省級政府政策執行差異性的分析框架
——基于“雙隨機、一公開”監管政策分析

孫彩紅

一、引言

“雙隨機、一公開”監管政策實施是在全面深化推進“放管服”改革背景下，實現放管銜接、簡政放權與加強事中事后監管相結合目標的重要舉措。營商環境除了市場準入環境，還包括優勝劣汰的公平競爭秩序環境與市場退出環境。市場經濟是法治經濟，市場經濟的自發性弊端要求依法加強市場秩序監管。“雙隨機”是一種新監管理念，政府要創新監管方式、提升監管效能，健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。可見，“雙隨機、一公開”監管政策實施成為加強市場監管的一種重要政策手段。

2015年，國務院辦公廳發布《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》，正式提出了“建立雙隨機抽查機制”。2016年，全國推行“雙隨機、一公開”監管工作電視電話會議指出：“全面推行‘雙隨機、一公開’監管，是深化簡政放權、放管結合、優化服務改革的重要舉措，是完善事中事后監管的關鍵環節，對于提升監管的公平性、規范性和有效性，減輕企業負擔和減少權力尋租，都具有重要意義。”2018年，中共十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》首次將“雙隨機、一公開”監管寫入中共中央文件，優化政府機構設置和職能配置。基于已有實踐，國務院在2019年出臺《國務院關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見》(國發〔2019〕5號，本文以下簡稱國務院5號文件)，成為全面實施這一市場監管政策的指導性文件。此后，國務院各部委和地方政府不斷推進“雙隨機、一公開”監管改革，“雙隨機、一公開”監管被寫入《優化營商環境條例》(國令第722號)第54條，這也是其第一次被寫入國家行政法規。

按照國務院5號文件要求，2019年就有20多個省(本文所稱省，包括省、自治區、直轄市)制定了執行這一政策的實施方案或具體辦法，也即落實國務院政策的“省級政策”，體現國務院要求的同時，有一些地方特色或個性展現出來，也包括政策執行的差異化。比如，《2019年萬家民營企業評價營商環境報告》顯示，山東等地方落實“雙隨機、一公開”監管成效突出。有些地方也凸顯不同程度的問題，監管理論預期與實際狀況存在差距。欠發達省份和地區，市場監管機構人員有限、企業也少，無法做到真正意義上的隨機選擇。大數定律和原則要求樣本量達到足夠的規模，才能保證隨機抽樣的準確定與代表性，否則容易流于形式。“雙隨機”監管部門之間聯合制度與運行機制存在問題，以及相關部門權責配置以及監管信息共享問題。技術層面上主要是監管抽查程序、標準、比例等科學性問題，“重復抽取檢查到某一家監管主體多次是否需要重新抽取，一些一直未被隨機抽查到的監管主體該如何保證其行為的合法性”。這些問題得不到解決會導致“雙隨機”監管政策執行缺乏科學性和規范性。

總體而言，從現實運作和結果觀察，各省政策執行情況存在差異，也是國家政策(立法)進入地方后的差異狀態。為什么省級不同個體之間會出現執行差異，本研究嘗試從實施政策本身、執行機構、外部主體、執行資源等要素進行分析解釋。尋求這些原因對進一步提升政策執行績效具有現實意義，對地方監管政策的執行也具有一定針對性意義。

二、已有研究與分析框架構建

關于“雙隨機、一公開”監管政策的已有研究，在解釋和說明為什么各地出現政策執行差異問題時，存在諸多不足。為此，著重于從政策執行角度，在已有文獻基礎上嘗試以一種比較完善的政策執行框架進行分析和闡釋。

(一)對“雙隨機、一公開”監管的研究

有關“雙隨機、一公開”監管政策研究，大多數是地方經驗做法或總結，少有理論分析。這些文章大多數是介紹或總結一些地方或部門實施“雙隨機、一公開”監管的做法；還有不同領域的“雙隨機、一公開”監管實踐，較多的是消防安全和市場監管領域，還有財政、重大項目稽查、勞動監察、水利排污、農業、投資建設項目、自然資源等領域的“雙隨機、一公開”監管工作實務；還有以某個地方案例分析“雙隨機、一公開”監管政策問題并提出對策，以及國務院部門、一些地方政策宣傳等。檢索“政策執行模型”與“監管”的研究，幾乎沒有關于“雙隨機、一公開”監管政策研究的論文，有的是從監管視角運用政策執行模型分析社會辦醫政策、環保約談與政策執行、民辦教育政策等。

整體上關于“雙隨機、一公開”監管的研究缺乏與行政學理論相結合的深入分析，從政策執行理論角度分析“雙隨機、一公開”監管政策的研究還很少見。地方政策和宣傳顯示“雙隨機、一公開”監管政策緊鑼密鼓地推進，各地執行又出現了不少差異化，如何分析這些原因，已有研究的不足給這一現實問題研究提供了較大空間。

(二)關于政策執行模型的已有研究

政策執行在各地差異性較大，為什么地方執行中央和上級政策會出現各種不同情況，較多研究認為是上有政策、下有對策；為地方利益而選擇性執行；不同類型政策在執行中也會出現差異；政策得到部分執行而出現缺損。還有研究認為地方政策執行差異主要取決于政策路徑和激勵機制兩個變量變化和不同表現。已有政策執行研究提出了多種模型，各有其優缺點。比較典型的是史密斯政策執行過程模型，提出了影響政策執行成敗的四類要素：理想化政策、執行組織、目標群體、環境因素。這個過程模型奠定了政策執行分析框架的基礎。與之類似的另一種政策執行模型也是四類要素，包括溝通、資源、執行主體偏好、官僚結構。與前一模型不同之處在于增加了執行者偏好以及資源條件，還有執行機構的權責分化問題。還有一個是政策執行系統模型，是從組織理論角度把執行組織特征與執行人員意向與態度作為重要因素，“這個政策執行分析框架從組織理論，尤其是組織變革和組織控制理論那里得到了很多啟示，而這些是被以前的政策執行研究所忽視的”。雖然該模型還提出了不同要素之間的一些關系，但是對這些關系的作用方向、程度等還需深入研究。在政策執行的組織理論視角之后，研究領域發展了政策執行的網絡分析視角和制度分析視角，以及注重更大社會環境的闡釋性視角。不過，這些政策執行分析視角有其適用的局限性或特定政策領域。

除上述較為全面的執行模型之外，還有一些著重從某些要素來分析政策執行問題。比如，有的從政策制定與執行主體提出了政策執行兩種模式，一種是下級遵從上級政府的遵從性模式，一種是政府管理者和內外部相關主體參與的合作性模式。這里強調了政府外部主體參與在政策執行中的重要性。根據政策制定因素，政策執行也應該建構出一個包括多要素的模型，涉及政治、組織和技術環境，政策領域特征，政府機構，相關行為主體這樣一些重要因素。即使一些模型把政治經濟社會環境作為一個重要因素，但就一個相對較短時期內在全國推行的公共政策而言，這種大環境影響因素不具有關鍵性。

比較上述多種政策執行模型，共同點之一是都包括了政策執行主體這一要素。在其他構成要素上有交叉重疊，包括人力物力資源、執行者偏好和政治經濟社會環境的元素。而且有的模型對各要素之間的關聯性解析，也是有其一定的局限性。后發展的模型表面上看提出要素更多了，實際上一些因素之間因交叉重疊需要簡化和重構。這些不足之處為設計更加完善的政策執行框架提供了空間。鑒于政策執行過程的動態性和復雜性，就需要進一步建構理解地方政策執行差異化的結構要素框架，同時也豐富拓展了現有政策執行研究。

(三)建構政策執行“三位一體”四要素框架

借鑒上述政策模型的一些關鍵要素，結合“雙隨機、一公開”監管政策特點，建構政策執行的“三位一體”四要素框架。

圖1 “三位一體”四要素政策執行差異分析框架

一是位于中心的是執行政策本身的條件。特別是政策內容規定、政策目標明確性，政策定位和功能最為關鍵。

二是執行機構主體。主要是政府政策執行機構設置及其制度規范、執行政策的標準程序、不同執行機構的關系等。執行機構之間權責關系要明確、有協調溝通機制。

三是執行資源。具備一定執行權力和相應的責任，有充足執行人員支持，在大數據時代還要統籌掌握信息資源，尤其是關聯部門信息共享。

四是外部主體。主要是政策執行時政府之外的社會市場主體等。這不單是狹義目標群體，更重要的是市場主體、行業協會、社會組織和公民主體等，他們的參與會影響到政策執行。

上述“三位一體”要素之間，存在著多元互動關系。政策執行的政府主體一定要明確執行政策目標、標準和要求，有效整合和組織各種有關的執行資源，發揮出1+1>2的效應。外部主體也是廣義上政策執行資源的一個方面，補充政策執行資源的不足。政府執行主體與外部主體之間進行有效協調，減少和避免不利于政策執行的沖突，提升執行效能。

三、運用政策執行框架分析“雙隨機、一公開”監管政策執行差異

如前所述，中央對“雙隨機、一公開”監管政策的提出以及要求在全國范圍內實施，經歷了一個過程。2019年的國務院5號文件，成為要求全國各地在市場監管領域執行這一政策的指導性文件。一些省份實際執行狀況有不少差異和問題。比如，對隨機抽查事項清單的設立與差異化梳理。不同省份梳理和編制了聯合和隨機抽查監管事項清單和事項數量(如表1)，呈現較大差異。隨機抽查比例存在差異化問題，根據不同情況調整隨機抽查比例的規定沒有具體細化。執行機構之間存在著權責不明確和差異問題，溝通協調機制也不一樣。

表1 一些省份聯合抽查事項情況

根據公開獲取的政策文件信息，主要結合27個省份“雙隨機、一公開”政策文本與一些實踐狀況，運用上述“三位一體”四要素框架來進行分析，闡釋不同地方政策執行差異和原因。

(一)省級執行政策本身的差異

國務院政策是綱領性要求、總體目標和基本原則，到省級制定實施政策方案，則需進一步具體化。但省級實施政策本身存在一些差異或偏差，包括省級政策制定者對中央政策要求的理解不一致，產生實施政策的目標差異性，關系到實際政策執行差異。27個省份“雙隨機、一公開”文件政策內容和一些特點如表2所示，這是實施政策本身的差異。

國務院5號文件包括四部分，即總體要求、主要目標、重點任務、保障措施。這個四部分的框架也成為多數省級制定執行意見的模板。但省級政策中較少看到對國務院宏觀層次目標的具體落實方案，比如，如何更加強化企業主體責任，如何實現監管中的社會共治等方面內容很少。這是今后政策執行中要解決的一個問題。

大多數省實施政策的內容結構都是3部分或4部分，超過70%，且體例與國務院5號文件相同。與國務院文件的結構和體例不同的有8個省，其中5個省是按照地方政府法規形式呈現。省級制定的實施政策，大部分內容與國務院文件一樣，未體現出地方特色和“雙隨機、一公開”監管的現實需求以及對監管問題的現實針對性。換言之，各省為執行國務院政策制定的實施方案，用“形式的相同”代替了“執行結果的相同”。地方這些差異主要原因在于，各地不是根據當地情況有針對性地執行政策，而是因為機械性地執行或追求表面上與中央要求一致而導致的結果。實質上看，地方實施政策的“形式一致”降低了政策在當地實施的適用性。

各地方對“雙隨機、一公開”監管政策的功能定位有差異。國務院5號文件規定，“雙隨機、一公開”監管“作為市場監管的基本手段和方式，取代日常監管原有的巡查制和隨意檢查，形成常態化管理機制”。而不同省對政策目標和功能定位的理解和規定不一致，到底是利劍高懸、還是確保監管到所有對象，達不成共識。這直接或間接地影響各省政策實施存在執行差異。有些研究也提出了政策文本差異導致政策執行強度的差異，“政策文本的關注點、主題、強度與關聯性特征在執行過程中存在不同程度的差異”。有些政策執行實踐中的差異并非執行主體的利益沖突，而是受到政策文本屬性的影響。

表2 27個省份執行“雙隨機、一公開”監管政策方案情況匯總

甘肅關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的實施意見2019年4月3部分相同陜西陜西省市場監管領域部門聯合“雙隨機、一公開”監管實施辦法2019年6月5部分不同云南云南省市場監管領域部門聯合“雙隨機、一公開”監管實施辦法2019年8月8部分不同廣西關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的實施意見2019年10月3部分相同貴州關于在全省市場監管領域全面推行部門聯合 “雙隨機、一公開”監管的實施意見2019年5月3部分相同吉林在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管工作實施辦法2019年5月3部分相同黑龍江黑龍江省在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管實施方案2019年6月3部分相同寧夏關于在全區市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的實施意見2019年11月3部分相同青海青海省市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管實施辦法2019年6月8部分不同遼寧遼寧省全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管實施方案2020年1月4部分相同內蒙古內蒙古自治區市場監管領域部門聯合“雙隨機、一公開”監管實施辦法2019年8月6部分不同

11個省明確規定了“雙隨機、一公開”監管是作為基本監管手段和方式；有10個省實施政策當中沒有明確表述功能定位；還有6個省認為是監管方式或監管理念創新，取代傳統巡查等方式，要實現這一監管常態化。不同省份對基本定位和思想認識不一致，會引起政策執行手段、途徑和結果方面的差異。

(二)政府執行機構和聯合機制差異

各省級政策執行機構主要是為執行國務院政策進行的組織機構設置、聯合抽查部門關系與運行機制或組織安排、組織保障等具體方案措施，各省呈現出差異性。

1.聯席會議制度的設置差異

各省實施政策中規定要建立聯席會議制度的有22個省份(見表3)，占到81%。

各省在執行“雙隨機、一公開”監管政策的組織機構即執行主體上有三種情況：一是設立規格較高的省級“雙隨機、一公開”監管政策執行領導小組。比如，山西省人民政府成立市場監管領域“雙隨機、一公開”監管工作領導小組，由分管副省長任組長；省市縣三級都設領導小組，確保監管工作規范有序推進。二是建立了聯席會議制度。這些省份聯席會議制度規格或層級、成員單位、牽頭部門有區別。建立高規格的、由省級領導作為召集人的部門聯合監管聯席會議制度的有9個省份：江蘇、甘肅、貴州、湖南、河南、福建、山東、黑龍江、青海。這些省級聯席會議制度都是由一位副省長(或分管副省長)任召集人，副召集人是省政府副秘書長和省市場監管局局長；或者是分管副省長任總召集人、省市場監管局主要負責人任召集人；成員單位在16個到21個不等。其中，山東設置的規格和權威更高，常務副省長為總召集人、分管副省長為召集人，納入推進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組框架內。由省級市場監管部門牽頭組織和建立聯席會議制度的省份有7個；還有6個省份沒有說明聯席會議制度具體層次規格。三是只建立協調機制或者依托原有機構設置進行協調。比如，遼寧省建立“雙隨機、一公開”監管的協調工作機制，依托省深化商事制度改革領導小組。

表3 建立“雙隨機、一公開”監管聯席會議制度的省份

2.部門聯合抽查機制差異

各省實施政策中比較明確地提出聯合抽查機制和規范具體要求的有8個省份：北京、天津、河北、山西、湖南、湖北、廣東、黑龍江。還有一些省份關于聯合抽查部門間的權責規定不明確，比如有的規定：“對同一監管對象涉及多層級、多區域、多部門的抽查事項，應采取跨層級、跨區域、跨部門聯合抽查方式”(B省)，“聯合抽查的牽頭部門、發起部門要根據涉及的對象范圍，會同有關參與部門，通過公開公正的方式從檢查對象名錄庫中隨機抽取檢查對象”(S省)，“部門聯合既可以由一個部門牽頭發起，其他相關部門參與開展，也可以由多個部門共同發起，實施聯合抽查”(J省)。這些規定都原則化，橫向上如何確定發起部門、參與部門、協調部門之間的權責關系，縱向上上下級之間、區域之間如何在抽查中協調配合、分配抽查的工作權責，都沒有進一步具體化。

跨部門聯合抽查機制的具體運作不太明確。“部分部門對‘雙隨機、一公開’監管機制認識程度存在差異，部門之間缺乏有效協調機制，主動溝通協調不夠，未形成統一標準的數據共享機制。”聯合抽查監管的牽頭部門與參與部門之間因任務和權責配置問題，牽頭部門統籌度不夠，各相關部門對“雙隨機”監管的認知不同，都會導致協調難度大、協調成本高、資源浪費，多個部門的時間、人員不固定，也會影響抽查監管的實施開展。有的省份聯合抽查機制比較規范，政策執行效果就較明顯。比如，云南省在部門聯合抽查監管上，“先是整合部門內部的內設機構之間的監管事項，解決各處室在抽查監管中各自為政的問題。然后是部門之間的跨部門聯合監管，而且與有些省份以市場監管局為牽頭有所不同的是，云南省財政廳加強了橫向與縱向的聯動監管與建立了聯合隨機抽查工作機制”。

(三)政策執行的權力與人力資源差異

目前“雙隨機、一公開”監管政策執行資源問題，比較突出的有權力和責任方面的差異，這與政策執行的權力資源、人力資源密切相關。

1.政策執行的權責分配差異問題

各省在執行“雙隨機、一公開”政策的過程中，涉及不同主體之間的權責配置。這一權力資源配置在不同省份存在差異，影響政策執行人員的具體行為和監管的實際結果。有些地方監管人員反映，對抽查中發現的問題或者沒有抽查到的市場主體出現問題之后，如何追究責任或給予免責，仍是一個比較現實的問題。一線執法人員是否需要對抽查范圍之外的市場主體承擔監管責任，相關法規未予以明確。

各省政策實施方案對責任的規定有三類情況：一是對政策執行人員的免責規定比較明確具體，如表4中9個省份，只占1/3。二是在政策執行保障措施中有嚴格責任落實的規定，但籠統、原則化、可操作性不足。這一類有15個省份都規定了按照“盡職照單免責、失職照單問責”的原則嚴格落實責任，沒有細化和可操作化。三是對責任沒有相應規定。這類有3個省，其中湖南和貴州的政策中沒有專門規定責任部分，而是混合在其他部分的內容里。綜上三類情況，可見省級在執行政策的權力責任資源配置上的差異性。“雙隨機”監管模式下的責任追究機制和免責機制都有待健全。

人力資源數量存在不同的問題。尤其是基層人員執法任務從一個部門擴展到多個部門，監管責任范圍也相應擴大，出現監管的人力資源與執行監管工作量不匹配問題。多數地方市場監管部門人員編制有限，越到基層監管人員越不足，而且有些地方市場監管人員沒有執法資格，也導致監管人力缺乏問題。有些欠發達地區問題更突出，監管所的構成就是所長、副所長、一名工作人員，在技術賦能欠缺的條件下，其與發達地區形成明顯差異。

2.執行的人力資源差異問題

人力資源質量存在專業性和能力問題。監管人員的素質和技術專業能力強弱、高低在不同省份有所不同。浙江、上海等發達地區監管人員專業能力、執法能力較強，更有利于監管政策的執行，而相對落后的地區則不具有優勢。像江西省在實際監管過程中，存在人員的專業監管能力不足的情況。“在檢查企業認繳制的落實、股權變更等內容時，很多監管干部難以精準把握。尤其是關于財務報表等專業性較強的信息，執法人員不能完全看懂，無法針對企業年報是否隱瞞真實情況、弄虛作假等問題進行精準核實與調查。”與人力資源相關聯的是，各省對技術資源的整合利用程度也不同。

表4 一些省份對政策執行責任的規定與要求

(四)外部主體的權責地位差異

關于政府之外的主體，各省政策也存在差異性規定。政府執行一定領域政策時，需要政府之外的主體包括社會組織主體、行業協會主體等協同參與。政府與外部主體的關系、對外部主體的地位和權責等制度性規定與認知等方面不同，都可產生執行差異。

國務院5號文件對全面推進“雙隨機、一公開”監管，涉及外部主體的關鍵詞有企業、社會公眾、社會共治。各省在推進“雙隨機、一公開”監管的執行政策中，對外部主體規定存在差異。關于社會主體協同參與“雙隨機、一公開”監管政策執行方面，27個省份中有6個省份沒有相關規定。那些有相關規定的省份分為四種情況：一是從利用媒體等手段加大宣傳的力度，要求加快形成政府公正監管、企業誠信自律、社會公眾監督的良好氛圍。有北京、河北、寧夏等12個省份。目的是提升政策的社會影響力和公眾知曉度。然而如何利用媒體發揮監督作用，特別是對違法市場主體的曝光、懲治，幾乎沒有規定。二是鼓勵和引導社會公眾廣泛參與。對此都是言辭模糊，沒有具體辦法。安徽、江蘇、四川等省份屬于這種情況。三是由政府監管向社會共治轉變。湖南、廣東、福建、遼寧屬于此情況。廣東政策中專門有一節規定了構建市場監管社會共治格局，可見其對社會主體參與監管更為重視。四是在隨機抽查的過程中邀請政府部門之外的相關主體參與。有些省份為了增強“雙隨機”監管政策執行的公平性、客觀性，提出了要求政府之外的其他相關主體到現場參與。吉林和青海兩省就提出鼓勵通過公證部門公證或邀請人大代表、政協委員、行業協會、新聞媒體等現場監督抽查過程。這也起到一種外部監督的作用。

但是，縱觀上述各省份政策措施，絕大多數還不是給社會主體、行業協會進行賦權賦能制定的協同監管的實質性制度規范，而只是一種鼓勵、倡導、邀請的“表層次”參與和臨時監督。政策執行過程中，這些外部社會主體實際參與程度的深入，以及由政府監管向社會共治格局的轉型還有相當大的距離。

四、驅動監管政策有效執行的路徑

為提升政府監管政策執行的績效，各省要在上述影響政策執行差異的要素上進行完善，真正做到用實質性因地制宜的差異化監管制度、程序、標準等，達到監管的協同高效，是“殊途同歸”，而不是以政策表面形式相同導致的“同途異歸”。按照建立新型監管體制的要求，結合“三位一體”四要素分析框架，在此提出進一步完善監管政策執行的思路。

(一)對監管政策功能定位和明確監管范圍達成共識

政策本身明確的目標和功能定位，是政策有效執行的重要前提。省級政府對國務院政策目標的執行比較模糊且難以量化，引發地方政策執行差異。“目標置換行為的一個重要特點是執行行為對政策制定環節所產生的政策目標產生了偏離, 并且使政策目標喪失了對政策執行活動的規范與指向作用。”因此，必須一致明確“雙隨機、一公開”監管的政策目標。“在轉型時期，強勢政府要比無為而治的政府更為社會和時代所需要，有書卷氣的政府比充滿銅臭氣的政府改革得更為徹底和有建設性。”加強監管體制改革，在從傳統依靠人力的監管向“雙隨機、一公開”為基礎的現代監管體制轉型的過程中，要突出政府的主導作用。在“雙隨機、一公開”監管的政策目標和功能上達成共識，實現國務院與省級及以下各級政府之間、多部門之間的共識。

在依法監管方面按照上位法、效力層級高的法律法規，完善“雙隨機、一公開”監管規定，包括監管規則、統一重點監管事項和一般監管事項的劃分標準，增強監管執法的統一性和科學性。公平公正的隨機抽查和監管要求在“隨機”執行的過程中，對所有市場主體一視同仁，特別是對違法市場主體要加大力度提高其違法成本。美國有可參考的經驗，其對違法主體實施懲罰性賠償，“對于懲治當前猖獗的市場違法行為塑造良好的市場秩序，功效甚巨”。懲罰性賠償制度作為美國獨特的法律制度，已經開始被移植到越來越多的國家和地區。這顯示出懲罰性賠償制度具有的強大生命力。提高市場主體的違法成本對“雙隨機、一公開”監管政策執行和形成監管威懾力具有重要作用。

(二)監管政策執行機構協同以及與其他政策協同

前已分析，多數省份在“雙隨機、一公開”監管的實施政策中，對執行機構及其主體之間的協同存在著諸多差異。關于“雙隨機、一公開”監管政策執行的聯席會議制度，需要規范細化明確成員單位責任，從制度和機制上確保這些成員部門從被動配合到主動參與執行，避免僅僅停留在提供數據的表層配合層次。由此，監管政策執行機構協同，首先，最關鍵的是把目前各種監管平臺進行整合、理順平臺之間以及平臺所屬部門的關系。最常見的從國家到省級都在建立或使用的平臺有“互聯網+監管”系統平臺、企業信用信息公示系統、全國信用信息共享平臺、各地方“雙隨機、一公開”監管工作平臺等，這些平臺之間要進行整合與協同，尤其是國家平臺與省級(各省及其下屬地市相關平臺)要做好數據信息銜接、對接，明確不同層級監管平臺的法定地位。其次，不同監管政策之間的協同。特別是把執行“雙隨機、一公開”監管政策與信用監管政策有效銜接起來，這是政策執行主體要解決的重點問題。在“雙隨機、一公開”監管和其他監管方式的關系上，前者并不能完全替代專項監管、重點監管或者日常監管。或者說，目前隨機抽查并不能確保把風險概率大的監管對象抽出來，與監管精準化存在差距。把有限的監管資源著重放在重點領域、重點對象，利用互聯網、大數據等信用評價技術，找到風險概率大的部分，從而使監管有的放矢、更加精準，需要不同監管政策及其執行過程的協同與統籌銜接。

(三)政策執行資源供給實現制度化與法治化

“雙隨機、一公開”監管的不同主體權責分工必須進一步明確。橫向上“雙隨機”監管的行業監管部門、綜合部門、牽頭部門、配合部門、參與部門等之間在抽查事項、監管過程、事后懲治、人員選擇方面的權力、責任分配必須制度化。縱向上下級政府之間，在隨機抽查監管的委托與授權、代理與執行方面的權力與責任關系也要規定清晰。伴隨著市場主體業務領域的多元化、多區域、跨業跨地區經營更加復雜，“雙隨機、一公開”監管更多涉及區域間政府關系，監管過程中的權責更需規范和標準。

政策執行的人力資源應走出依靠數量取勝的思維和模式，提升執行人員專業能力和素質。針對多數省份在“雙隨機、一公開”監管政策執行中的嚴格落實責任的缺陷，執行人員的資源供給要細化和落實責任追究制度與免責制度，對執行人員的不良偏好進行糾偏和控制。關于“雙隨機、一公開”監管的價值取向，既要形成對市場主體的威懾力、確保通過監管使違法的市場主體得到相應的懲治，又要處理好寬進與嚴管的平衡。

(四)加強政策執行過程中行業協會和社會主體的功能

市場監管作為一種政府職能，履行職能的主體和方式不是一成不變的。在加強“雙隨機、一公開”的監管主體上，由政府一元監管向多元主體合作監管轉變，由監管向治理轉變。特別要增強企業主體責任，讓企業認識到自己在監管政策執行中的第一責任人的地位及其權利義務。政府要注重監管過程中強化企業主體責任與減輕企業負擔之間的平衡和權衡，給企業減負并不意味著企業可以放任，而是扮演好市場秩序第一責任人的角色。

加強多元主體參與監管，把“雙隨機、一公開”的監管政策執行與多元主體協同配合有機結合起來，借鑒創新金融監管的思路，“通過實現監管者、金融科技企業、消費者三方的共同參與，能夠有效改善監管信息不對稱的問題……從博弈走向合作共贏”。在利益相關的多元主體協同參與到“雙隨機、一公開”市場監管的過程中，使得被監管的市場主體和政府之間不再是貓鼠游戲，而是共同對社會、對公眾負責的共贏局面。從協同參與發展到合作監管模式，是政府與其他社會主體之間的合作，包括行業協會和社會組織、新聞媒體以及消費者權益保護組織等。特別是行業協會及其一些業內專家，更清楚企業在哪些方面容易出現監管漏洞，應協同配合政府監管部門，制定行業監管以及隨機抽查監管的標準與規范，增強隨機抽查監管的精準性和權威性。要對社會主體和行業協會協同參與“雙隨機、一公開”監管，提供更加完善的法規與制度，完善相應的法律規定。對新聞媒體在“雙隨機、一公開”監管政策執行中的“曝光”功能需要改革和健全制度，形成曝光制度對違法市場主體行為的輿論威懾力。這些組織在市場監管中的不同分工與協作方式構成一個國家在一定時期內的市場監管體制模式。

五、結 語

加強監管的突出經驗是以全面立體化監管與制度改革為頂層設計與制度建設提供保障，建立持續監管與動態監管、法治化監管的精準監管制度。由此，政府的監管政策執行和更高層次發展是要體現出政府優化營商環境的主動性，主動為激發企業活力和創新力提供服務。同時，注重互聯網監管平臺建設和強化監管技術支撐，高層次統籌監管信息共享，融合運用多種監管政策工具，提升綜合監管能力和績效。政府逐步轉變監管理念，以落實監管政策為基礎，加快建立健全全方位、多層次、立體化監管體系，加強全鏈條監管，構建大監管格局，完善高水平社會主義市場經濟體制。