財政應急資金監管：如何協同發力？

話題嘉賓

王澤彩：中國財政科學研究院政府績效研究中心主任，研究員，博士生導師。 長期專注財政政策、財政體制等研究。

王韜：財政部貴州監管局監管三處副處長（主持工作）、三級調研員，主要從事中央轉移支付監管、直達資金運行監控、績效評價等工作。

林曉丹：福建省財政廳預算編審中心主任， 高級經濟師，已從事財政工作20余年， 對財政理論和實務操作有一定研究。

楊輝：山東省威海市文登區財政局黨組書記、局長、一級主任科員。 主持財政局全面工作， 著力推動預算績效管理工作，取得了積極成效。

景宏軍：哈爾濱商業大學財政與公共管理學院教授，副院長，黑龍江省財政學省級領軍人才梯隊后備帶頭人，研究領域為政府預算、應急財政管理等。

王樺宇：上海交通大學凱原法學院副教授、 碩士生導師，上海交通大學財稅法研究中心副主任，主要研究方向為財稅法、財稅政策與公共治理。

姜愛華：中央財經大學財政稅務學院教授，博士生導師，財政部預算管理人才庫專家。主要研究領域為政府采購、政府購買服務、預算績效管理等。

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

9 月8 日，財政部、應急部預撥四川省1.5 億元中央自然災害救災資金，支持四川省進一步做好甘孜州瀘定縣6.8 級地震救災工作。 加上9 月5 日已緊急預撥的5000 萬元資金，中央財政共預撥資金2 億元，由四川省統籌用于應急搶險救援和受災群眾救助工作，重點做好搜救轉移安置受災人員、遇難人員撫恤、排危除險等應急處置、次生災害隱患排查和應急整治、倒損民房修復等工作。財政部要求四川省財政廳抓緊將資金撥付災區，密切跟蹤災情，及時了解掌握災區應急救援資金安排和資金需求，采取措施全力保障，并切實加強資金監管，充分發揮資金效益，全力保障人民群眾生命財產安全。

8 月18 日，為支持青海省做好大通縣山洪災害應急搶險救援工作，中央財政緊急預撥5000 萬元，由青海省統籌用于應急搶險和受災群眾救助，重點做好搜救轉移安置受災人員、排危除險等應急處置、次生災害隱患排查和應急整治、倒損民房修復等工作。 針對“南旱北澇”災情，8 月17 日，財政部、應急部緊急下達4.2 億元中央自然災害救災資金，支持地方做好防汛抗旱工作。 其中預撥2.1億元，支持安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、新疆等7 省（區、市）做好抗旱救災工作，重點解決城鄉居民用水困難等問題。 預撥2.1 億元，支持河北、山西、山東、河南、黑龍江、內蒙古、陜西、甘肅等北方8 省（區）開展防汛救災工作，由地方統籌用于應急搶險和受災群眾救助，重點做好搜救轉移安置受災人員、排危除險等應急處置、次生災害隱患排查和應急整治、倒損民房修復等工作。 8 月2日，財政部、應急部緊急預撥遼寧省5000 萬元中央自然災害救災資金，支持災區做好抗洪救災工作，統籌用于應急搶險和受災群眾救助，重點做好搜救轉移安置受災人員、排危除險等應急處置、開展次生災害隱患排查和應急整治、倒損民房修復等工作。 此前，中央財政已預撥遼寧省7000 萬元防汛抗旱補助資金，加上此次預撥的5000 萬元，共計預撥1.2 億元資金。 截至8 月中旬，財政部、應急部已預撥地方防汛抗旱資金13 億元，其中防汛救災資金10 億元、抗旱救災資金3 億元。 財政部要求地方財政部門及時下撥中央財政補助資金，切實加強資金監管，充分發揮資金效益，全力支持做好防汛抗旱工作。

財政應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，是保障各地各部門防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故、保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要保障。 財政應急資金作為“救命錢”，伴隨著突發公共事件的頻發，支出規模日益增加，如何管好用好這些“救命錢”，確保各項財政應急資金落地起效關系重大。 當前我國財政應急資金監管現狀如何？ 做好做實財政應急資金監管工作應從哪些方面著力？ 財政應急資金監督與績效管理如何更好結合以保障應急資金效益？ 本期監督沙龍關注財政應急資金監管，圍繞相關問題展開探討。

財政應急資金管理持續規范

主持人：應急管理是突發事件的危機管理。 與突發事件頻發相伴隨的是，近年來我國財政應急支出數額越來越大，相關財政應急機制正逐漸建立健全。 如背景材料中針對近期的突發自然災害，中央財政第一時間預撥資金進行救助。根據背景材料和您的研究實踐，近年來我國財政應急管理呈現出哪些特點？ 簡要談談您的解讀。

王澤彩：近年來，隨著新冠疫情持續蔓延和各類自然災害多點散發， 我國財政應急管理的體制機制、政策制度不斷完善，預測、防范和處置公共衛生、自然災害事件的能力進一步提升。 主要體現在以下幾個方面： 一是應急管理財政政策體系建設在法治保障下有序推進。 《預算法》《突發事件應對法》《突發事件應急預案管理辦法》 以及財政部制定的 《突發事件財政應急保障預案》 等法律法規為各級財政部門應急管理提供了“根據遵循”。 各地政府在應急保障預案指導下， 不斷規范和完善應急管理財政政策措施。 二是財政應對突發事件管理能力不斷增強。 按照“居安思危、預防為主”的應急管理方針，明確了預防與處置并重、常態與非常態結合的原則， 建立了統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制機制、政策措施。 三是應急管理財政預算管理持續規范。 各級財政、衛生健康、自然資源等部門根據災情進行評估，確定資金需求規模，相關部門及時分析實情、 制定災害報告并向上級部門及社會公布。 同時，堅持問題、目標和績效導向，通過預算管理、財政監督、審計監督、專項檢查等建立了應急管理財政資金全過程監管體系。

林曉丹：近年來，國內國際環境日趨復雜，深層次、綜合性、跨區域的新問題不斷出現，氣候變化、戰亂、政治、經濟和社會發展等公共領域黑天鵝事件頻發， 加上我國疆域遼闊，自然災害種類多，經濟快速發展也積累了一些深層次的轉型期和變革期矛盾， 國內國外各種不確定因素和風險急劇增加， 需要財政在應急突發領域發力的地方逐年增多，為應對這種情況，財政應急管理呈現出以下三個特點：

一是重視財政領域應急法律法規建設，加強法治保障提升管理水平。 用法治方式應對和化解風險， 是治理體系和治理能力現代化的重要標志。 除了近年修訂的《預算法》和《預算法實施條例》，各省為了應對新冠疫情， 很多地方財政部門都建立了應急采購制度助力疫情防控阻擊戰；同時，為了應對逐年增多的自然災害， 近年很多地方財政都建立或進一步完善了應對突發事件的保險貸款制度； 為應對層出不窮的突發事件，各級財政部門也普遍建立了以《國家突發公共事件總體應急預案》 為總綱的財政應急預案制度體系。

二是加大跨部門跨領域合作，加大組合拳力度提升管理水平。 比如， 為了應對疫情，我們采取了更積極的財政政策，同時打出減稅降費、紓困貸款、留抵退稅、鄉村振興、 加大基礎設施建設等政策組合拳刺激經濟，維護社會穩定。 加大財稅金融合作范圍和力度， 比如福建這幾年就持續完善突發事件保險貸款等， 中大型自然災害保險賠付率非常高，極大減輕了政府財政壓力，可以讓財政將更多的資金投向災后重建等項目。

三是強化應急資金籌集機制建設，完善多元化籌資體系提升管理水平。 比如我們福建，很多地方就有多年的慈善捐贈文化，近年來通過持續地規范和引導， 不斷完善社會資金動員體系， 建設各類資金參與應急救助的平臺， 目前已在補充財政應急資金方面發揮了越來越大的作用。

景宏軍：近年來我國財政應急管理機制呈現出以下特點， 一是財政應急機制基本建立。2003 年非典疫情過后，我國開始著重建立財政應急機制。尤其在2008 年之后，各級財政部門紛紛提出了針對重大突發事件的應急反應預案， 明確了財政資金在處置突發事件時分配流程、分配時間的要求，分配方式的選擇等內容。 無論是面對新冠疫情防控還是近期頻發的自然災害， 應急反應預案都保證了財政部門“急事急辦，特事特辦”的資金管理要求，這一應急反應預案主要有以下特點：體系的完備性、政策的針對性、手段的多樣性、時間的及時性。 二是部門協調機制逐漸完善。 我國于2006 年發布實施了 《國家突發公共事件總體應急預案》，這一預案規定財政部門要服從應急管理部門的指揮，協調、高效地做好多項應急管理工作， 這標志著我國財政應急部門初步建立起了部門協調機制。 為了進一步完善該協調機制， 財政部門又積極主動地與相關部門展開了溝通工作， 確保了突發事件應急管理工作及時、有序進行。 三是財政應急資金投入日益增加。 根據歷史經驗，突發公共事件往往破壞性極強，不可預測。 每個階段的應急管理工作都需要大量的資金支持。 財政應急資金主要包括預備費、預算穩定調節基金、轉移支付以及國債等，以預備費為例，2005 年中央本級財政預備費100億元，近年來逐年增長并逐漸穩定在500 億元人民幣。

王樺宇：財政應急管理既是政府針對緊急態勢實施行政管理的必要因應行為，也是特定情形下保障社會秩序穩定的重要財政措施。 財政應急管理具有以下特點：一是政府主導性。 財政應急資金的籌集、支出與監管都由政府主管部門承擔，財政、應急管理等相關主管部門主體根據各自權責進行預案準備、 應急處置、 資源協調和聯動管理， 整個應急管理過程都屬于政府主導的框架范疇。二是應急突發性。財政應急管理作為非常態的特別行政管理事項， 需要注重其突發性、時效性和社會性的特征，這就要求財政預算應當提前預備應急管理相關科目， 而不能在突發事件發生后方才作為臨時措施在一般科目中予以列支， 并且相關資金撥付要盡可能快速下達， 否則會導致不可預見的負面經濟社會后果。 三是財政保障性。 突發事件的處置需要各種經濟社會資源、行政管理、社會動員能力的密切配合，特別是財政資金的及時、快速、充裕下達，否則包括食品飲用水、交通運輸、信息通訊、電力供應、臨時安置設施安排等應急投入無法得到有效保障， 進而影響到政府應急管理的實際效果。

姜愛華：2020 年以來，由于新冠疫情疊加各類自然災害的雙重影響， 我國財政應急管理呈現出資金規模大、 應急內容復雜的特點，這對財政應急管理提出了新挑戰。為了更好地發揮財政應急資金高效、精準、應急作用， 近年來我國也在應急財政管理中不斷嘗試創新性改革， 探索了財政資金直達機制， 大幅提高了應急資金的使用效率。

主持人：財政應急管理通過利用財政資金保障公共突發事件的事前防范、事中應對以及事后化解突發公共事件帶來的風險和損害，可以說貫穿風險管理全過程。根據相關學者梳理，我國應急資金支出中事前預防性支出和事后善后支出主要分布在各部門預算支出的具體科目和各級地方政府預算相應的部門支出中，屬于常規預算范疇；而用于應急事中階段的緊急支出目前主要有正常的年度撥款包括常規預算中用于應急支出的部分和按 《預算法》規定每年在各級政府財政中提取的預備費，以及在突發事件中根據情況和事件進行針對性政策的專項撥款（如針對新冠疫情中央政府對地方政府的2 萬億特別轉移支付）等。可見財政應急資金類型多樣且散見于各部門中。 這一應急財政資金管理機制有哪些優勢？ 還存在哪些待改進之處？ 應急預算執行過程中，為保障資金及時有效撥付，應把握哪些關鍵點？

王澤彩：一是能夠體現集中財力辦大事的制度優勢。 2003 年的非典以及近年新冠肺炎疫情后， 各級財政部門積極貫徹落實黨中央國務院關于統籌經濟社會發展和疫情防控政策措施， 在預算安排上堅持大力壓縮“非剛性、非應急性支出”，“三公經費”持續壓減， 騰挪出更多資金用于新冠疫苗研發、 對一線醫護人員補助、 方艙醫院建設、精準脫貧等，社會主義集中財力辦大事的制度優勢得以全面彰顯。 二是統籌財政資源安排目標得以實現。 按照財政部統一要求，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算統籌安排，同時通過采取動用預備費、安排專項資金、發行抗疫特別國債等杠桿，盡最大努力支持“六穩”“六保”和兜底“三保”工作，為穩定經濟大盤、社會穩定、民生改善發揮重要支撐。 三是實施全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理。 按照事前設置績效目標、事中開展動態監控、事后開展績效評價、評價結果主動反饋、 反饋結果大膽運用的預算管理模式， 著力強化應急財政資金提升效能。

但是，從調查的情況看，財政應急管理存在諸多需要健全完善的空間， 如多樣且分散的應急財政資金如何統籌？ 從事前和事后保障了針對突發性應急事件的資金需求， 但是中央和地方財政成本如何進一步降低？ 多頭且分散的資金來源也會帶來預算調整、資金管理和撥付的困難，如何探索建立起統一規范的應急預算賬戶？ 等等，下一步， 應該考慮借鑒國際上通行的補正預算制度、 特別預算制度以及預算穩定基金制度等，建立起專用的應急資金管理制度，同時加強與現有四本預算的銜接。 尤其是，在資金撥付方面，按照積極財政政策“要提升效能、更加精準、更可持續”要求，實現財政資金從中央到地方的“直達”，滿足應急支出的需求， 預算執行中必須確定優先支出和滯后支出次序， 為應急資金政策留出空間。 同時，資金下達必須滿足及時性、有效性原則，最大程度地化解公共風險沖擊，防范市場風險轉嫁到公共財政上來。

林曉丹：“專常兼備”的財政應急資金管理機制，既是應急有效管理的制度要求，更是現實需要，優勢有二：一是常態化的常規資金安排，保障常防常安，重在“防”。 可以從源頭在日常用于各部門按各自職能開展各自領域的“治未病”，有效預防和減少潛在風險的發生。 二是專項化的應急資金安排，保證專款專用，重在“救”。 可以精準聚焦突發事件，有效應對和減少損失。

從目前實操的情況看， 還需要改進的有三點： 一是建議進一步完善應急資金級次間負擔機制。 既有利于解決各地各部門等靠要的機制惰性， 從源頭避免應急機制上的應對不及時， 也有助于避免資金分配的人為因素， 從源頭避免應急機制上的負擔不合理。 要在財權事權確權基礎上，同時建立規范的跨區域調劑、統籌和歸還制度，避免事后扯皮。 二是建議進一步細化應急資金儲備、撥付、管理制度和流程。 應急資金，由于時效性要求高，如果突發事項級別高，就可能涉及“五多”，即政府級次多，資金量多，來源多，接收單位多，風險隱患多。 如果事前沒有明確的特事特辦具體流程和詳細預案規定，實踐中容易留下隱患，最后好事沒辦好，反給貪腐分子留下可乘之機。 三是建議設置中央特別預備費制度。 目前公共危機有全國化、全球化、蔓延化傾向，由于國際合作和交流的加強，全球產業鏈和生態鏈緊密銜接， 不但國內需要統籌考慮， 國際范圍內也一樣需要團結一致共同應對。 區別于各省以及中央本級按1%-3%提取的普通預備費，用于應對跨地域、跨國家突發事件，目標為應對我國社會主義制度背景下無限支出責任， 以及考慮今后基于人類命運共同體需要建立全球應急機制的資金需求， 解決國內跨行政區域和超行政區域的一級重特大危機， 以及和其他國家一起攜手應對國際范圍的超國家危機。

為保障應急資金及時有效撥付，應把握以下三個關鍵點： 一是建立并堅持事中應急優先制度。 應急資金撥付制度設計要堅持快速反應，服從調度。 在規范、安全、績效等各類工作要求和應急資金撥付產生沖突時，堅持應急優先。 比如，突發事件分不清支出責任主體時， 即 “資金撥付和支出責任”非一一對應關系時，各相關主體要先主動作為，第一時間應對，馬上保障突發所需資金需求， 不應糾結于是否屬于自己的負擔責任，第一時間聚焦撥付資金，負擔比例應事后確認清算。 二是建立并堅持事后及時確認制度。 還舉剛才那個例子，突發事件發生地不是支出責任所在地， 或支出責任跨區域，事中時，所在地積極作為，積極主動第一時間籌集并撥付資金， 但這些資金可能只有部分甚至完全都不應該是它的支出責任， 但不應該因為已經支出就確認為是該地的支出責任， 這就要求制度里將資金撥付和支出確認分為不同流程， 并對撥付責任和支出責任作出明確規定， 讓及時撥付資金的沒有后顧之憂。 三是建立并堅持指標下達和資金撥付兼備制度。 尤其對一些資金比較緊張的基層財政， 如果上級僅僅只采取下達指標、 資金待年底或事后清算的方式， 當地財政可能會因為沒有資金頭寸失去應對有效時機。

姜愛華：我國實行部門預算，因此從預算安排上看， 財政應急資金主要散見于各部門預算支出具體科目，從預算執行上看，則主要體現在各級地方政府部門預算支出中，這樣的制度安排，有利于發揮部門在突發應急事件管理中的專業性和積極性，但卻不利于信息及時溝通以及財政資金統籌。 突發事件具有緊迫性，同時也亟須集中財力解決問題，但由于資金散見于各部門，不利于快速統籌資金、快速應對，也可能貽誤黃金救援或救助時間。

在應急預算執行過程中，為保障資金及時有效撥付，需要各部門工作協同、資金統籌、步調一致，一般突發公共事件發生后，都會成立應急指揮小組， 應賦予應急指揮小組資金統籌、調用權限。 同時，在確保應急的同時還要最大化發揮有限應急資金的使用效益， 要根據完善的應急財政資金申請、 使用程序和支出標準進行應急資金支出，涉及應急物資采購時，也可采用多部門聯合采購方式。

景宏軍：目前，我國已經基本形成了以下幾種財政應急資金管理機制： 以預備費為主的財政應急資金籌集機制、“特事特辦”的財政應急資金撥付機制、事后補助的財政應急資金投入機制， 同時還構建了政府間應急成本分擔機制以及財政應急資金直達機制。 這些機制能在很大程度上防范和化解突發公共事件所帶來的風險和損害。 但是，不可否認的是，財政應急資金管理機制還是存在著一定的不足：

一是應急資金的實質作用待提升。 常規財政應急資金占比決定了財政應急資金籌集機制穩定性強弱。 然而，現階段，財政應急經費的常規來源渠道是有限的。 比如預備費這一手段， 目前各省市縣所提取的比例偏低， 并且預備費常被安排到其他非應急用途，真正用于應急的資金有限。 在各省財政應急資金保障實踐中， 預備費起到的實質性作用有待提升。 再如預算穩定調節基金，它雖能夠結轉使用，但是主要要用于其他非應急用途， 發揮的實質性應急作用還是有限的。

二是應急資金撥付效率待提高。 在現行財政應急經費分配機制下， 直達資金在財政部門的審批時間已經盡可能地縮短了，但是，與此同時，直達資金需要經歷的部門和程序卻并沒有減少。 省級政府還是需要在制定分配方案后上報財政部， 財政部批復后才能按照因素法等分配原則，向市縣基層部門下達分配標準， 將財政應急資金切塊下發， 這就造成財政應急資金分配時間較長。 雖然先預撥后清算的撥付方式可以緩解財政應急資金撥付的效率問題，但卻有著以下難題：臨時預撥的財政資金無法做到周詳縝密地整體規劃， 財政應急支出總額不可控， 增加了后續清算環節的難度系數，同時，事后清算中也不乏扯皮推諉、效率低下等問題。

三是財政應急資金監管評價不充分。財政應急資金的監督形式主要包括財政監督、審計監督、人大監督和社會監督等。 然而， 目前的財政應急資金監管比較注重的是財政部門及相關部門的內部日常監管，以及事后審計監督， 應急資金監管的外部監管力量一直比較薄弱。

為了保障及時高效地撥付財政應急資金，各級政府需要從以下方面著手：其一，加強立法，依法管理。 針對財政應急資金撥付的流程，出臺相關的法規條例，提供可參考的、 具有操作性的具體實施標準。 其二，提高資金管理的法治化程度。 依法辦理財政應急資金劃撥手續，實現系統化、標準化、規范化。其三，做好標準設定與流程設計。重點是要對財政應急資金撥付前的資金劃撥標準、來源渠道、撥付過程中各級經辦機構部門的資金到位時效以及撥付后應急資金的使用方向進行明確的界定。 其四，加強社會監督。 為防止各級政府挪用資金等不當行為， 可以把應急資金列入財政應急管理監督和績效評價的考核項目， 自覺地接受社會公眾的監督。

王樺宇：在《預算法》的指導、規范和約束下， 目前的應急財政管理體制應該說具有較強的適應性。 一是中央和地方的預算中都設置有應急管理類別的預算， 通過將事權與支出責任適當劃分的方法將預算資金進行合理的配置， 既使得中央政府具有宏觀調控和綜合保障能力， 也能讓地方政府因地制宜編列預算承擔一定程度范圍內的應急財政自給職責。 二是在各級政府編列的應急政府預算中都有綜合和專項的分類， 特別是作為綜合應對事項的一般預備費可以在專項應急預算資金不足時發揮較為彈性的財政支撐功能， 使得財政支出既在規定的預算額度內使用， 又能充分考慮到實際情況的具體要求。

目前應急財政資金管理存在的問題主要有：一是資金使用績效有待提升，在現行的應急財政管理體制下， 財政資金的使用和管理過于分散， 不僅體現在財政資金的劃撥的所在層級和主管部門的分散性，還體現在不同主管部門在資金使用中的條塊化，在實際使用中未能發揮最優的效能；二是資金監管力度有待加強， 因為應急財政資金的要點之一在于“應急”，在實際使用時往往過于追究其應急效果， 而不太關注其規范性和合理性， 使得財政資金在具體使用時缺乏嚴格的監督管理。

完善應急財政資金管理需要重點做好兩個方面的工作：一是加強法治規范建設。 應急財政資金管理在性質上仍屬于預算管理的范疇，需要在預算的編制、審查、調整和執行等諸環節都要注重規范性，特別是需要經過本級人大常委會審議或備案方才執行的事項，要嚴格按照法律程序辦理。 二是加強績效管理監督。 政府資金都是來源于納稅人，政府在使用財政資金時應當保有敬畏心，要盡量做到“把錢花在刀刃上”， 提升應急財政資金的使用績效，人大、紀委監委、政府審計、新聞媒體等相關機構和部門也要依法依規做好監督檢查工作。

財政應急資金績效與監管有待提升

主持人：目前我國應急財政救濟存在“一事一議”“相機抉擇”等特點，應急支出在績效管理上存在短板，存在重投入、輕產出，重分配、輕管理等問題，尚未建立完善的應急財政資金績效評價機制。應當看到，對應急財政資金的績效評價不僅影響到應急資金的分配問題，也直接影響應急財政資金在使用過程中的動態調整、使用的效果效益。根據您的研究和實踐，如何構建科學合理貫穿應急預算全過程的績效管理機制？ 這當中可能存在哪些困難、如何逐步推動改進？ 簡要談談您的想法建議。

王澤彩：客觀講，與常規預算相比，應急預算績效管理需要關注以下幾點： 一是應急預算項目支出績效目標時效性急。 如部分省份剛剛突發的地震災害、 干旱抗洪救險等等，必須堅持以人為本，在確保人民群眾生命安全前提下，再考慮生活、生產等基礎設施恢復建設，因此，要快速、精準將資金撥付到位，其績效目標、績效指標因“急”無法即時即刻設置到位。 二是應急資金動態調整的靈活性高，動態監控難度大。 在應急資金執行過程中， 考慮到其資金來源基本上都是上級財政的轉移支付， 賦予了地方政府分配應急財政資金時調整的靈活性、具體投放的專用性，為預算執行中對模糊性績效目標監控帶來較大難度。 三是形成統一的、可衡量的評價指標體系難度大。當前， 對應急財政資金開展事后績效評價存在一定難度，由于自然災害發生的區位、頻次、強度、烈度、等級等千變萬化、形態各異，制定統一的、可衡量的評價指標體系尚需實踐檢驗、矯枉、補正，特別是可比較、可衡量性差。 目前，應急財政資金績效評價指標體系， 更多是基于事后評價結果僅作為獎懲依據， 不具有指導下年度預算設置參考。 為此，構建全過程的應急預算績效管理機制，要考慮以下幾點：

第一， 樹立用績效對沖風險的意識。應急條件下的績效管理就是遏制風險蔓延， 應急支出績效目標就是對沖公共風險，防止衍生風險、貪腐、大包大攬、極端防控導致的浪費等。如部分城市應急物資儲備意識淡化， 存在應急物資發放不及時、損失浪費、資金多頭撥付等問題亟待解決。第二，分層級設計績效目標和指標。根據公共衛生、自然災害和礦難事故等類型， 區別化設計不同績效目標和指標，要圍繞政策落實和資金管理使用的有效性、公正性進行全面科學地評價，探討委托獨立的社會第三方機構參與事后績效評價。第三，加強應急財政預算的績效監督。 在依法強化績效管理、 績效審計基礎上，健全完善績效監管制度措施，進一步賦能財政部各地監管局績效監管職責，是提升應急財政資金績效的組織保障和制度保障。同時，要完善和優化應急預算編制體系和監督程序，提升應急財政預算資金分配使用透明度，建立全過程的績效監督、激勵、約束機制。

王韜：中央財政預算安排大量資金用于支持地方政府應急救災工作。應急救災資金就是救命稻草，如何用好、管理好這筆錢， 關系著每一名災區群眾的切身利益。 目前，我國對應急救災資金的管理使用已形成了比較完善的政策法規和制度。財政部先后印發了 《中央自然災害救災資金管理暫行辦法》《安全生產預防和應急救援能力建設補助資金管理辦法》等，明確要求對相關資金實行全過程績效管理，并對地方財政部門、 應急救災等主管部門、財政部駐地監管局工作職責進行了細化明確。

財政部貴州監管局堅持監管服務并重，強化能力提升，積極宣講深化預算管理制度改革和提高資金績效管理水平有關要求。 去年受邀為貴州省應急管理系統的救災和物資保障骨干人員開展培訓，培訓中，我們建議結合貴州省情，一是深化財政預算績效管理。 全面落實《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，主管部門要加強預算績效管理的組織領導， 切實轉變思想觀念， 牢固樹立績效意識， 確保預算績效管理延伸至資金使用終端。二是優化績效指標設置水平。明確績效指標設置的思路和原則、 績效指標的類型和設置要求、績效指標的具體編制等，提高績效目標設置的科學性、完整性、合理性、規范性。三是加快預算管理制度改革。重點督促基層部門落實項目全生命周期管理，完善預算績效管理制度體系，嚴格績效目標管理，做實績效運行監控和績效自評，強化評價結果的應用。 不斷提升財政救災資金管理使用的精準性、規范性和績效管理水平。

林曉丹：構建科學合理貫穿應急預算全過程的績效管理機制， 一是要有強有力的組織保障。 應急是難點，績效也是難點，沒有一個強有力的組織保障， 要構建科學合理貫穿全程的管理機制難如登天。 二是要有強約束的績效結果應用。 績效的意義在于通過閉環回溯改進和推進應急預算管理，如果績效評價和結果應用是兩張皮，績效管理機制實際淪為空談。 三是要有強合力的績效輔導。 科學合理貫穿全程的績效管理需要全員參與，大家既要認識到位，還要知道如何入手， 入手后還要知道是否需要糾偏， 這都需要組織的日常制度化地反饋和輔導。

管理學有一條“不能無法”定律：“不能衡量，就無法管理；不能管理，就無法改進”，對應過來， 我們目前構建機制的困難在于“不能精準地衡量， 所以無法統一地管理；不能統一地管理， 所以無法科學地改進”，具體問題和建議如下： 一是績效評價指標體系難以精準量化統一。 不同應急領域存在不同類型不同模式的指標項目和權重，建議分行業分領域， 結合實操領域和理論領域專家一起研究。 二是績效管理目標或指標轉化為日常工作需要詳細的制度和流程進行支撐。 建議從績效計劃制定、績效實施項目清單化、績效分階段評估糾偏輔導、績效結果應用等績效落地的4 個階段分別落細落實。

景宏軍：與常規預算相比，應急財政資金績效管理將面臨如下問題： 一是評價主體問題。 在突發事件應急狀態下，中央政府負主要領導責任。 對于地方政府來說，由于中央政府的資金責任兜底方式， 使得地方政府大部分的應急資金均來自中央政府的轉移支付，遵循“誰出錢誰評價”的原則，地方政府很自然地將評價工作忽視， 即便上級部門也要求地方政府進行評價， 但從現實效果來看， 地方政府更多的是等待上級政府的評價。二是評價時點問題。我國現階段預算績效管理已經從事后評價逐漸前移到事前的預算編制以及突發事件發生時的預算執行階段，但是由于公共事件的突發性要求應急資金必須滿足及時性要求，所以，財政應急資金也無法像常規預算一樣提前計劃支出的要素和指標，導致現階段對財政應急資金的績效評價依舊局限于事后評價。三是評價指標問題。在確定常規預算績效考核指標時，2013 年財政部公布的指標體系框架，既能測量產出，又能反映社會效益，各省市也結合各地的實際情況設計出適合自己的預算績效評價指標體系，即便如此，目前仍缺乏一套針對突發事件的應急財政資金績效評價指標體系。

針對以上問題，在應急預算績效考核指標體系建設中，要注意以下幾點：其一，強化地方政府的績效評價責任。 在突發公共事件應急處理中， 雖然央地政府事權和支出責任并不完全明晰， 且中央政府承擔了較大的支出責任，但應該突出、加強地方政府在突發事件財政應急資金的績效評價。其二，建立評價指標體系。 圍繞政策落實以及財政應急資金管理的效率和公平， 總結并設計出一套針對財政應急資金的績效評價指標， 重點關注資金使用是否滿足及時性、準確性、科學性要求，資金分配是否符合公開透明、公正平等標準等方面，以充分發揮出財政應急資金的價值。 其三，擴大績效評價環節。 將財政應急資金的績效評價延展到突發公共事件的事前、 事中和事后的全過程。

王樺宇：構建合理貫穿應急預算全過程的績效管理體制，可以從以下三個方面入手：一是做好應急財政的績效指標設計。應急財政的績效指標設計可以從預算編列的合理性、預算執行的進度與質量、資金管理的統籌使用、 資金投向的綜合效益等多個方面進行展開， 引導和規范應急資金的編列、歸集和使用達到最優效能狀態。 二是做好應急財政的績效管理監督。各級政府及其主管部門都要將績效觀念貫徹落實到應急財政管理的全部環節領域中來，做到“急中求好”“急中求優”，提升資金使用效能，與此同時，各級人大及其常委會要針對應急財政預算資金做好全過程的審查監督工作，確保“急中有規”“急中有序”，守護好老百姓的錢袋子。 三是做好應急財政的預算決算公開。陽光是最好的防腐劑，各級政府及其管理部門要將應急財政資金的使用情況及時向社會公開，自覺主動地接受新聞媒體和人民群眾的社會監督，并進一步倒逼政府及其部門管理和使用應急財政資金時更加注重績效導向和結果導向。

楊輝：應急財政資金的充足保障是有效應對自然災害等重大突發事件的重要基礎，同時，應急財政資金的使用必須得到有效的監管，必須對其進行績效考核和評價。現階段應急資金績效目標的認定、 評價方法的選擇、評價范圍的確定缺乏統一的標準，同時，還存在資金管理不規范、項目管理不到位、儲備物資不合規等問題，需設立完善的應急資金績效支出評價的指標體系，對應急資金的投入產出是否達到預期效果作出客觀的評價。 建議：一是應設立靈活科學的預算績效考核制度， 合理計算各級政府對應急資金的分攤比例。 二是科學合理設置績效評價指標體系。 突出產出、效益指標， 考慮總成本的投入和單位成本指標。三是實施成本預算績效管理。對于各種類型的應急專項資金， 可分類開展成本績效分析，核定項目成本，確定支出標準、評價標準，建立“成本和效益并重”的預算績效管理機制。 四是強化應急項目績效監控管理。 及時調度項目實施情況，糾正政策和項目實施中存在的問題， 推動績效目標如期實現。五是開展效率性評價。避免出現資金閑置沉淀和損失浪費， 確保財政資金使用安全高效，充分發揮公共監督的作用，使應急資金預算績效管理更加透明、 更加健康。

姜愛華：全過程預算績效管理一般分為事前績效評估、 事中績效監控和事后績效評價三個階段。 應急預算全過程的績效管理機制也應該大體按照這樣的環節來建立，同時應結合應急管理的特點。 比如由于突發性， 事前績效評估往往很難有充分的時間來實施， 緊急情況下可采取依賴經驗或者領導快速集體決策方式， 事中監控和事后評價則可以借鑒常規預算項目績效管理機制來設計。 相對而言，加強應急支出的事中監控和事后績效評價， 能糾正當前應急支出中存在的“重投入、輕產出”，“重分配、輕管理”等問題。 同時，要特別區分“應急支出”和“應急時期的常規性支出”兩個概念，前者是針對突發公共事件的支出，而后者是當地履行一般公共服務的正常支出，應分別適用不同的績效管理機制。

主持人：此外，傳統財政應急體系的局限性正凸顯，如財政應急機制協同性不強、各級財政部門之間、財政部門與有關部門之間未完全建立突發事件信息共建共享機制、跨部門協調仍存障礙，以及存在“以合規性為主的監督與以相機抉擇為主的應急資金之間天然不協調”等問題，那么在應急預算管理的不同階段，如何根據財政應急資金流向以及不同監督主體掌握的應急資金動態信息優化監督流程、 構建起高效協同的多元化財政應急資金監管機制？ 根據您的研究和實踐，簡要談談您的想法建議。

王澤彩：一方面，要強化多重監督機制的構建。 財政部門、應急歸口管理部門和審計部門都屬于政府組成部門， 僅僅依靠政府組成部門的自我監督顯然無法滿足應急預算資金監督制度中多元主體的要求，因此， 要大力倡導委托社會第三方機構參與績效監管， 著力提升財政資源配置效率和產出效益。 首先，各級人大要超越其僅僅作為程序性監督主體的窠臼， 比如各級人大常委會及有關專門委員會要對應急預算資金政策導向、使用范圍、程序和效益進行指導督促，各級人大專門委員會、人大常委和人大代表可以對應急預算資金使用情況進行重點跟蹤監督。 其次，國家紀檢監察體制改革后形成了集中統一、 權威高效和全面覆蓋的監察體系， 紀委監委是國家的政治機關，而監察是其重要職責。 紀委監委派駐在財政部門、審計部門、歸口管理部門等單位的紀檢組可以充分發揮職能作用， 對有關事項和人員進行審查、 監督、 執紀和問責。 最后，根據《財政部關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》要求，充分發揮和調動會計、審計、稅收、法律、工程造價、政策咨詢等社會第三方機構，以及高端智庫、高等院校、科研院所等專業人才的積極性和比較優勢， 全方位提升監督應急預算資金績效的質量。

另一方面，要優化監督程序。 一是突破地方政府應急預算資金績效監督程序中的“ 信息不對稱”的掣肘。 信息技術的發展為信息的快速傳遞提供了平臺與基礎， 數據共享和信息互通使得實時動態監督成為可能， 這樣才能破解因部門信息壁壘所帶來的監督失靈現象。 疫情防控期間，財政部門在既有的專項資金管理系統中增添了直達資金的管理模塊， 這可以成為未來應急預算資金監督制度中的常態化工具， 并需要對管理系統的功能不斷進行優化。 二是構建常態化的應急預算資金直達機制， 減少資金撥付的層級。 常態化的應急預算資金直達機制應滿足直達性、 精準性和及時性原則。 這樣不僅能夠減少資金被“截留”和“挪用”的風險，也讓應急預算監督能夠直面問題和痛點。 三是人大和審計等部門應參與到應急預算資金的有關決策程序中去。 信息不對稱是應急預算監督的梗阻，作為監督主體， 人大和審計等監督部門應更加及時和全面地了解應急管理過程中預算資金的供需匹配情況， 各地專項性和臨時性的議事協調機構在進行有關決策時應充分吸納相關監督主體的意見。

再者，要突出應急預算資金監督制度約束。 一是提高地方政府應急預算資金績效監督規則的剛性約束能力。 目前，應急預算資金的監督規則一般參照相關部門的意見、通知或資金管理辦法，亟待出臺或修訂相關法律（行政法規）對應急預算資金績效監督細則，或制定具體實施辦法。 二是提升應急預算問責機制的實效性。 根據 《預算法》規定，對違法違紀與履職低效等現象進行嚴厲問責， 構建應急預算中相關官員的述職與懲戒機制， 提高規則的剛性約束能力。三是強化應急預算資金的績效管理。盡管績效目標的設置存在一定困難， 但仍然需要確定特定的“價值坐標”。 “價值坐標”的設定應考慮應急管理的特點， 比如靈活性、緊急性、不確定性和非常規性。 應綜合定量和定性評價的方法， 引入新績效預算的有關理念， 不斷提高績效管理的科學性與客觀性， 進一步增強績效管理的 “公信力”。

王韜：近年來，財政部貴州監管局不斷提高政治站位、主動作為，秉持監管與服務并重的工作宗旨， 深入踐行以人民為中心的發展思想，切實保護受災群眾基本權益、保障受災群眾基本生活需要， 提高受災群眾獲得感、幸福感、安全感，結合財政應急資金性質和特點分類施策， 扎實開展審核工作，不斷優化審核流程，構建高效協同的常態化監管機制。例如，在開展貴州省2021年中央自然災害救災資金管理使用情況審核工作中，通過“三個著眼”，有力推動審核工作提質增效。 一是著眼整體，加強溝通協作，筑牢審核之基。 提前召開碰頭研討會，在系統總結審核經驗、 深入學習政策文件基礎上，把準審核方向，明確審核尺度，統一審核口徑，確保一把尺子量到底；加強溝通交流，與省級主管廳局就救助標準、救助范圍、發放形式、發放對象等事宜進行多輪對接， 掌握災情系統的統計口徑與鄉鎮臺賬的填報范圍，根據發放情況表，結合救助服務標準開展初步審核， 厘清發放邏輯和救助程序。 二是著眼實際，科學分析研判，助推精準抽樣。 結合資金規模、覆蓋類型等因素，逐級深入篩選抽查樣本，有針對性地選擇部分重點縣開展核查， 全面了解資金申報、分配、發放等各環節，重點關注數據準確性、分配合理性、程序合規性等，通過查看縣級救助政策依據及發放臺賬， 進一步抽取部分鄉鎮（街道）、村（社區）進行實地核查，比對多方數據，全流程掌握縣鄉村三個層級管理使用補助資金情況。 三是著眼未來，督促整改完善，夯實審核成效。 匯總梳理發現的問題，充分征求審核意見，提升審核結論公允性， 提出具體可行的整改意見建議，同時積極督導問題整改，督促完善日常管理工作制度，鞏固拓展審核成效，為推動形成審核整改—完善管理—提升質效的良性循環打下堅實基礎。

林曉丹：一是有法可依，法治入手強監督。 首先還是制度建設，呼應新時代新形勢要求的應急資金監督辦法的制定是重中之重。 二是有法能依，問題入手強監督。 制度建設必須堅持問題導向， 制度必須 “能”“依”，要針對實際問題制定制度，解決應急協同、信息共享、合規監督和相機抉擇矛盾處理等問題。 三是有法必依，稽查入手強監督。 定期稽查和專項稽查都是有效有力的約束機制。

楊輝：應急管理是突發事件的危機管理。 各級財政部門應急資金預算安排往往考慮保障本級常規應急事件所需的物資、設備等資金需求， 當遇到重大應急突發事件時，本級應急部門的保障力明顯乏力，現有應急儲備無法滿足重大災害及突發事件的需求，需多級共助解決。 建議上下級財政部門建立高效的應急聯動機制， 上級財政部門可考慮安排重大突發事件應急調配預算項目， 以滿足下級財政應急儲備調動，減輕下級財政部門應急預算壓力，同時，避免下級財政應急預算過度安排，產生重疊浪費現象。

景宏軍：一是加強社會公眾監督。 財政應急資金應配合應急管理的需要，從監管主體的層面提升其能力。針對一部分短期非常規財政應急資金的監管，可以引入社會監督的助力實現監管效率提升。 譬如：重大突發事件持續期間，為確保財政應急經費公開透明，由主流媒體向社會披露財政應急工作的動向及進度，通過提高社會對資金流向的關注度與知情度來進一步促進資金使用效率的攀升。 二是拓寬應急監管覆蓋范圍。 應確保財政應急監管的覆蓋面延伸至資金的籌措、撥付及投入使用流程的各個環節。 在此基礎上，搭建由各級監管部門構成的橫縱向聯動、深層次多方位、全覆蓋無死角的監管機制，財政應急資金監管的覆蓋范圍應確保遍及各個類型，每一筆款項的動態與去向都應在監管部門的視線之內。三是應急支出全程績效評價。應在監管全覆蓋的基礎上建立全過程績效評價體系，在兼顧財政應急資金臨時性與緊急性的同時， 開展追溯來源、跟蹤流向、統計流量的一系列評價措施，確保監督與評價工作落實到應急資金保障各個階段，推動保障機制向更為合規與科學的方向行進。

王樺宇：一個有效的財政應急資金監管機制，應該是注重兩個導向：一是問題導向，二是結果導向。問題導向是指需要把握住建立監管機制最核心最關鍵的問題，也即“依法、合規、有效”，依法是指應急財政資金的取得與使用需要嚴格遵循《預算法》的相關規定，合規是指應急財政資金的劃撥和管理應當按照財政資金使用的規范流程嚴格執行，有效是指應急資金的使用需要納入到績效評估的范圍中來，績效監督是一種更高要求、更注重資金使用質量的監督。 結果導向是指應急財政資金投入的主要目的是解決應急事項，資金使用應圍繞是否滿足了應急管理的資金需要這個焦點展開，通過結果來評估資金使用的績效。 因此，應急財政資金的監管不是“為監督而監督”“為管而管”，而是看是否符合應急管理的制度規范、是否解決了具體的應急管理事項。在這個思維框架下，不同的公權力機關、政府主管部門都應該按照各自管理權限，加強聯動協同，主動順應應急管理的資源統籌要求，“心向一處使”，注重問題導向和結果導向，將預算監督與預算執行真正、充分、有效地銜接統一起來。

姜愛華：由于應急資金大多散見于多部門，因此多部門協同機制、信息共享機制尤為重要。 目前各部門都非常重視信息化建設，但信息孤島現象普遍存在，應強化信息技術的深度應用，加強大數據在財政應急資金監管機制中的運用，用信息量、數據流監控資金流，進一步提升應急資金配置效率。

進一步完善財政應急管理“基礎設施”

主持人：預備費是財政預算中用于不可預測的突發事件的重大支出，是響應公共突發事件最重要的財政應急政策工具之一，也是應急事中階段常用的手段。 預備費作為財政應急保障資金，合理確定其規模和管理機制是財政應急機制發揮效力的前提，在您看來，如何進一步完善預備費相關制度機制并強化其監管？ 談談您的想法建議。

王澤彩：根據《預算法》規定，各級政府在年度預算安排時，均應安排預備費，以防范自然災害等不可預見性支出。 一是對預備費實行分類管理。 按照突發事件的四個種類將預備費進行分類， 分為自然災害類預備費、事故災難類預備費、公共衛生事件類預備費和社會安全事件類預備費。 在金額設置上， 可通過大數據對以往發生各類事件的支出進行統計分析， 進而合理規劃預備費在各個種類之間的分配權重。 二是對預備費實行余額滾動管理。 可以將預備費管理方式由流量式管理轉向滾動式管理，即，將本年結余結轉到下一年度預備費中， 但為防止占用財政資金過多可設置滾動留存上限， 超過部分可繼續轉入預算穩定調節基金用于其他用途。 三是對預備費實行全過程績效管理。 首先，科學設計績效目標和績效指標。 事前設計績效目標和績效指標，事中實施動態監督，按季度或項目結束實施績效自評。 在此基礎上，財政部門組織要對應急資金或應急項目開展績效再評價，主要評價政策目標實現程度、產出效益和管理水平。 同時，借助第三方實行公允性、客觀性評價，讓應急主體自覺接受社會各界監督。 其次，以績效評價、績效監督提升公共衛生應急管理能力。 完善績效監督評價機制，防止應急資金被擠占、挪用、滯留。 如世衛組織重視發揮應急資金績效評價監管作用， 對于應急資金實行財務報告制度和例行問責制度， 各地也可以效仿此類作法開展工作。

林曉丹：建議立足當下，放眼長遠，結合國情，借鑒國際做法，探索限額滾動基金式管理，逐步建立權責分擔機制，完善配套措施， 初步構建一套適合我國的預備費管理機制并強化監管，既為當下的戰“疫”賦能，更為今后的應急應對賦能。

一是改進預備費管理方法，建立限額滾動基金式管理機制。 突發事件的不可預測性，導致年度間預備費需求量不平衡，是預備費管理面臨的最主要問題。 從目前國際情況看，計提方法有定額、比例，以及定額和比例兼顧三種方式。 管理方面也有流量式、基金式和三年滾動式三種。 結合我國實際， 建議逐步調整為以比例為基礎的限額滾動基金式管理， 配合三年滾動預算和五年中期規劃的編制，以每年1%～3%為基礎，年底不清零， 三年或五年滾動管理， 限額3%～10%封頂， 解決目前年度間不平衡、豐災年不能兼顧、 應急資金無法有效成為第一道堤防的問題。

二是完善預備費權責分擔，建立明晰資金負擔機制。 明晰的預備費負擔機制，既有助于解決各地各部門等靠要的機制惰性，從源頭避免應急機制上的應對不及時，也有助于避免資金分配的人為因素， 從源頭避免應急機制上的負擔不合理。 這就需要完善應急資金權責分擔機制，使其制度化、數量化、公式化。要在財權事權確權基礎上，同時建立規范的跨區域調劑、 統籌和歸還制度，避免事后扯皮。 分擔機制要堅持全局性，堅持頂層設計，加強協作；要堅持應急性，堅持快速反應，服從調度；要堅持規范性，堅持制度先行，預案細化。

三是完善預備費配套措施，建立財政應急資金籌集機制。 預備費只是突發事件資金來源的一部分， 要把預備費管理放在構建大國政府財政應急資金籌集機制的框架下統籌考慮，與配套措施相銜接，才能真正既完善自身管理， 又能與其他配套措施構成一個整體，發揮1+1＞2 的效果。 建議設置中央特別預備費制度，應對跨地域、跨國家突發事件；完善多元化籌資體系，共同構建大應急資金保障機制， 包括完善財政籌資體系、社會資金動員體系、突發事件保險貸款金融體系等。

景宏軍：改進應急預備費制度，可以從以下幾點入手： 一是分級分類建立專項應急基金。 我國的法律法規按照一定的標準將突發公共事件分為四大類別和四個級別， 單一的預備費在應對多類別多級別的突發公共事件時缺少一定的彈性。 國外在改革預備費制度時， 根據不同類型事件的特點設置了不同等級的應急基金。 當災害發生時，判斷突發事件的類別和嚴重等級，啟動相應層次的預備費資金， 開展積極有效的危機應對。 二是拓寬應急儲備基金的來源。我國的預備費是按照一定的比例從每年的一般公共預算中提取的， 來源較為狹窄， 對重大突發公共事件的復雜程度還不足以應對。 因此，在籌集應急基金時，不能僅著眼于一般公共預算， 應放寬思路，擴大預備費來源，擴充后備資金，以保證資金的持續與足額。 可以考慮如下做法：將財政盈余及超收的預算收入按一定比例提取作為預備費基金，從政府性基金預算等其他三本預算的收入中提取一定的基金等等。

楊輝：從具體操作層面來看，預備費使用管理中應注意以下兩點：一是確屬必需的應急性支出以及本級政府臨時交辦的重要工作的開支項目由各預算單位向本級政府提出經費追加請示，請示中應明確項目的實施依據、主要內容、實施計劃和合理、細化的經費預算，確保財政資金落到實處。二是各級財政部門在收到政府批轉的報告后，要本著從嚴支出、收支平衡的原則進行審核，并及時向政府提出經費安排建議。

王樺宇：《預算法》第四十條規定：“各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。 ”各級政府公共預算中預備費的比例有最低要求，這保證了公共突發事件發生后各地迅速反應和及時止損。預備費的準備體現在政府預算的綜合科目中，籌集于自然災難等緊急事件發生之前，在具有較強的使用靈活性的同時， 也有較大的投入不確定性， 需要更細致的預案準備和更嚴格的審查監督。 在預備費的使用過程中，需要有相應的配套制度加以協調。當前，我國關于預備費使用管理辦法的方案數量少且不統一，相關機構和部門在預備費的使用監督管理上存在一定的難度。因此，規范預備費首要的是出臺統一且具體可行的管理方案，應當明確預備費的使用范圍、運行程序、績效評估和監督管理等相關事項，并且制定規范化、可視化的決策程序，讓預備費的管理與使用“看得見，摸得著”。

主持人：如何借力財政數字化轉型、運用大數據、人工智能、云計算等數字技術推進應急財政建設，在資源調配、資金監管、政策實施等方面更好發揮支撐作用？結合您的研究和實踐，談談您的想法建議。

王韜：習近平總書記強調，要提高公共衛生應急物資保障能力， 確保重要應急物資關鍵時刻調得出、用得上。 為切實提高財政資源配置效率和使用效益， 財政部貴州監管局圍繞貴州省應急物資保障體系建設情況開展了深入調研， 并建議從三個方面借力數字技術推進應急財政建設， 增強應急物資戰略儲備供給保障能力。 一是從儲備機制、準入和退出機制、監管體系等方面齊抓共管，形成藏儲于產的全產業鏈，提升應對峰值需求的供給能力。 完善實物儲備與產能儲備有機結合的應急物資動態儲備機制，促進儲備體系降本增效，充分考慮不同類型應急物資的產能調動、 恢復周期及實物儲備成本， 科學設定各類物資的實物與產能儲備比例，探索“動態分儲”的產業云倉模式； 加強應急物資產業鏈的全過程監管，規范市場秩序和質量監管。 構建應急物資數字身份標識， 完善產品信息溯源體系建設，規范市場秩序和質量監管，建立企業履約承諾制度，嚴格項目建設周期，建立評估考核機制， 若因企業自身原因或外界市場環境變化無法繼續正常履約， 應原渠道歸還補助資金， 由主管部門遴選其他滿足條件的企業進行支持，維持“產能備份”或“應急轉產”能力。 二是構建分層分級、動態平衡的關鍵物資網格化區域保障體系，提升區域應急物資的底線保障與應急響應能力。 省域層面統籌協調城市群、都市圈內建立城市間聯防聯控機制， 形成動態供需平衡的區域保障體系， 建立聯防聯控指揮機構， 構建區域性的關鍵醫療物資應急調配機制等， 推進統一指揮調度的應急物流平臺建設，布局關鍵物資實物儲備，提升快速響應能力； 根據突發公共衛生事件波及范圍和嚴重程度， 建立分區分級差異化物資調配機制，基于“大數據+智能化”技術，擴充基層物資籌集渠道， 強化基層物資保障能力與防控網底建設， 提升末端調配與現場處置能力；統籌政府和社會物流資源，協調國家倉儲物流資源、 交通運輸通道和物流樞紐網絡設施設備， 建立應急物流分類分級響應機制， 明確應急物流網絡的分級啟動條件、各階段的承擔主體，以及運輸資源調配等。 三是建設以基礎數據庫、信息網絡和大數據決策平臺為核心的大數據管理體系， 提升應急物資儲備的數字化、 信息化、智能化水平。 完善關鍵物資需求、專業醫護人員需求和工業基礎能力調查制度，推動數據開放共享，建立基礎數據庫，實現防護物資、醫療器械、重點原材料、市場信息與輿情等數據的動態采集， 明確共享范圍和使用方式，形成統一的數據共享、開發利用、運營管理機制；建立物資保障大數據網絡， 提升應急物資戰略保障信息化與智能化， 加快構建大數據環境下的應急物資儲備模式，推動物聯網集約部署，強化公共安全應急通信能力建設。 建立全方位信息網絡， 提高應急物資需求感知和戰略保障能力； 建立跨行政區域的綜合性物資保障聯合調度網絡，探索基于“大數據+智能化”技術的城市關鍵物資保障模式。 依托物聯網、互聯網、數字化監控等技術，建立公共衛生應急需求挖掘， 實現社區物資儲備的實時監控、狀態掌控和有效管理。

王澤彩：根據《深化財稅體制改革總體方案》部署，按照《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》要求，今后一段時間，要重點抓好：網絡聯通、數據集中、監督問效。 即加快全國預算管理系統縱橫貫通， 實現預算核心業務一體化系統大集中，推進中央、省、市、縣、鄉一套系統聯通；加強數據共享和決策輔助， 強化財政部門數據密集型綜合管理部門定位，推進財政與組織、人力資源和社會保障、稅務、人民銀行、海關等跨部門數據連通，夯實預算管理基礎；運用信息化技術提升監督精度和效率，構建“制度+技術”的監督框架，建立全覆蓋、全鏈條的財政資金監控機制， 實時記錄和動態監控資金在下級財政及用款單位的分配、撥付、使用情況，探索自動控制和實時預警，實現資金從源頭到末端全過程流向明確、 來源清晰、賬目可查，確保資金直達基層、直達民生。 結合實際，初步有以下幾點設想：

一是實施穿透式支付，提高資金使用效率。 基于區塊鏈智能合約自動觸發，資金撥付效率大幅提升， 縮減資金最終到賬所用時間；工程建設資金、農民工工資、征遷安置資金、非稅票據資金全部上鏈，提升資金管理效率；杜絕違規支付、多層盤剝、款項滯留、資金挪用、拖欠工資等問題發生。

二是基于區塊鏈技術建立全生命周期工程項目資金管理。 以往工程項目管理資金數目大、往來人員繁雜、信息種類繁多，探討基于區塊鏈智能合約、 信息不可篡改特點，要推動“一會三函”審批流程與基本建設審批程序深度融合， 以數字化驅動工程建設項目審批創新；實現多銀行、多企業統一接口標準和數據標準； 實現分布式信用框架，降低信用成本。

三是鏈上治事治權，降低信息成本提高運行效率。 基于區塊鏈分布式記賬、信息追溯不可更改的技術特點， 實施全周期監督，從單一片段正面系統循環到所有數據一經上鏈不可更改、全程留底；以留底資料實施全過程監督，各級財政、代收銀行、直收單位和報銷單位等相關單位在鏈上連接，從分散條線走向貫通整合，保證信息可追溯。

四是多鏈并存，實現開放高效的跨鏈互通、多鏈融合。 搭建“核心鏈+應用鏈”多層鏈網融合的新型區塊鏈底層架構， 可在同一框架下滿足智能城市在工程建設、 政務服務、數字金融等領域差異化要求，滿足不同用戶角色的建鏈、用鏈、跨鏈、管鏈等功能；多部門串行審批轉為并行審批，鏈接政府、企業、個人，實現了流程并行、高效審批，進一步提高資金撥付速度和效率。

五是透明可信，實現資金高效撥付。 構建安全可靠的“誠信績效”，運用區塊鏈技術提升工程建設等財政資金使用效率和精準配置能力。 建設“技術硬控制”的“廉潔全鏈路”，各類交易數據上鏈存儲、不可篡改和可追溯， 有效保證用戶交易安全性及數據質量，滿足各類應急資金管控要求，降低監管審計成本。

景宏軍：在公共事件突發的背景下，傳統的線下財政應急模式難以滿足新時代經濟發展的要求， 財政治理體系和能力面臨更強大的考驗。 作為國家治理的基礎和重要支柱， 財政要抓住國家治理現代化中數字化這一新機遇，充分利用數字化紅利。 政府可以將應急財政政策與數字化技術有機結合， 將大數據等現代信息服務技術應用到建立應急信息公開服務平臺中， 建立新型應急財政體制機制， 提升應急管理能力水平，以科技激活政策制定與執行。

林曉丹：通過打通政務壁壘，借力目前各省都在建設的數辦“政務通”共享系統，模擬突發事件財政應急全流程處突演習，結合下面這三個標準，查找現有大數據采集還有哪些不足，盡快補缺補漏，真正讓政務大數據資源為應急領域財政建設賦能。 三個標準如下：一是借力大數據，實現事前強“預”強“備”。 即日常做到隨時可依據應急績效清單檢查應急物資、應急資金、應急響應效率等重要預備要素到位情況。 二是借力大數據，實現事中強“快”強“準”。 即突發事件發生時，可以第一時間實現物資調度、資金撥付、人員協同精準到位。 三是借力大數據，實現全程強“析”強“督”。 即突發事件全程，可以及時收集全流程數據進行分析、 糾偏和督查，為處突決策者提供決策依據。

楊輝：大數據、人工智能等數字技術是當今發展最為迅速、 創新最為活躍的新技術新理念。 財政大數據是推進國家治理能力現代化的重要手段， 未來數據應用的水平高低將決定財政部門的管理方式和管理水平。 建議完善財政應急預算資金的基礎信息庫和項目庫的建設， 真正實現動態管理， 將應急項目管理與財政承受能力債務管理緊密結合起來， 既解決預算追加無序隨意的狀態，又提高財政管理績效，促進應急財政資金使用效益不斷提升。

王樺宇：在建設科學規范的應急財政資金管理體制過程中， 數字技術可以起很大的促進作用， 這既包括數字化財政系統的開發與運行，也需要大數據、云計算、AI 等數字技術的有力支撐。 首先， 運用大數據、云計算等技術可以更好估算受災情況等突發事件中的救援情況并加以數字指標化，從而更好地預估受災地區的實際救援需求和財政資金缺口。 其次，在應急財政資金管理過程中， 財政數字化平臺可以讓資金的劃撥與調度更加快捷和可視化， 也可以讓資金的投入和使用更加公開透明， 并可以通過銀行流水、 轉賬記錄等手段實現對應急資金運行全過程的監督管理。 再次，數字技術的進步還可以讓實時共享數據、 實時協同反饋和高效及時決策成為可能。 通過中央與地方財政數據的連通， 中央政府及其主管部門可以實時監測地方各級政府的應急需求和財政缺口， 及時下達和劃撥資金，更有效率地使用應急財政撥款，把錢花在真正有需要的地方。