推進建立政府投資基金績效評價管理體系的思考
——以上海市為例

●劉鄉思

從全國來看，上海是最早進行政府投資基金市場化運作探索的地區。在加快政府職能轉變，推動財政資金扶持方式調整，促進創新創業、鼓勵股權投資的政策背景下，上海市政府投資基金發展迅速。十年來，市級基金規模增長了近30倍，財政出資也增長了9倍，投資領域從創業主導向產業投資拓展，基本形成了創業與產業雙主導的政府投資基金發展格局。隨著政府投資基金的發展壯大，如何對這部分財政資金開展監督管理和績效評價，提高財政資金使用效益，有效防范風險，既是國家和上海市全面實施預算績效管理的根本要求，也是實現政府投資基金專業化管理和政策目標的現實需要。

一、上海市政府投資基金設立和管理情況

（一）政府投資基金設立的總體情況

1、設立情況。據統計，截止到2021年底，上海市財政共參與出資設立政府投資基金16個。其中：市級政府投資基金10個，參與國家級政府投資基金6個。

2、總體分類。目前設立的政府投資基金大致可以分為兩大類：一是“引導類”基金。主要包括：創業投資引導基金、天使投資引導基金、文化產業創業投資引導基金等3個基金。二是“產業類”基金。主要包括：上海集成電路產業投資基金、產業轉型升級投資基金、生物醫藥投資基金、上海文化產業發展投資基金、上海軍民融合產業投資基金、人工智能產業投資基金、上海市供銷合作發展基金等7個基金，以及參與的國家先進制造產業投資基金、國家科技成果轉化基金、國家軍民融合產業投資基金、國家集成電路產業基金、國家中小企業發展基金母基金、國家綠色發展基金等6個基金。

3、管理方式。經過多年的探索，上海市政府投資基金形成了具有自身特色的管理模式。目前主要采用兩種方式：一種是委托代持。資金撥付到國有投資公司開設的基金專戶，由國有投資公司代為出資，如：創業投資引導基金委托上海科創投集團代持；另一種是注資方式。資本金注入國有投資公司，由國有投資公司出資到基金，如：生物醫藥產業投資基金是注資到上海實業集團，由其出資到基金。

（二）實施政府投資基金監督管理和績效評價情況

近年來，上海在規范政府投資基金運作，加強監督管理方面做出了許多有益的探索，目前建立了三項工作機制，分別從基金管理的前端、中端、后端入手開展全過程管理。

1、基金設立組建審核機制。通過參與政府投資基金組建方案，在前端把握基金的總體方向。2016年12月，上海積極落實財政部要求，制定印發了《關于進一步加強本市政府投資基金運作與管理的指導意見》，明確要合理控制政府投資基金設立的數量和規模。在政府投資基金籌備設立時，財政和發改部門牽頭，會同相關行業主管部門，結合產業集聚特點、扶持發展需要等實際情況，組織編制基金組建方案，明確基金的設立形式、資金來源、投資方向、運作機制、激勵約束機制、退出方式、風險防控、監督管理等事項，并報上海市政府審批。

2、基金運作情況定期報送機制。通過受托管理公司按照要求每半年度上報運行情況和財務數據及報表，把握基金總體運行。2017年起，上海市財政局重點推進建立政府投資基金定期報告制度，制定并印發了《關于實施政府委托管理事項定期報告制度有關問題的通知》，針對財政資金參與基金的出資情況和方式，分為財政作為GP（財政資金有控制權）、作為LP（財政資金作為小股東參與）、資本金方式等三種類別，圍繞基金資金管理、投資運營情況、重大事項報告、財務報告和審計報告等方面，定期向財政作側重點不同的差異化報告。

3、探索基金績效評價機制。為貫徹落實中共中央、國務院 《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）的有關要求，2019年上海市委、市政府出臺了《關于我市全面實施預算績效管理的實施意見》，明確要將所有財政資金及政府資產、資源和投融資活動全面納入預算績效管理，這其中就包括政府投資基金。2020年，財政部印發《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》，再次明確要實施政府投資基金全過程績效管理。為此，經過一年的研究和籌備，2021年上海市財政局對市財政全額出資的產業轉型升級投資基金開展了績效評價工作。

產業轉型升級投資基金成立于2017年，基金規模10億元，全部為財政出資，圍繞項目決策、項目過程、項目產出和項目效益四個維度，充分考慮股權投資基金“募、投、管、退”全流程管理的特性，有針對性地考察基金投資結構、基金日常管理情況及基金投資效益等，并相應設計績效評價指標體系。通過數據采集、問卷調查等方式，結合對經濟信息化委、基金管理公司以及4家子基金管理公司的實地調研情況落實評價工作。這是上海市財政在政府投資基金績效評價工作上邁出的第一步，經過此次探索，初步形成了政府投資基金績效目標、指標評價體系、評價開展方法及工作機制，為后續加快構建政府投資基金績效管理體系奠定了基礎。

二、政府投資基金績效管理存在的難點問題

相對于財政專項資金，政府投資基金是財政支持產業發展的新工具、新手段，其市場化、專業化程度更高。對于政府投資基金績效管理的探索，無論是國家層面還是其他省市，都沒有現成的成熟經驗可以借鑒，需要“摸著石頭過河”，在探索中逐步推進工作。上海市在具體實踐中遇到了一些制約和問題，還有制度和機制上的空白需要填補，具體體現在以下四個“缺乏”。

（一）政府投資基金績效管理制度建設缺乏頂層設計

1、出資人職責未予明確。2015年12月，財政部印發的 《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號）中明確提出“財政部門根據本級政府授權和合同章程規定代行出資人職責”，但對于出資人職責范圍未予明確，在實際的基金監督和績效評價管理工作中，與其他行業主管部門的職責劃分就成為一個難點。這一點在上海市尤其體現在創業投資引導基金方面，市發改委作為創業投資引導基金的行業主管部門，在基金管控上處于主導地位，財政如何在基金管理中體現出資人的職責，如何與其他部門做好角色區分，有效管控財政資金，是一個頂層設計上的難題。

2、管理要求尚需細化。近年來，國家層面出臺的一系列規范政府投資管理的文件中，對推動基金績效評價提出了方向性的要求，但在具體實踐中，還需要盡快研究出臺政府投資基金績效評價管理制度， 對于在績效評價實踐中遇到的重點問題予以細化明確。如政府投資基金績效評價開展范圍問題，財政資金有控制權（GP）的基金需要納入績效評價范圍，財政資金只是作為小股東參與（LP）的基金、財政注資國有投資公司由其代投的基金， 這兩種情況是否應當納入績效評價范圍有待明確。 如果納入范圍的話，財政作為GP 和作為LP 的基金，績效評價的重點和要求需要進一步細化。又如，績效目標和績效評價指標體系設定應當遵循的原則， 更側重政策性還是效益性有待進一步明確。此外，基金績效評價如何實施和開展、 結果如何運用等問題也有待更加具體明確。

（二）政府投資基金績效管理缺乏動態數據支撐

數據是支撐政府投資基金績效管理的重要抓手。 近年來， 隨著全國各地政府投資基金爆發式增長，國家層面開始著手建立信息系統，統計全國政府投資基金情況。2017 年起，財政部下發《關于做好政府投資基金運行情況季報工作的通知》，正式建立了信息系統，按季度統計基金的基礎情況。但由于注資國有投資公司由其代投的基金不在統計范圍內，因此， 上海市財政出資的政府投資基金全部信息并不能通過此系統予以反映。目前，上海市尚未建立政府投資基金信息管理系統， 缺乏對基金運作管理數據的積累和動態跟蹤， 而對政府投資基金的運作管理效應進行分析，需要大量的數據支撐，既包括財務數據，也包括行業數據、標準等，因此，盡快建立政府投資基金信息系統是政府投資基金績效管理向縱深方向發展的關鍵一環。

（三）政府投資基金管理缺乏標準化體系化的量化分析

從目前基金受托管理公司定期上報的政府投資基金運營管理情況來看， 對于政府投資基金的運作情況還停留在基礎數據反映階段， 結合各個基金特點的綜合分析體系尚未建立，未形成基金的分析報告，對于基金的經濟社會效益分析較少， 基金運作中存在的問題也未開展深入分析?；谏鲜鲈?，績效管理工作只停留在表面，亟需根據各個基金的定位和特點，盡快分類建立量化指標體系， 對基金的總體運作情況形成年度綜合分析報告， 多維度評估基金的運作成效和存在的問題，為規范基金的管理和運作、科學評估政府投資基金的經濟社會效益提供參考。

（四）政府投資基金管理缺乏完善的績效評價指標體系

政府投資基金的定位不是以盈利為目標， 而是要發揮引導作用，吸引社會資本持續增加對初創期、早中期企業和戰略性新興產業等市場失靈領域的資本供給， 政策目標的實現才能體現政府投資基金的運作成效。 為防止受托管理機構和市場化基金團隊在決策上傾向于投資收益高的項目而忽略政府政策目標的實現， 必須建立一整套績效評價指標體系來平衡政府的政策導向與參股基金的利益導向矛盾，從而使政府的戰略意圖傳導到位。 而目前國家和上海對于政府投資基金的績效評價指標體系都尚在探索中。 包括： 與政府投資基金設立之初確定的長期性、戰略性的政策定位相對應的績效目標指標體系；從經濟、 社會效益及管理等多維度評價的綜合績效評價指標體系。此外，績效評價結果運用和獎懲機制有待探索。 當前政府投資基金在設立之初都會對基金的投資領域、 地域及投資階段等方面予以明確規定或者協議約定，如：投資在初創期企業的資金不少于一定比例， 且大部分資金應投入高科技等新興戰略領域等。但這些硬性約束作用十分有限，缺乏與績效評價結果掛鉤的獎勵和懲罰機制， 基金管理機構對于實現政策目標的內生動力不足， 道德風險也較難控制。

三、 建立政府投資基金績效評價管理體系的思路與建議

政府投資基金的政策性定位與市場化運作方式，決定了其在績效評價制度設計上要按照“兩個平衡”的原則，實現“四個結合”。 “兩個平衡”就是要做到：“政府化”和“市場化”相平衡；“政策性”和“營利性”相平衡。 “四個結合”就是要做到：短期與長期相結合；地域與效率相結合；領域與收益相結合；經濟效益與社會效益相結合。根據上述兩個原則，結合當前上海市政府投資基金監督管理工作實際， 建議從以下四個方面入手進一步完善政府投資基金績效管理工作。

（一）盡快研究制定政府投資基金績效評價制度

自2019 年上海市委、市政府出臺《關于我市全面實施預算績效管理的實施意見》后，覆蓋“四本預算” 的各類財政資金績效評價改革都加快了步伐。2020 年，上海市國有資本經營預算、政府性基金預算、 社?；痤A算等三項績效評價制度相繼出臺。隨著政府投資基金績效評價試點工作的深入，在總結試點經驗的基礎上，要抓緊研究適合上海政府投資基金運作管理特點的績效評價制度，從研究試行辦法入手，逐步深化完善制度建設。 試行辦法可以按照“先小后大、先一般后特殊”原則，從財政控股的基金入手，把基本原則、績效目標、績效指標、績效結果運用及工作流程、管理職責理清楚，再逐步完善財政參股的基金以及注資國有投資公司代為投資的基金的績效管理制度，最終形成完善的政府基金績效管理制度體系。

（二）建立政府投資基金運作情況動態跟蹤體系

1、繼續深化政府投資基金定期報告制度。 持續擴大定期報告制度的實施范圍，將所有代財政持有或投資的國有投資公司納入定期報告體系，及時報告政府投資基金的運作情況。 同時拓深定期報告的內容，當前定期報告主要是政府投資基金基本數據和情況的反映，對政府投資基金的運作成效深入分析較少，下一步要更加側重對基礎數據的運用和深度分析，提高定期報告的針對性和有效性。

2、建立政府投資基金管理信息系統。 充分利用信息化手段，加強政府投資基金運行情況的數據統計，以實現對基金運作管理數據的年度積累和動態跟蹤，形成年度可比對的分析材料。 此外，還可以通過建立信息系統，實現市與區政府投資基金的統籌管理。

（三）探索建立政府投資基金績效考核評價機制

建議從政府投資基金的目標和定位入手，建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價，有效應用績效評價結果。

1、結合政府投資基金的政策目標，分類設立多維度的績效評價目標。 市級政府投資基金大致可以分為“創業引導基金”和“產業投資基金”兩大類。 這兩類基金在政策目標上有很大的不同。 從創業引導基金來看，主要是引導社會資本投向初創期、早中期，以及中小微科技型、高成長企業，在基金的績效目標設定上要更側重對社會資本的引導放大作用、投資產業的發展階段是否處于早中期、產生的社會效益，如帶動就業人數等方面。 從產業投資基金來看，在基金績效目標設定上，更側重對外部性強，基礎性、帶動性、戰略性特征明顯的產業領域的投入力度以及對產業鏈的優化完善、對產業關鍵領域和薄弱環節的貢獻度等方面。 為此，在績效目標的設定上，要結合基金的特點和定位，按照“分類實施”的原則，選中關鍵點。

2、 建立綜合性的政府投資基金績效評價指標體系。 建議從基金設立、基金過程管理、基金投資、基金效益（政策效益、社會效益、經濟效益）等多個角度入手，細化完善政府投資基金績效考核評價指標體系，在指標的劃分上可以分為基金設立基礎指標、基金管理過程指標、基金投資指標和基金效益指標等四個方面。 結合基金的類型，在三級指標和分值的設定上，可以有所區分和側重，初步的指標體系設計詳見表1。

表1 上海市政府投資基金績效評價指標體系參照表

3、注重績效評價結果的運用。探索實施政府投資基金績效考核結果同管理費等報酬掛鉤、 同基金退出方案掛鉤、同基金的后續支持方案掛鉤，有針對性地實施獎懲措施。 對于投資進度快，綜合效益好的參股子基金予以獎勵，對投資進度慢、綜合效益差的參股子基金， 相應削減引導基金出資額度， 對規定期限內未能實現投資或實際投資比例較低的參股子基金，原則上不再予以支持。 此外，要探索建立政府投資基金投資止損機制， 對存在未按章程約定投資等違規行為的子基金， 政府投資基金可提前退出， 切實強化對基金運作的風險防控。

（四）進一步完善政府投資基金績效管理工作機制

1、建立市級各部門、各區縣之間的協調機制。隨著上海市政府投資基金設立數量增加和涉及的產業領域拓展，其政策性、專業性、技術性都日趨增強，具體管理的部門和受托管理的國有企業范圍也在拓展， 如創業投資引導基金具體是市發改委管理，產業轉型升級基金是市經信委管理。 為此，政府投資基金的績效管理需要各部門及各區縣財政的協調和配合。 因此，建議從全市層面統籌資源，強化共識，加強溝通協調和信息有效共享，積極推進政府投資基金績效管理體系的不斷完善。

2、建立各項改革方案協調機制。 建議按照本市政府投資基金全面績效管理改革的要求，設定短期目標和長期目標，按照“先易后難、循序漸進、分步實施”的原則，制定分階段逐步推進的方案。 第一階段，重點深化政府投資基金定期報告制度； 第二階段，探索建立政府投資基金管理信息系統；第三階段，推進建立政府投資基金績效考核評價機制。 通過三個階段的逐步推進，實現政府投資基金監督管理的全覆蓋，提高政府投資基金管理運作的針對性和有效性，有效防范各項風險。