未成年人保護法律監督規范發展的路徑探析＊

文／林曉萌

我國《未成年人保護法》的系統修訂，確立了國家在未成年人保護方面的最終責任，①宋英輝：《國家親權：未成年人檢察職能定位的基礎理念》，《國家檢察官學院學報》2021年第1期。開啟了“民政統籌協調+檢察法律監督”雙引擎的未成年人國家保護格局。②最高人民檢察院第九檢察廳編：《未成年人檢察》（2020年第4輯，總第20輯），中國檢察出版社2020年版。《未成年人保護法》第一百零五條規定：“人民檢察院通過行使檢察權，對涉及未成年人的訴訟活動等依法進行監督。”國家通過法律授權，將未成年人保護法律監督的重任委以檢察機關，最高人民檢察院適時在全國推開的未成年人檢察業務統一集中辦理工作，啟動的“檢愛同行 共護未來”未成年人保護法律監督專項行動，則有力保障了法律的落地實施。

未成年人保護法律監督，顧名思義，兼具“未成年人保護”和“法律監督”兩層含義：前者決定了其應遵循未成年人保護的普適規律，賦予其價值理念方面的特質；后者則昭示了其公權力屬性，為檢察機關劃定了行權邊界并提出內在要求。少年司法富有改革創新精神，法律監督代表著審慎守正的公法立場，二者看似是“火”與“冰”的關系，實則可以有機統一于未成年人保護法律監督之中。

國家治理現代化新發展格局下，如何發揮檢察職能奏響未成年人保護和法律監督的“冰與火之歌”，推動未成年人保護工作行穩致遠，是檢察機關需要回答的“時代之問”。筆者認為，可以從認識和實踐兩個層面進行把握：在認識層面，應當從法律監督和未成年人保護各自堅持的立場出發，在法律監督基礎理論下厘清檢察機關職權界限，并將未成年人保護價值理念嵌入其運行機制中；在實踐層面，以類型化劃分受案范圍為邏輯起點，結合不同類型的法律監督制度的發展現狀和成熟程度，區別規劃發展路徑。接下來，本文嘗試圍繞上述思路略陳管見，以期對實踐有所裨益。

一、劃界之思：我國檢察機關法律監督的嬗變與啟示

檢察機關法律監督與未成年人保護法律監督屬上下位概念，后者是前者在未成年人保護領域的實踐，二者相輔相成、互相影響：檢察機關實施法律監督的一般規律和場域、邊界當然對未成年人保護領域產生約束，但未成年人保護領域的實踐也在調整和豐富著檢察機關法律監督的內涵和形式。探尋檢察機關法律監督的演變過程和運行規律，對于開展未成年人保護法律監督具有先導性意義。

（一）我國檢察機關法律監督制度的歷史演變及省思

新中國成立后，我國檢察機關的監督范圍經歷了從“一般監督”到“法律監督”的演變過程，由新中國成立之初的“蘇聯式”的“一般監督”，變為以刑事訴訟監督為核心的“法律監督”，之后“法律監督”又逐步擴展至民事訴訟、行政訴訟領域，并建立了檢察公益訴訟制度。

新中國成立初期，我國檢察制度設計取法蘇聯，通過1954年《憲法》和1954年《人民檢察院組織法》的規定確立了一般監督模式，①1954年頒布的《人民檢察院組織法》第三條規定：“最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。”第四條規定：“地方各級人民檢察院，依照本法第二章規定的程序行使下列職權：（一）對于地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，實行監督；（二）對于刑事案件進行偵查，提起公訴，支持公訴；（三）對于偵查機關的偵查活動是否合法，實行監督；（四）對于人民法院的審判活動是否合法，實行監督；（五）對于刑事案件判決的執行和勞動改造機關的活動是否合法，實行監督；（六）對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或者參加訴訟。”其監督的對象既包括作為公主體的國家機關及其工作人員，也包括作為私主體的公民，既涵蓋訴訟活動也包括特定行政行為。②胡婧：《檢察機關法律監督適用范圍省思》，《天津大學學報》（社會科學版）2020年第2期。但1979年頒布的《人民檢察院組織法》以及1982年頒布的《憲法》，將檢察機關定位于國家法律監督機關，將檢察機關法律監督的場域限定為主要圍繞刑事訴訟活動展開，用刑事訴訟法律監督取代了一般監督。③1979年頒布的《人民檢察院組織法》第五條規定：“各級人民檢察院行使下列職權：……（三）對于公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機關的偵查活動是否合法，實行監督。（四）對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監督。（五）對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監督。”這之后，法律監督的內涵又隨著時代的發展而不斷豐富，民事訴訟監督、行政訴訟監督和公益訴訟制度相繼被納入法律監督范圍。比如：2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議修訂的《人民檢察院組織法》規定，人民檢察院的職權包括依照法律規定提起公益訴訟以及對訴訟活動和監獄、看守所的執法活動實行法律監督等。④2018年頒布的《人民檢察院組織法》第二十條規定：“人民檢察院行使下列職權：……（四）依照法律規定提起公益訴訟；（五）對訴訟活動實行法律監督；（六）對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督；（七）對監獄、看守所的執法活動實行法律監督……”由此，三大訴訟監督和公益訴訟制度構成了檢察機關法律監督的基礎格局。

對未成年人保護法律監督而言，檢察機關法律監督的發展嬗變具有重要啟示意義：第一，作為公權力，法律監督必須邊界清晰，否則不僅有違“法無授權即禁止”的公權力運行規則，也不利于自身的規范、長足發展。新中國成立初期的“一般監督”之所以效果不彰，其主要原因在于過于寬泛的權力定位使監督邊界不明、重點不清，致使實操時讓人感到“無從下手”。第二，法律監督的發展要根據國家權力結構和治理方略的變化而變化。隨著國家權力結構和體制機制的發展演進，檢察機關法律監督的范圍也在不斷調整，以便適應國家發展變化，使國家治理目標得以有效實現。

此外，檢察機關法律監督的原理也為未成年人保護法律監督劃定了兩項行權界限：一是法律監督應屬于對事監督而非對人監督，不應直接指向公權力機關外的其他單位、組織和公民個人，①此處是指將其作為法律監督對象的限制，但并不等同于檢察機關對于其他組織和公民個人未履行未成年人保護責任的行為不能采取措施。上述情形下檢察機關依然具備履職和發揮作用的空間，例如可制發社會治理類檢察建議，直接督促相關組織和個人履職盡責；再如可督促相關行政管理部門落實監管職責，通過行政活動達成目標。其中，前者屬社會治理范疇，后者則仍在廣義的法律監督范疇之內。且對行政管理活動的法律監督也僅限于法律授權的部分具體行政行為；二是檢察機關作為司法機關，法律監督必然與其檢察履職密切相關，因此法律監督線索的來源也應為“在履職中發現”。當然，有鑒于少年司法的特殊性，新時代未成年人檢察工作的職權范圍要更為豐富、廣泛，既包括案件辦理，也涵蓋預防犯罪和大量社會化工作。

（二）新時代法律監督的發展趨向

近年來，在推進國家治理現代化的進程中，社會治理方略發生了調整，監察體制改革、司法體制改革等重大體制改革疊加推進，檢察機關由此把握機遇讓法律監督權得到了新發展。如今，法律監督的對象不再限于訴訟活動已成為各方共識，并呈現出全新特點和發展趨勢：一是訴訟監督格局優化，更加注重多元均衡發展，既往“重刑輕民”的觀念得以扭轉，刑事、民事、行政三大領域訴訟監督開始“齊頭并進”；二是公益訴訟制度極大豐富了法律監督的內涵，檢察機關作為公共利益的代表，通過公益訴訟行使法律監督職能，為法律監督找到了新的發展方向，使法律監督的范圍向社會治理和公共管理領域擴展。

法律監督的發展為未成年人保護法律監督創造了條件，《未成年人保護法》第一百零五條的規定“人民檢察院通過行使檢察權，對涉及未成年人的訴訟活動等依法進行監督”，也為其提供了直接的立法依據。此外，最高人民檢察院在全國推廣的未成年人檢察業務統一集中辦理工作，打通了“四大檢察”的法律監督渠道，使法律監督的融合性和緊密度更強。當然，未成年人保護法律監督的復合性特征并非“法律監督”向“一般監督”的復歸，它只是立足于新時代未成年人保護宏觀格局而進行的制度謀劃，其吸收了國家親權理論、最有利于未成年人原則等先進價值理念，經過理論論證和實踐檢驗，更有助于提升工作效率、發揮整體功能，達成對未成年人進行全面綜合司法保護的目標。

二、理念之辨：少年司法價值觀念的嵌入與引領

理念是實踐的先導。對未成年人保護法律監督而言，少年司法和未成年人保護的特殊理念為其提供了運行機制的內在邏輯，賦予其靈活性與創新性的特質。發展未成年人保護法律監督，既要遵循法律監督的運行原理，也要積極踐行和體現對未成年人的特殊保護，以實現未成年人法律監督規范運行和未成年人利益最大化的有機統一。

（一）以“最有利于未成年人原則”統領工作全局

《未成年人保護法》中的最有利于未成年人原則，是兒童利益最大化原則在我國的本土化表達，也是未成年人保護最重要的價值理念之一。檢察機關承擔法律監督職能，由于檢察業務的多樣性和非同質性，如何總結提煉涵攝法律監督整體的清晰脈絡指引，成為一個難題。在未成年人保護法律監督領域，最有利于未成年人原則的確立使得這個難題得以迎刃而解。未檢部門采取“捕訴監防教”一體化機制，開展未檢業務統一集中辦理工作，業務類型雖然廣泛但“形散而神不散”，以最有利于未成年人原則統領涵攝未成年人保護法律監督全局，能夠有效完成法律監督工作的整體串并，實現檢察領域對未成年人的全面綜合保護。

從這一角度來看，未成年人檢察工作雖然始于刑事檢察，但在開展民事訴訟監督、行政訴訟監督、公益訴訟法律監督方面更具理念和資源上的優勢，這源于未檢檢察官對少年司法理念的熟稔，他們了解未成年人的身心發展特點，也更能精準地把握最有利于未成年人原則的核心要義。

《未成年人保護法》第四條將最有利于未成年人原則細化拆分為六項內容，有利于增強未檢工作實踐中的可操作性。依據這些規定，未檢檢察官在日常的法律監督工作中，應落實好對未成年人的特殊優先保護，順應未成年人的身心發育規律，做到保護與教育相結合，尊重未成年人的人格尊嚴，注重保護未成年人的隱私，善于聽取未成年人的意見，這些就是對最有利于未成年人原則的最好踐行。

（二）堅持督導而不替代的監督立場

督導而不替代的立場是由檢察機關的法律監督地位決定的。保護未成年人是國家和社會的共同責任，涉及眾多職能部門。《未成年人保護法》確立了未成年人保護工作的協調機制，細化了相關部門的具體職責。在今后的工作中，“各司其職、各負其責”將成為提升未成年人保護工作水平的關鍵要素，而檢察機關的使命就是發揮法律監督職能，確保各部門履職到位。

監督的要義在于督促對方自行履職糾錯，有鑒于此，針對法律監督過程中發現的問題，檢察機關應當及時督促提醒相關部門人員，并加強事后跟蹤，在必要的情況下協同推進工作。當然，權利侵害的具體情形有輕重緩急之分，在受損權利有高度的時效要求、不及時止損或將造成不可逆后果的特殊情況下，檢察機關可先行介入且具有正當性。例如，針對因監護侵害、監護缺失處于高度危困狀態的未成年人，檢察機關在履行法律監督職責的同時有必要對其迅速展開監護干預和保護救助，防止損害結果升級，且事后的督促工作不可或缺。

（三）遵循比例原則優化監督方式

未成年人保護法律監督中，監督內容的多樣性和監督方式的多樣性兼而有之，堅持比例原則，符合提高司法效率和節約司法資源的雙重要求。對未成年人保護而言，及時修補受損權益尤為重要。針對法律監督中發現的未成年人權益保護問題，在符合法律規定的前提下，檢察機關應依據比例原則優化監督方式，盡量將對未成年人的傷害降至最小，以更加高效地達成權利保障的目標。

從檢察機關法律監督的總體狀況看，剛性監督方式的效果通常更好，但程序往往煩瑣，辦理周期也長。未成年人保護工作強調合作，因此檢察機關與其他職能部門在社會化工作中建立了聯系，形成了協調機制，為用柔性監督方式高效解決問題創造了有利條件。

具體而言，在進行未成年人保護法律監督工作中，對于能夠快速處理落實的輕微監督事項，檢察機關可以充分發揮工作協調、情況通報、檢察關注函的作用從快處理。舉例來說：在公益訴訟中，檢察機關可積極通過訴前檢察建議將問題解決在程序前端；在偵查監督中，鑒于糾正違法通知書的違法性要求更強，而糾正違法類檢察建議相對柔性且更具提示性意義，檢察機關可結合具體情形選擇適用；在審判監督中，檢察機關應積極構建“以抗訴為中心”的多元化審判監督格局，綜合運用糾正違法通知書、檢察建議等手段，實現法律監督適當性與效率性的有機統一。

（四）注重溝通協調與凝聚合力

傳統法律監督以訴訟監督為主，來源于司法活動，運作于訴訟程序，監督對象也較為固定，呈現出封閉性特征。但是，未成年人保護卻具有顯著的社會治理屬性，需要各方通力協作。因此，未成年人保護法律監督的一大特點，便是由強調訴訟監督向注重溝通配合和凝聚各方力量的法律監督轉變，①最高人民檢察院第九檢察廳編：《未成年人檢察》（2020年第4輯，總第20輯），中國檢察出版社2020年版。無論是發現線索還是解決問題，都有賴于各方凝聚的合力。綜上，檢察機關在未成年人保護法律監督工作中，有必要主動加強與公安、法院及相關政府職能部門及共青團、婦聯等單位的合作，完善信息共享、線索移送、聯合調查、情況通報等機制。此外，在檢察機關內部，未檢部門也應當強化與控告申訴部門、公益訴訟部門、刑事執行部門等的溝通協作，建立健全線索轉交、信息共享等機制，通過內部高效的銜接提升監督的質量和效果。在未檢業務統一集中辦理的起步階段，檢察機關還應積極開展案件會商、業務研討、聯合培訓等工作，補足未檢檢察官在行政訴訟監督、民事訴訟監督、公益訴訟法律監督方面的專業短板，提升其履職能力。

三、基點規范：未成年人保護法律監督范圍的類型化劃分

《未成年人保護法》將未成年人權益概括為“生存權、發展權、受保護權、參與權”四大項，具體內容涉及未成年人生活的方方面面。從全面保護的立場出發，將涉及未成年人權益的內容一攬子納入未成年人保護法律監督范疇，具有重要且積極的意義。其中，科學劃分受案范圍是推動未成年人保護法律監督規范、長足發展的邏輯起點。同時，受案范圍的確定應堅持原則性與靈活性相統一，既不能逾越未成年人保護法律監督權力的邊界，也需充分關注未成年人權益保護的現實需要，確保在關鍵領域的工作與職責不缺位。

（一）訴訟監督

訴訟監督是法律監督的核心內容，包括刑事、民事和行政訴訟監督等。其中，刑事訴訟監督內涵最為豐富，處于檢察機關訴訟監督的中心位置并且還向其他訴訟方向進行延伸，涵蓋了刑事訴訟全流程，包括對公安機關的立案監督、偵查監督，對法院的審判監督以及刑事執行監督、刑事申訴監督等。而民事和行政訴訟監督經過發展，也涵蓋了對審判、執行和調解活動的監督，其監督范圍也很廣泛。

未成年人檢察業務的特征決定了未成年人訴訟監督的特殊性：一是范圍更廣。作為唯一以訴訟對象劃分的業務類型，未成年人訴訟監督同時涵蓋刑事、民事、行政三大訴訟領域。二是內涵更豐富。《刑事訴訟法》設專章規定了包含合適成年人到場、社會調查、法律援助等在內的未成年人刑事案件訴訟程序，《社區矯正法》也設置了專章“未成年人社區矯正特別規定”，這些特別程序與規定豐富了訴訟監督的內涵。三是形式更多樣。除“檢察建議、糾正違法、抗訴”等常見形式外，未成年人訴訟監督還包括2020年修訂的《未成年人保護法》中增加的“督促、支持起訴”，以及更具靈活性的工作協調、情況通報、檢察關注函等，這是未檢業務對發展法律監督工作所作的貢獻，也是推動未成年人保護法律監督規范長足發展的體現。

（二）公益訴訟

公益訴訟是法律監督的重要組成部分，它的確立進一步豐富了法律監督的內涵，對既往以刑事檢察和訴訟監督為主的傳統檢察職能在監督對象的范圍、監督途徑的方式兩個方面都有所拓展。①胡衛列：《中國檢察公益訴訟基本特征和理論制度構建》，《人民檢察》2019年第15期。傳統公益訴訟主要集中在“4+1”②即生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓和英烈權益保護等。領域，《未成年人保護法》明確規定，未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。可以看出，未成年人公益訴訟正式完成了由“等外”到“等內”的“正名”。

雖然未成年人保護全領域的公益訴訟檢察工作已經全面放開，但發展初期檢察機關在開展各項具體工作時仍應量力而行，比起事無巨細、事必躬親，不如提綱挈領、集中精力突破那些具有普遍性、重點性的問題，進而形成“辦理一案、治理一片”“拓展一項、成熟一類”的社會成效。

“公益”概念帶有模糊性，容易泛化，因此必須牢牢把握“公益”中權益的延展性和涉及對象的不特定性，來對未成年人公益訴訟的公益范圍進行區分識別。類型化的未成年人公益訴訟領域應當包含以下幾種：一是未成年人人身安全領域，如交通安全、校園安全、活動場所安全和設施安全等；二是未成年人網絡空間權益領域，如隱私權保護、個人信息安全等；三是未成年人商品和服務領域，例如食品藥品安全、玩具文具質量保障等；四是未成年人文化和發展領域，例如出版物和音視頻的內容安全、禁煙酒、禁入網吧和KTV、文身管理等。這些領域暴露的問題通常具有普遍性，且多為社會治理的痛點與難點，符合公益訴訟對象不特定性和權益延展性的基本特征，應當成為檢察機關公益訴訟的重點關注對象。

（三）適度拓展的涉未成年人社會治理法律監督① 廣義上講，未成年人檢察行政公益訴訟也涉及檢察機關對行政機關履職的監督，同樣屬于涉未成年人社會治理法律監督范疇。本部分所指涉未成年人社會治理法律監督，是指行政公益訴訟外的其他社會治理法律監督活動，主要涵蓋兩方面內容：一是對關系特定未成年人權益、不涉及公共利益的案件、事件的監督；二是不直接涉及具體的未成年人權益，而是對法律規定的未成年人保護重要制度、機制中履職情況的監督。

檢察監督向行政執法活動適度延伸，是新時代檢察權的重要特征，②苗生明：《新時代檢察權的定位、特征與發展趨向》，《中國法學》2019年第6期。這是行政權廣泛覆蓋社會結構中權力制衡的必然結果，也為社會治理領域的涉未成年人法律監督活動提供了正當性理論基礎。

在我國未成年人保護“雙引擎”驅動的基本架構中，檢察機關負有最終的監督職責。③宋英輝：《國家親權：未成年人檢察職能定位的基礎理念》，《國家檢察官學院學報》2021年第1期。《未成年人保護法》第一百零五條“人民檢察院通過行使檢察權，對涉及未成年人的訴訟活動等依法進行監督”的表述，從立法層面為法律監督范圍的拓展提供了依據。因此，檢察機關對行政管理領域的法律監督應當適度擴展，立足法律授權的職權范圍，依據《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《民法典》《義務教育法》《社區矯正法》等法律中有關未成年人權益保護的具體規定，科學確定重點監督范圍：一是對專門矯治教育行政決定及執行情況進行法律監督。隨著《刑法修正案（十一）》和《預防未成年人犯罪法》的施行，專門矯治教育的行政化運作模式已基本成形，且因專門矯治教育的行政決定涉及未成年人重大權利處分，所以其應成為法律監督的重點關注對象。此外，專門矯治教育行政決定作為對低齡未成年人罪錯行為的重要的干預措施，對其執行情況的強化監督也勢在必行。二是對強制報告、入職查詢、督促支持起訴、“一站式”詢問救助等重點制度落實情況的法律監督。這些制度發軔于檢察機關對未成年人保護突出問題的總結與探索并試圖使其被法律吸收固化，因此推動其落實、落地對于維護未成年人權益同樣有著重要意義。三是對未成年人保護工作協調機制的法律監督。長期以來，責任分散、權責不明是導致未成年人權益保護不到位的重要原因。在《未成年人保護法》明確要求建立未成年人保護工作協調機制的基礎上，圍繞其開展及具體工作的落實情況進行法律監督，可以更好地防患于未然，使問題在前端就得到解決。

四、發展趨勢：未成年人保護法律監督的路徑規劃

在未成年人保護法律監督項下，訴訟監督、公益訴訟和社會治理法律監督的發展水平和成熟程度不一，但從規范發展角度講，三者有需要強化的共性內容：一方面，要強化檢察審查。新時代檢察權呈現出以檢察審查為核心內容的樣態，這是所有檢察職權的“最大公約數”。①苗生明：《新時代檢察權的定位、特征與發展趨向》，《中國法學》2019年第6期。因此，未成年人保護法律監督必須全過程強化檢察審查屬性，特別是加強公益訴訟調查取證工作和社會治理法律監督中的調查核實工作，通過確鑿的事實保障法律監督的具體內容可以被依法準確推進，由此凸顯其嚴肅性和正規性；另一方面，要加強案件化塑造。檢察機關是司法機關，法律監督屬司法職能，履職方式和履職思維的法治化、事實證據和履職過程的規范化都是檢察機關加強案件化塑造的題中應有之義。特別是針對社會治理法律監督事項，更應積極地探索重大事項案件化辦理機制。

（一）優化未成年人訴訟監督工作格局

我國未成年人保護訴訟監督工作起步最早、成熟度最高，從發展趨勢看，檢察機關應將關注重點由“有沒有”向“好不好”轉變，持續深化未成年人訴訟監督工作實效。同時，補足民事和行政訴訟監督的短板，努力形成刑事訴訟監督、民事訴訟監督、行政訴訟監督“三足鼎立”的均衡發展局面。

檢察機關對刑事訴訟監督的工作重心仍應聚焦于未成年人刑事訴訟特殊程序的落實，并由完成任務向提升實效轉變，推動解決社會調查流于形式、犯罪記錄封存不規范、法律援助工作不到位等問題。在刑事執行檢察監督方面，檢察機關應著力加強對未成年人社區矯正特別規定執行情況的監督，除分管分押等常規監督內容外，還應著重考查監管期內教育矯治工作開展的情況及效果。

在民事、行政訴訟監督方面，檢察機關對涉及未成年人監護、繼承、教育、救助的案件，要加強審判監督力度，關注其中是否存在涉及未成年人利益的訴訟請求、是否存在侵害未成年人權益的情況，并善于從中發現涉及農村留守兒童、事實無人撫養兒童等弱勢群體維護權益的重點案件。從監督方式上講，可以采取以下三種：一是立足案件開展監督，在辦案中監督，在監督中辦案；二是通過法律監督專項行動等方式，開展系統性案件排查；三是依托信息化手段，通過訴訟監督專項平臺等實現數據共享和動態監控。

在履行訴訟監督職責的同時，檢察機關還應用足用好案件資源這個“富礦”，為未成年人公益訴訟和社會治理法律監督工作“開源”，推動未成年人保護法律監督工作進一步發展。

（二）加強未成年人公益訴訟規范化構造

公益訴訟雖名曰訴訟，但其重心實際在訴前，因此通過訴前程序實現維護公共利益的目標才是最優選擇，這在未成年人保護領域同樣概莫能外。因此，遵循“案件受理—訴前調查—檢察建議—提起訴訟”的流程，檢察機關可考慮從以下方面深化公益訴訟制度功能：一是暢通線索發現渠道。首先，充分利用未成年人檢察一體化辦案優勢，在案件辦理中深挖公益訴訟線索，同時借助法治宣講、強制報告、入職查詢等手段加強線索收集工作；其次，檢察機關應當與團委、婦聯及其他相關職能部門加強協作，通過聯合專項行動、信息化平臺共建等，做好線索共享工作；最后，檢察機關還可利用“12355”青少年服務臺、共青團司法社會工作服務中心、“12309”檢察服務熱線（電話）等平臺，暢通社會舉報途徑。二是為便于確定訴訟對象，要提前掌握職能分工。明確責任部門、確定訴訟對象是既往公益訴訟工作中面臨的一大難題。修訂后的《未成年人保護法》細化了各職能部門的職責，為解決這一問題提供了法律依據。檢察機關應當發揮自身在未成年人保護工作協調機制中的作用，聯合其他職能部門制定符合所在地域實際的未成年人保護責任清單，推動自身職責落實、落地的同時，也為公益訴訟工作奠定前期基礎。三是降低調查取證的難度。檢察公益訴訟普遍面臨調查取證缺乏系統性配套措施的難題，因此，檢察機關應當充分發揮未檢社會支持體系作用，并探索通過政府購買服務等方式開展專業損害評估認定、司法鑒定等調查取證工作。四是規范訴前檢察建議。檢察機關可按照立法有限的授權精神和固定訴訟程序要求，增強檢察建議內容的可訴性和針對性。①王廣聰：《未成年人公益訴訟規范發展的思考》，《人民檢察》2020年第23期。

（三）探索重大社會治理法律監督事項案件化辦理模式

因《未成年人保護法》的明確授權，檢察機關要承擔起未成年人保護社會治理的法律監督工作。考慮到未成年人保護“點多面廣”的實際情況，檢察機關在法律監督過程中應注重繁簡分流：在監督過程中發現的輕微問題，特別是易于執行、改進的，應靈活運用“軟手段”進行處理，提高辦理效率；對于重大監督事項，則要積極探索“案件化”辦理模式，將“辦事模式”向“辦案模式”轉變—因為“辦事模式”缺乏明確的程序和證據要求，監督過程也缺少留痕，導致監督質量難以評價，難免被詬病具有選擇性和隨意性，這樣既違背法律監督職權的嚴肅性與規范性，也不利于法律監督提升實效。

重大監督事項可先行界定在以下范圍內：一是對未成年人專門矯治教育行政決定和執行情況的監督，二是對未履行強制報告、入職查詢等法定職責造成未成年人權益損害事項的監督，三是對其他因履職不到位造成未成年人權益嚴重損害或引發惡劣社會影響的行政管理事項的監督。對于上述監督事項，可從以下方面進行結構性重塑：在實體要素方面，檢察機關應當細化具體標準并將其作為認定依據，例如針對專門矯治教育的監督，如何認定其決定、執行不適當或確有錯誤，可從適用對象、考查標準、決定流程、是否履行了權利救濟程序等方面進行評判，制定兼具實體與程序的認定標準，從而增強實操指導性，確保執行尺度的統一。在證據要素方面，要突出調查核實工作，注重調查材料“證據化”運用。督促履職的前提是明確不履職或不當履職及權益侵害事實的存在，為此，責任主體為誰、主體不作為或不當作為、未成年人權益損害后果及其因果關系等重要問題，都需要予以證明。只有經過嚴格的調查核實程序，形成確鑿、充分的證據材料，才能使監督更具權威性和說服力。調查核實的過程既是監督的內容，也是加強與被監督對象溝通、發揮案件親歷者優勢的有效手段。在程序要素方面，檢察機關應當參照案件辦理工作，從案件受理、啟動、審查到作出決定，全部樹立明確的程序意識，制作必要節點性文書，注重留痕，使全案材料形成紙質案卷或電子案卷并做好文件歸檔備查工作。

在“案件化”辦理過程中，發現需整改的問題，檢察機關可采用檢察建議結案，督促相關職能部門履職。有觀點認為，社會治理類檢察建議不具有法律監督屬性，但筆者認為，在未成年人保護法律監督視域下，對此問題應當重新審視。重大事項“案件化”辦理中制發的檢察建議，內容雖未超出社會治理范疇，但制發依據為《未成年人保護法》對法律監督的明確授權，其經過嚴格的調查核實程序，旨在“督促履職”而非“簡要提示”，因此剛性更強，檢察機關的參與度和決定性也更明顯。這與一般意義上作為辦案末端環節的“錦上添花”、僅對行政管理部門起提示作用、法院等其他機關也能具有同類職能的社會治理檢察建議相比，顯然有本質上的不同。因此，重大監督事項辦理中制發的檢察建議，雖仍屬社會治理類檢察建議，但體現出了法律的監督屬性，因此檢察機關在制發此類檢察建議時應增強規范性和說理性，從而切實發揮法律監督功效。