無居民海島開發生態損害評估
——以象山縣大羊嶼島為例

彭 勃,董藝翀

浙江海洋大學經濟與管理學院, 舟山 316022

無居民海島是指我國管轄海域內不作為常住戶口居住地的島嶼、巖礁和低潮高地等[1]。2010年3月1日,中國《海島保護法》出臺,明確規定無居民海島屬國家所有,由國務院代表國家行使無居民海島所有權,標志著無居民海島開發向法制化邁進。現階段,由于無居民海島開發覆蓋陸域、海域生態系統,加之易受損、難恢復,開發過程中生態損害行為管控及修復工作仍然處于探索階段,如何利用經濟手段將損害陸域、海域生態系統的外部性行為內部化,協調開發與保護關系,是無居民海島開發過程中必須解決的核心問題。

國際上對海島生態的研究主要集中在生態系統服務價值評估領域。Yuan Chi等[2]揭示了人類活動對于海島的自然生態系統和社會生態系統的影響,并建立了相應的評價模型。Lorilla等[3]評估了希臘愛奧尼亞群島的生態系統服務價值,并指出社會生態因素對于海島生態系統具有重大影響。Naser等[4]審查了巴林群島工程用海的環境影響評估報告,提出海島發展要與海島生態系統的生態功能保持平衡。國內學術界聚焦海島生態系統服務價值同樣開展了一系列探索性研究。李曉東等[5]圍繞無居民海島生態補償內涵、特征、補償機制建立的必要性、所遵循的原則以及具體措施的完善等方面展開研究, 為無居民海島生態補償的研究與實踐提供借鑒。姚秋芬[6]對海島生態補償的主客體進行了分析,并嘗試建立了海島旅游開發生態補償機制體系。石洪華等[7]認為海島生態系統兼具陸地和海洋的生態系統特征,并評估了廟島群島南五島的生態系統服務價值。劉江宜等[8]建立了陸海統籌的生態資產價值評估指標體系,并運用于廣西潿洲島。趙江等[9]評估了舟山金塘島的生態系統服務價值,分析了金塘島近30年的生態系統服務價值時空動態變化。肖建紅等[10]運用海洋漁業生態標簽制度、生態系統服務付費和市場替換法,對海島旅游綠色發展生態補償問題進行了研究。汪運波等[11]運用生態足跡成分法測算了海島型旅游目的地的生態補償標準。

總體來看,現有研究大多集中在海島生態服務價值評估和補償框架研究,針對無居民海島生態損害補償的研究較少,尤其是針對無居民海島開發過程中生態損害成本的評估方法,以及評估涉及的補償范圍、期限、參數設定標準等關鍵問題研究仍然存在空白。

無居民海島開發生態損害補償是一種防止海島陸域及周邊海域生態破壞、保障和推進海島生態系統良性發展的環境政策,旨在要求用島者貨幣化補償因開發利用無居民海島造成的生態環境價值損失,履行無居民海島有償使用責任。2018年財政部、原國家海洋局全面落實海洋生態文明建設要求,著重體現無居民海島開發中“科學規劃、保護優先、合理開發、永續利用”的原則,印發《關于調整海域、無居民海島使用金征收標準》的通知,以2010年制定的無居民海島使用金征收標準為基礎,將部分生態損害成本正式納入無居民海島使用金的價格形成機制中,較大幅度調增征收標準。然而,無居民海島開發個性化特征明顯、案例稀少,無法通過生態損害基準價調整確定個島開發生態損害補償成本；并且涵蓋陸域、海域生態系統的損害成本補償方法尚未成熟,迫切需要建立無居民海島開發生態損害補償評估體系,驗證2018年制定的無居民海島使用金征收標準中生態損害補償成本的可行性,進一步促進無居民海島合理有序開發。

本文基于生態系統服務價值理論、生態補償理論建立了無居民海島開發生態損害評估模型,并以我國首個公開拍賣使用權的大羊嶼島為例,計算大羊嶼島開發所需的生態損害補償金,與2018年調整后的無居民海島使用金征收標準中生態損害成本額度進行對比分析。本評估方法可以為完善無居民海島使用金價格形成機制、協調保護與開發行為提供技術支持。

1 無居民海島開發生態損害評估體系及結構要素

1.1 評估體系框架

根據無居民海島開發活動規律,以及對生態系統的影響特性,遵循快速化、定量化和差別化補償評估原則[12],本文建立無居民海島開發生態損害評估體系框架(圖1)。

圖1 無居民海島開發生態損害評估體系框架Fig.1 Framework of ecological damage assessment system of uninhabited island exploitation

1.2 評估程序

無居民海島開發生態損害評估包括以下步驟：

首先,識別無居民海島開發過程中的各種開發行為；

其次,結合海島生態系統兼具陸地和海洋的屬性,確定不同開發行為所影響的陸域和海域面積,以及涉及的生態系統；

然后,依據專家共識原則整體把握不同開發行為對海島生態系統的綜合生態損害程度,確定不同無居民海島開發行為的生態損害系數；

最后,通過構建無居民海島開發生態損害評估模型計算生態損害補償金。

1.3 評估模型

本文借鑒饒歡歡等學者[13]建立的海洋工程補償模型,考慮無居民海島開發與利用“陸海兼顧”的復雜性和特殊性,基于海島生態系統服務價值建立生態損害評估方法,具體的評估模型如下：

P=PL+PM

(1)

式中,P為無居民海島開發生態損害補償金,PL為無居民海島陸域開發行為的生態損害補償金,PM為無居民海島海域開發行為的生態損害補償金。

(2)

式中,i(=1,2,3,…,n)為無居民海島開發行為編碼,包括填海連島、房屋建設、碼頭建設、基礎設施建設、泊位建設等。j(=1,2,3,…,m)為不同陸地生態系統編碼,包括農田、草地、森林、濕地、荒漠等。

γi為第i種無居民海島開發行為對陸地生態系統服務價值的損害系數,Sij為第i種無居民海島開發行為對第j種陸地生態系統造成影響的面積,Vj為第j種陸地生態系統單位面積生態服務價值,r為社會貼現率,t為用島年限。

(3)

式中,δi為第i種無居民海島開發行為對海洋生態系統服務價值的損害系數,SMi為第i種無居民海島開發行為所影響范圍的海域面積,VM為單位面積海洋生態系統服務價值。

相較于海洋工程補償模型,本文構建的無居民海島生態損害評估模型充分考慮無居民海島開發過程中涉及的不同開發行為；從陸海統籌的視閾分析各種開發行為所影響的海洋和陸地生態系統。評估模型適用于無居民海島開發行為的事前評估。其中,海島生態系統服務識別及其價值評估和無居民海島開發生態損害系數為評估模型中的關鍵結構要素。

1.4 海島生態系統服務及價值評估方法

海島生態系統既不同于一般的陸地生態系統,又不同于以海水為基質的一般的海洋生態系統。它是以島陸為核心,以島灘和環島近海為延伸,自然和人文因子相互聯系、相互作用形成的綜合-復合生態系統,具有易受損和難恢復的特點[14]。

生態系統服務價值代表人類直接或間接從生態系統功能中獲得的利益,結合海島生態系統特點,確定無居民海島開發所影響的特定生態系統范圍,包括海島陸域及周邊海域；其中,草地生態系統和森林生態系統為無居民海島陸域的主要生態系統(其余陸地生態系統因本文研究案例及篇幅關系不作具體展開)。考慮數據可得性和陸海生態系統服務的屬性,結合學術界應用廣泛的Costanza等[15]提出的17種可再生生態系統服務價值,確定海島生態系統服務及評估方法見表1。基于海島生態系統的整體性,本文將休閑娛樂服務價值、科研服務價值統籌考慮。

表1 海島生態系統服務及評估方法

1.5 無居民海島開發生態損害系數

本文采用德爾菲法,組織海洋工程、海島生態、漁業、地質地貌、海島保護利用規劃、海島使用金評估、海島使用論證等不同專業領域的專家23人,設計調查問卷并以通信方式向各位專家征詢意見；然后對收集到的數據進行整理、歸納、統計,匿名反饋給各位專家,再次征詢意見,直至通過一致性檢驗,最終得到無居民海島開發行為對海島生態系統的損害系數,具體結果見表2。

2 大羊嶼島案例應用

本文選擇大羊嶼島為研究對象,利用上述框架和模型評估大羊嶼島開發的生態損害補償金額。大羊嶼島位于大目洋近岸,地處浙江省象山半島東部沿海,是國家首批176個可用于旅游娛樂開發的無居民海島之一,也是中國首個公開拍賣出讓使用權的無居民海島。2011年,浙江省象山縣大羊嶼島使用權公開拍賣,起拍價1500萬元,最終寧波高寶投資有限公司以2000萬元取得大羊嶼島50年的使用權,意圖打造一個以游艇業為主,具有休閑、度假功能的高端旅行型海島。評估大羊嶼島開發的生態損害,對于修復大羊嶼島的生態環境以及后續無居民海島的開發具有重要借鑒意義。

表2 無居民海島開發行為損害系數

2.1 開發行為及影響面積確定

大羊嶼島陸地面積0.2528 km2,海岸線長約3.01 km,周邊海域是濱海旅游區,海域水環境質量長期保持二類海水水質控制目標。島上植被覆蓋面積達80%,漁業資源豐富,適合鳥類棲息和繁殖,特別是每年春秋兩季,大量海鷗和白鷺會到此棲息,生態環境優越。根據大羊嶼島《無居民海島開發利用具體方案》并結合實地踏勘可知,大羊嶼的海島出讓面積為25.07 hm2,其中可建設用地為6.35 hm2,開發行為主要分布在大羊嶼島西北部靠近象山縣內陸的區域,島嶼東南部區域作為重點生態保護區起到保持海島原始生態的作用。大羊嶼島開發區域規劃建設防波堤、游艇泊位區(92個游艇泊位)、碼頭泊位區(3個碼頭及配套泊位)、公路、房屋(會所、客房、服務中心等建筑約48套),涉及到海洋和陸地生態系統(圖2)。

圖2 大羊嶼島開發行為分布Fig.2 Development distribution of Dayangyu island

大羊嶼島開發涉及的泊位、防波堤、碼頭、房屋以及公路等五種建設行為影響的面積見表3。由于施工期受影響的面積難以確定,本文設定施工期所影響的面積為營運期的1.1倍。

表3 大羊嶼島開發行為影響面積

2.2 大羊嶼生態系統服務價值確定

采用表1中的評估公式,評估大羊嶼島開發行為影響的各生態系統單位服務價值,具體服務價值及相關數據來源見表4(由于篇幅關系,具體計算過程不詳細展開)。數據以2011年大羊嶼島拍賣時期為主,部分缺失數據通過其他年份數據調整獲得。

2.3 大羊嶼開發生態損害系數確定

根據大羊嶼島的實際開發活動,選取表2中相關無居民海島開發生態損害系數,確定大羊嶼開發生態損害系數見表5。

表4 大羊嶼島生態系統服務價值

2.4 大羊嶼生態損害補償金計算

分析無居民海島開發生態損害評估模型1、2、3的參數結構可知,貼現率的n次冪影響評估結果是導致生態損害補償金評估差異的重要參數。本文綜合考慮銀行同期貸款利率、同期行業風險報酬率等取值標準,確定一次性補償標準貼現率r分別為4%、5%。大羊嶼島拍賣的使用權期限按50 a計算,依據大羊嶼島《無居民海島開發利用具體方案》,施工期占用海島陸域和海域的損害期限按5 a來算,營運期占用海島陸域的損害期限按45 a來算。以表3、4、5相關數據為基礎,通過模型1、2、3計算得到大羊嶼島生態損害補償金額,具體見表6。

表6 大羊嶼島生態損害補償金額

觀察表6可見,貼現率為4%,大羊嶼島開發生態損害補償金為1644.82萬元；貼現率為5%,生態損害補償金為1452.78萬元；貼現率取值相差1%導致評估結果相差11.68%,評估結果差異率在生態損害補償金估算波動幅度的合理區間內。鑒于無居民海島生態系統復雜性、生態損害難修復性以及海洋生態文明建設的國家戰略導向,本文采用4%的社會貼現率。

大羊嶼島陸域開發行為所需的生態損害補償金為890.19萬元,高于海洋開發行為所造成的生態損害補償金。其主要原因是陸域開發行為對無居民海島的植被破壞是永久性的。此外,由于在海島使用權拍賣之前有其他企業對大羊嶼島進行過開發,一些基礎設施經過簡單的修繕工作便能重新投入使用,這一部分的開發行為由于缺少相關數據并且對整體生態環境影響較小而未被納入評估模型之中。因此,最終的補償標準應略高于本文的生態損害補償金額。

2.5 現行無居民海島使用金征收標準中生態損害成本分析

無居民海島是推進海洋經濟高質量發展的重要空間資源,為此財政部、原國家海洋局在2010年根據無居民海島的等別、用島類型和方式、離岸距離等因素制定使用金征收標準,并于2018年根據用島類型的收益情況和用島方式對海島生態系統造成的影響,將生態環境損害成本納入價格形成機制調整使用金征收標準；然而2018年調整的海島使用金征收標準中包含的生態環境損害成本是否全面反映開發行為對海島生態系統造成的影響,尚未得到充分驗證。本文以大羊嶼島為例,以按照2018年標準計算的使用金與2010年標準計算使用金的差額為生態損害成本,與依據模型1—3計算的生態損害補償金額進行對比,檢驗現行海島使用金征收標準中生態損害成本的準確性。

首先,根據2010年《無居民海島使用金征收標準》,計算得出2011年大羊嶼島使用權出讓金為344.71萬元。

其次,根據2018年《無居民海島使用金征收標準》計算得出大羊嶼島使用權出讓金為3146.29萬元；基于時間節點的一致性,本文通過貼現將2018年大羊嶼島使用金調整至2011年標準,計算結果為2390.92萬元。

再次,求取2018年《無居民海島使用金征收標準》與2010年標準計算的使用權出讓金差額為2046.21萬元,并根據大羊嶼島實際建設用地面積與出讓面積的比重對差額進行修正；大羊嶼島的出讓面積為25.07 hm2,實際建設用地面積約為6.35 hm2,修正后得到依據2018年《無居民海島使用金征收標準》計算的大羊嶼島開發生態損害成本為518.29萬元。

最后,考慮無居民海島開發活動主要發生在島嶼陸域,較少涉及海域,以借助模型1—2計算的2011年島嶼陸域生態損害補償金額890.19萬元為基準,與根據2018年使用金征收標準計算的生態損害成本518.29萬元對比可知,本文計算的海島陸域生態損害補償金額高出現行使用金標準中生態損害成本371.90萬元,2018年旅游用島使用金征收標準仍有較大的提升空間。2018年無居民海島使用金征收標準中生態環境損害成本見表7。

表7 無居民海島使用金征收標準中生態環境損害成本

3 結論與討論

隨著國內海洋經濟的飛速發展,無居民海島的開發和利用愈加受到關注。但由于存在諸多過度和盲目開發無居民海島行為,導致海島資源和環境遭受嚴重破壞的情況時有發生。評估無居民海島開發生態損害,實施海島生態損害補償,要求生態損害的責任方承擔生態損害的成本,有利于增強政府和企業對于海島資源的保護意識,重新衡量無居民海島開發過程中的利弊,避免對海島資源過度和盲目的開發。

不同無居民海島之間生態系統服務價值差距極大,同一用島類型、同一利用程度下不同的開發行為對于無居民海島的生態損害程度也不盡相同。雖然本文建立的無居民海島生態損害評估模型中補償系數等參數需要運用德爾菲法確定,貼現率則依賴于評估人員職業判斷,存在人為主觀因素影響較重、導致評估結果準確度受質疑等問題,然而現階段無居民海島開發案例稀少,海島開發生態損害的相關基礎數據極少,加之該模型系統性、邏輯性及可操作性均較強且評估成本較低,仍然可用于無居民海島開發前的生態損害評估,對開發方起到生態環境損害警示作用。

本文構建了無居民海島生態損害評估方法,并應用于大羊嶼島開發案例。研究發現大羊嶼島旅游娛樂設施開發所需的生態損害補償金為1644.82萬元,其中,無居民海島陸域生態損害成本為890.19萬元,現行標準中包含的生態損害成本為518.29萬元,2018年無居民海島使用金征收標準仍有上調空間。

需要特殊說明的是,盡管2018年無居民海島使用金征收標準包含用島方式對海島生態系統造成的生態損害成本,開發方一般都繳納了海島使用金,但無居民海島使用金征收標準中生態損害成本未能全面反映開發行為對海島生態系統造成的影響,目前實行無居民海島開發生態損害補償制度不僅理論上可行、實踐中也是完全必要的。