、民族眾多、流動人口多，不同地區的人文觀念、經濟收入等差別巨大，不難預見我國老齡化社會發展態勢也會截然不同，養老問題如何與國家發展有機結合任重道遠。因此，政府在養老問題中應該承擔首要責任，在社區居家養老中政府無疑是作為一個強有力的組織保障其良性運行，保證社區居家養老服務的水平與質量，滿足老年人多樣化的需求，適應老齡化社會趨勢。

2.傳統養老方式的不足

我國的傳統養老方式為家庭養老和機構養老兩種。在我國這樣一個家庭觀念較重的國家，家庭養老無疑是自然的養老方式。但隨著社會的發展以及生活節奏的加快，我們發現，如果僅僅依靠家庭養老，家庭經濟負擔將會加重，轉而出現難贍養、不贍養等諸多問題，青壯年無法在物質與精神上同時滿足老年人的需求。另外，機構養老的弊端也日益顯現：一是高昂的養老費用不是普通家庭能負擔得起的，很多老年人只能望而卻步。二是機構數量與床位供不應求。養老機構面向的老年群體只是小部分，遠遠不能滿足老年人的需求。三是很多養老機構缺乏專業的護理人才，而護理人才能夠提供的不僅是身體上的護理，還包括心理護理。面對如此現實，政府主導的社區居家養老模式應運而生。

三、政府在社區居家養老發展中履行職責的現狀

（一）管理方面

通過制定政策及法律法規、明確管理體制來分析政府的管理職能。以廣州市為例。近年來，廣州市政府每年都將養老服務列入“十件民生實事”，強化頂層設計，完善制度服務網絡。

2016年，廣州市政府制定實施了《廣州市社區居家養老服務管理辦法》，在原有的六類廣州市政府購買服務對象的基礎上，新增了資助計劃生育扶持老人以及月養老金低于廣州市最低工資標準的兩類老人，并將資助標準全面提高，最高每月可達600元資助；各區委托具有資質的第三方社會評估機構對老年人照顧需求進行等級評估，將社區居家養老服務進行私人訂制，為接受社區居家養老服務的對象制訂個性化服務計劃，為其開展精準護理、醫療保健、助餐配餐等社區居家養老服務；各區設立區、街道（鎮）兩級社區居家養老綜合服務平臺，并且整合街道（鎮）級日間托管機構和星光老年之家，進一步整合社區服務設施資源，實現社區服務網點全市覆蓋；采取政府購買服務模式，大力支持社會化運營，鼓勵街道（鎮）無償向具有相應資質的養老服務機構提供服務設施，并且每年對服務機構進行第三方評估；采取政府自主供給、鄰里照顧、社會化運營三種服務模式共存的方式，鼓勵和支持由衛生計生部門組成的醫療機構積極參與社區居家養老服務，從而促進社區居家養老服務的醫養融合。通過對社區居家養老服務的管理體制、服務模式、設施運營的規定，進一步完善和規范了社區居家養老的管理，提升了服務效率和質量，增強了社區居家服務的供給，推動了廣州市社區居家養老服務的創新發展。2017年5月，廣州市民政局印發實施了《廣州市加強獨居、空巢、失能等老年人關愛服務體系十條措施》，建立廣州市特殊群體老年人的動態管理數據庫和“關愛地圖”，通過開展醫養結合和長期護理保險試點工作建立多元支撐的服務網絡，發揮政府基本保障職能，創立“關愛獨居、空巢、失能老年人專項慈善基金”，不斷為老年人豐富社區居家養老內容。

（二）推進方面

從資金投入方面看，廣州市財政從2016年11月以來共投入3.88億元支持開展社區居家養老服務，包括為服務對象購買每月服務標準200—600元、大配餐服務、為服務對象購買意外傷害綜合保險、開展公益創投活動、社區居家養老綜合服務平臺運營經費、支付委托的服務機構的運營費用等。

從政策激勵方面看，降低了社會力量參與社區居家養老服務的準入門檻，服務項目的補助金額與評估等級和所服務人次掛鉤，以此激勵服務機構的主動性和積極性；扶持老年服務與管理專業，對于開設相關專業的職業院校進行專項資助，支持就讀學生獎學金、生活補貼、科研經費等；建立養老護理員繼續教育機制，并給予1600—2500元不等的技能晉升培訓補貼；養老服務崗位和就業補貼達到5000—2000元；為養老從業人員提供各項保障工作，例如積分入戶給予加分、申請公租房、年度健康體檢、落實子女入學待遇等。

（三）監督方面

從制定評估體系來看，在2012年，廣州市政府出臺了社區居家養老服務、星光老年之家資助辦法和評估指標。還制定了社區居家養老服務從業人員的標準，扶持老年服務與管理專業，支持用人單位在崗培訓和社會繼續教育與職業培訓相結合的養老服務人員教育培訓機制，要求從業人員具有養老服務職業資格或社會工作者職稱，要求從業人員在談心、陪聊的過程中，應該尊重服務對象的實際需要，要耐心、細致，語速適中，不應有意打探對方隱私，達到撫慰和心理疏導的效果。并且廣州市政府建立了對社區居家養老服務從業人員的定期考核制度，包括自我評價、機構評價、督導評價以及社工互評，這樣的聯合考核制度提高了服務人員的積極性，并保證了服務質量。對于志愿者隊伍的監管，志愿者的服務時間由志愿者組織管理員審核并記錄在“時間銀行”里，以志愿服務積分兌換、星級志愿者優惠等方式給予嘉許回饋。

從對組織和機構監管的角度來看，廣州市政府要求各區對政府購買服務項目進行每年一次的第三方評估，將評估結果作為服務機構評級的依據，將補助金額與機構所服務人次、評估等級聯系起來，評估不及格的服務機構予以整改機會，整改后仍然不及格者，將中止服務合同，并且兩年內不得參與到廣州市社區居家養老政府購買服務項目中來。

四、政府在社區居家養老中的不足

（一）職能越位

雖然政府在社區居家養老中起著主導作用，承擔著主體責任，但這并不意味著政府要包攬本該可以由非政府組織、服務機構、志愿者組織等社會組織來承擔和運營的工作，從長遠目光看，政府也要培育社會組合力量來參與到社區居家養老服務建設中來。從目前來看，廣州市政府包攬了太多事務性的工作，例如“大配餐”。筆者了解到，廣州市現今共有助餐點501個，覆蓋全廣州市159個街（鎮），1614個社區（村），如此養老助餐配餐點建設，在解決居家老人做飯困難問題的同時，又為老年人提供了與同齡人交往的場所。廣州市的養老助餐配餐模式，雖然包含了一定的社會化因素，但總體還是政府在組織與主導的。這種“大配餐”養老助餐配餐服務模式在建立居家養老網絡試水之初也許是可行的，是值得鼓勵推行的。但是在經濟欠發達地區，如果要大范圍并且長期為老年人提供“大配餐”，恐怕很難做到。因此，在老齡化程度越來越高的態勢下，政府不宜在居家養老服務上大包大攬，事實上也做不到全部包辦。

（二）職能缺位

在整合社區居家養老資源上，政府的整合角色做得不到位，導致服務內容單一化，養老資源碎片化，運營機構積極性減退，社會力量參與不足。首先，政府提供的服務比較偏向于日常生活護理與家政服務方面，而從事社區居家養老服務人員的專業素質與專業知識相對欠缺，在人文關懷方面自然做得也比較欠缺，服務內容不夠多樣。其次，社區居家養老的資源零散，有的社區養老物業處于閑置狀態，而有的中心城區養老設施嚴重不足，社區與社區之間的合作交流較少。再次，政府在履行職責過程中，忽略了社會機構力量的參與，沒有整合社會人力資源，更多的是發揮自身的兜底功能。

五、政府在社區居家養老中的對策和建議

（一）倡導社區居家養老服務新理念

政府要大力發揮自身的輿論引導力量，引導民眾加深對社區居家養老服務的認知與認同。充分利用廣播電視、報紙、宣傳單、網絡媒體等宣傳陣地，弘揚“以孝為先”和“尊老愛老”等中華民族傳統美德，形成“老有所養”的社會氛圍，加大對社區居家養老服務的宣傳力度，繼而擴大社區居家養老服務知曉面，讓更多老年人可以在社區居家養老，幸福、優雅地度過晚年生活。

（二）完善社區居家養老服務的政策體系

政府要在結合地方具體情況的基礎上，聯合政府有關部門如衛生、文化、社保、住建等部門共同完善社區居家養老的政策法規。筆者認為，完善政策體系最重要的是要具有人文關懷。只有充分的人文關懷才能發掘老年人的實際需求與精神需求，進而通過政策體系去滿足、保障老年人各方面的需求。

政府購買服務，在大多數人的眼里，對象應該是社會機構，但還可以是服務對象的子女和左鄰右舍。子女和左鄰右舍是服務對象最熟悉的群體，服務對象當然也更加希望由熟悉的人照顧，這也是社區居家養老的意義所在，政府應當彌補這方面政策體系的空白。再者，應對服務對象的子女或者鄰里建立相關的培訓制度，因為養老是一項專業性很強的工作，并不是傳統觀念下簡單的“日供三餐、夜供一宿”，老年人需要的是一種基于幸福感的養老方式，我們要在社區居家養老中營造一種“類家庭文化”。

（三）構建社區居家養老服務的多元治理體系

政府應該支持社區居家養老的社會化運營，積極培育養老服務市場，鼓勵企業、非營利組織(社工機構)、志愿者等不同社會主體參與到社區居家養老服務體系中，形成一股強大的社會合力來面對社區居家養老服務的困難和壓力，彌補政府在社區居家養老服務中的不足，滿足老年人多元化的養老服務需求，提高社區居家養老服務的質量。

在企業方面，比如“大配餐”這個項目，一是加強與社會力量合作。推進社區居家養老服務的資源整合，鼓勵和引入社會力量參與社區居家養老服務建設，與網點覆蓋面廣、具備一定規模的餐飲連鎖企業進行合作，為行動或交通不便的老年人提供上門送餐服務。二是強化對社會力量的引導。引導社區內有衛生資質的餐館為獨居或困難家庭的老年人提供低償或無償的愛心配餐服務，并組建義工或志愿者送餐隊伍將商家提供的愛心配餐送到老年人家中，構建敬老和諧的社區文化。但政府要對食品質量進行全方位監管。

在非營利組織（社工機構）方面，首先為非營利組織提供合理通暢的參與途徑，降低服務機構的準入門檻，提供資金上的有力支持以及專業化的培訓，并且建立質量評估和考核制度，完善退出機制。其次，政府應引導非營利組織加強自身建設，有其獨立的運作機制，在居家養老服務中更好地滿足老年人的需求。除了支持社會化運營，政府還應提倡家庭成員社區居家養老的主體作用，要積極倡導家庭成員對老年人的責任照顧，營造愛老敬老的家庭文化與社會氛圍，這對于完善社區居家養老服務供給體系有著至關重要的作用。

（四）壯大社區居家養老服務的專業人才隊伍

首先，要充分認識到加強社區居家養老服務人才隊伍建設的重要性，廣泛地宣傳養老服務業人才特別是護理人才的重要作用、人才培養的政策措施以及先進事跡，在全社會形成尊重和爭做優秀養老護理人才的良好風尚，不斷提高社區居家養老服務業人才的社會地位，營造社會支持的良好氛圍。

六、結語

在人口老齡化加劇背景下，傳統的家庭養老和機構養老已經顯露出它們的短板，已然不能適應時代的發展，社區居家養老模式既面臨重大機遇，也存在嚴峻挑戰。政府未來應積極倡導社區居家養老新理念，宣傳正確的生命觀，繼續完善相關政策法規，使社區居家養老變成一項具有人文關懷的事業，大力支持社區居家養老的多元治理模式，加快社區居家養老專業人才隊伍建設；推動智慧社區的發展，令社區居家養老跟上時代的發展步伐，甚至走在時代的前列。相信社區居家養老服務業會在政府的主導下，為老年人撐起一把強大的“保護傘”。