備案審查事后糾錯的邏輯基礎與制度展開*

梁洪霞

（西南政法大學行政法學院，重慶 401120）

備案審查制度是極具中國特色的對規(guī)范性文件進行事后審查的立法監(jiān)督制度。目前，備案審查年度報告實行規(guī)范化發(fā)布，備案審查典型案例被批量公開，違反合憲性、政治性、合法性與適當性標準的法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件陸續(xù)被修改、廢止，備案審查制度已經(jīng)取得顯著成效。但是，“如果備案審查結論出錯了怎么辦？如果出錯，會有什么樣的影響？出錯之后，我們又有什么樣的機制、架構或者程序去矯正”。〔1〕參見于潔、熊林曼等整理：《秦前紅教授主講備案審查大講堂第三講“備案審查結論的存疑阻卻與救濟”》，載微信公眾號“備案審查制度研究”2021 年4 月6 日。“備案審查對于規(guī)范性文件有錯必究，但各類備案審查主體的備審結論本身同樣存在錯誤的可能，如何預防和糾錯，是一個現(xiàn)實問題。”〔2〕鄭磊、王翔：《2020 年備案審查工作報告評述》，載《中國法律評論》2021 年第4 期。因此，在備案審查制度快速發(fā)展的同時，更應該冷靜地思考備案審查出錯的可能性并構建合理的預防和糾錯機制，做到防微杜漸，確保備案審查工作的穩(wěn)步實施和法制體系的和諧統(tǒng)一。〔3〕我國的備案審查已形成黨委、人大、政府、軍隊及法院“4+1”多元體系，由于篇幅所限，加之軍隊、黨委備案審查制度的特殊性以及法院備案審查制度還未規(guī)范化展開，本文僅討論人大和政府的備案審查制度。

一、備案審查出錯的可能性及其后果

（一）備案審查結論引發(fā)的出錯討論

目前備案審查機關主要通過加強制度建設、能力建設、理論研究等措施保證備案審查質量，積極預防備案審查出錯，但從已經(jīng)公開的備案審查案例來看，審查建議提起人、學者、社會公眾對其中一些備案審查結論存有疑慮，甚至認為備案審查結論錯誤，引發(fā)了輿論關注。例如，2017 年全國人大常委會法工委備案審查工作報告公開了“潘洪斌案”，備案審查工作機構認為該案涉及的《杭州市交通安全管理條例》關于扣留非機動車并強制托運回原籍的規(guī)定與法律的規(guī)定不一致。〔4〕參見沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017 年備案審查工作情況的報告——2017 年12 月24 日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上》，載《中國人大》2018 年第1 期。但有學者認為該案所涉杭州的規(guī)定并沒有違反《行政強制法》，因為地方性法規(guī)有權設定“扣押財物”這種行政強制措施，也不屬于擴大了上位法《道路交通安全法》第89 條之“非機動車駕駛人拒絕接受罰款處罰的，可以扣留其非機動車”中的“扣留”規(guī)定。實際上，該案應該考慮“托運回原籍”等措施是否符合比例原則。〔5〕參見王鍇：《“潘洪斌等公民就有關規(guī)范性文件提請全國人大常委會審查”事件評議》，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=12518，2022 年5 月13 日訪問。又如，2020 年備案審查工作報告公開了“民航發(fā)展基金案”，〔6〕沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2020 年備案審查工作情況的報告——2021 年1 月20 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d03944c7b453ddc6bdd7c087.shtml，2022 年2 月2 日訪問。提出建議的政協(xié)委員朱征夫認為征收民航發(fā)展基金有違憲嫌疑。備案審查機構認為征收民航發(fā)展基金不屬于《憲法》第13 條第3款規(guī)定的對私有財產(chǎn)的征收或者征用，不存在與憲法抵觸的問題，但與《預算法》關于政府性基金依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定征收的條款不符。有學者認為，該備案審查結論意義重大，但其未能全面澄清政府性基金預算收入的法律要件，未能充分暴露《預算法》第9 條第1 款的潛在問題，其不足之處也非常明顯。〔7〕熊偉：《財政收入體系中的政府性基金及其法律規(guī)范路徑——以民航發(fā)展基金備案審查結論為分析對象》，載《備案審查研究》2021年總第2 輯。并且該案是否涉及合憲性問題還有待進一步研究。備案審查機構認為《憲法》第13條第3 款規(guī)定的征收有補償要求，而民航發(fā)展基金的本質是政府收費，不具有可補償性，因此不屬于《憲法》第13 條管轄。〔8〕參見梁鷹：《2020 年備案審查工作情況報告述評》，載《中國法律評論》2021 年第2 期。然而，《憲法》第13 條第3 款可看作對公民權利限制的一種示例性規(guī)定，即憲法只是“例舉”了針對某項基本權利的若干典型的限制方式，但并不意味著該項基本權利不能被用來防御其他方式的限制。〔9〕參見張翔：《通信權的憲法釋義與審查框架》，載《比較法研究》2021 年第1 期。因此不能根據(jù)《憲法》第13 條第3 款的權利限制內(nèi)容推出我國憲法上私有財產(chǎn)權的保護范圍局限于征收且補償?shù)膭赢a(chǎn)或不動產(chǎn)這一結論，即該案中“征收民航發(fā)展基金”仍可能受到《憲法》第13 條第1 款和第2 款的保護，用來抵御下位法對該項征收行為造成的公民財產(chǎn)權限制，因此存在合憲性疑慮。再如，2021 年備案審查工作報告公開了“強制婚檢案”，有公民提出國務院《婚姻登記條例》不需提供婚前醫(yī)學檢查證明材料與《母嬰保健法》關于結婚登記應當持有婚前醫(yī)學檢查證明的規(guī)定不一致。備案審查機構認為，婚前醫(yī)學檢查事實上已經(jīng)成為公民的自愿行為，《民法典》也沒有將患有相關疾病規(guī)定為禁止結婚的情形，其已與國務院有關部門溝通，擬推動根據(jù)民法典精神適時統(tǒng)籌修改完善有關法律法規(guī)制度。〔10〕參見沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2021 年備案審查工作情況的報告——2021 年12 月21 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202112/2606f90a45b1406e9e57ff45b42 ceb1c.shtml，2022 年4 月28 日訪問。換言之，備案審查隱含作出了《婚姻登記條例》不存在合法性問題的結論。不過，審查建議人堅持認為：“貿(mào)然以婚姻自由的名義，徹底廢止母嬰保健法及其實施辦法所建立的強制婚檢制度是不妥當?shù)摹！薄?1〕蘇州大學王健法學院課題組：《婚前醫(yī)學檢查制度的合法性反思及制度重構》，載《備案審查研究》2021 年總第2 輯。持有恢復婚檢觀點的社會公眾也不在少數(shù)。〔12〕斯涵涵：《恢復強制婚檢比“結婚冷靜期”更現(xiàn)實》，http://opinion.cnnb.com.cn/system/2021/01/27/030224291.shtml，2022 年5 月10 日訪問。除了備案審查年度工作報告以及其他媒介有意識、有計劃地公開部分典型案例外，〔13〕我國目前向社會公開的案例渠道和數(shù)目如下：（1）全國人大常委會法工委發(fā)布的5 份備案審查年度工作報告（75 件）；（2）全國人大常委會法工委備案審查室“備審動態(tài)”微信公眾號公布的案例（17 件）；（3）中國人民大學“明德公法”微信公眾號公布的案例（14 件）；（4）北京航空航天大學“備案審查制度研究”微信公眾號公布的案例（25 件）；（5）廣東人大網(wǎng)公布的案例（18 件）；（6）全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室編著的《規(guī)范性文件備案審查典型案例匯編》（中國民主法制出版社2020 年版）公布的案例（169 件）。大量的備案審查案例并沒有公開，審查結論僅反饋給審查建議人或函告制定機關，制度運行帶有一定的封閉性，不能受到社會的全面監(jiān)督，因此無法準確評估備案審查結論可能出錯的具體數(shù)量。根據(jù)筆者的走訪調研，對審查結論不服的情況也占一定的比例。

（二）備案審查結論可能出錯的原因

首先，現(xiàn)有備案審查能力不足，難以對每個規(guī)范性文件做全面細致深入地審查。例如從審查主體和人員來看，備案審查力量還較為薄弱，與審查任務相比，人少案多，存在“小馬拉大車”的狀況。〔14〕參見封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，載《政治與法律》2018 年第 12 期。以人大系統(tǒng)為例，截至2019 年底，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室有13 人，地方上平均每個省3.3 人，平均每個市2人左右，平均每個縣1人左右。〔15〕參見梁鷹：《備案審查工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望》，載《地方立法研究》2020 年第4 期。工作人員承擔的備案審查工作包括主動審查、被動審查、專項審查、移送審查以及監(jiān)督備案審查結果落實情況等，任務十分繁重。〔16〕以全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室為例，該室現(xiàn)有13 人，2020 年需要對報送備案的1310 件文件落實“有備必審”，同時還要對公民、組織提出的5146 份建議進行審查，以及對司法部移送的58 件地方性法規(guī)進行審查，另外還要實施專項審查與相關監(jiān)督工作，任務繁重但人員較少。工作強度和人員數(shù)量之間的落差給備案審查工作的精準化帶來了難度。同時，在備案審查“全覆蓋”的趨勢下，各級各類規(guī)范性文件數(shù)量龐大且內(nèi)容復雜，而審查工作兼具專業(yè)性、政策性、法律性，對審查機關的能力要求極高。比如，有些規(guī)范性文件關注度高、牽涉面廣、內(nèi)容敏感，審查難度較大；有些文件則關系到中央與地方的權限劃分，需要對其自主性和創(chuàng)新度進行合理界定；有些地方備案審查機關難以擺脫地方保護主義，不敢或不愿“得罪”當?shù)貙崣嗖块T；有些文件所涉內(nèi)容專業(yè)性很強，審查機關在面對制定機關時顯得底氣不足。〔17〕參見任亦秋、王賢祥：《論規(guī)章及規(guī)范性文件備案審查標準——以浙江省〈規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查指引（試行）〉為例》，載《地方立法研究》2021 年第2 期；秦前紅、李雷：《人大如何在多元備案審查體系中保持主導性》，載《政法論叢》2018 年第3 期。雖然備案審查機關正通過借助外腦和增強內(nèi)功兩個層面加強能力建設，如設立備案審查專家委員會、委托專業(yè)機構進行專題研究、開展專項培訓、推進備案審查信息化建設等，但總體來看，它們在人員配備、組織建設和專業(yè)能力等方面，依然與備案審查實踐需求之間存在一定的差距。〔18〕參見梁鷹：《備案審查工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望》，載《地方立法研究》2020 年第4 期。

其次，現(xiàn)有備案審查制度設計存在不合理之處，難以保證備案審查的質量。第一，我國備案審查存在規(guī)避審查、同級審查、自我審查等情況，其公正性堪憂。根據(jù)備案審查工作的相關規(guī)定，針對政府工作部門制定的規(guī)范性文件，備案審查機關只有同級政府，而不包括本級人大。政府和所屬部門關系密切，且審查活動不受外部主體監(jiān)督，因此不少地方政府為了規(guī)避人大的審查，一些原計劃由政府發(fā)布的文件改由政府工作部門發(fā)文，以便讓政府自身成為備案審查機關，避免文件被人大審查撤銷。還有一些政府為了規(guī)避更高級別的備案審查機關監(jiān)督，就要求下級政府代其發(fā)文，使自己成為監(jiān)督者。〔19〕參見闕福亮：《備案審查實務研究的縣域視角》，載《浙江人大》2019 年第5 期。規(guī)避審查現(xiàn)象反映了我國備案審查主體能力建設不足、威懾力不強以及制定主體維護部門利益的傾向。〔20〕楊向東：《規(guī)范性文件備案審查的反規(guī)避思考》，載《備案審查研究》2021 年總第1 輯。此外，由于政府的備案審查工作實際上是由政府法制部門負責的，必然會出現(xiàn)政府工作部門制定的規(guī)范性文件受同級別的司法部（廳、局）審查的“同級審查”現(xiàn)象。此種審查的程序比較簡單，審查主體單一且同制定部門屬于同級單位，因而權威性較低。〔21〕參見秦文峰：《部門規(guī)章審查機制的完善須發(fā)揮人大監(jiān)督作用——從全國人大常委會法工委“第二份備案審查年度報告”談起》，載《人大研究》2019 年第7 期。并且，司法行政部門的規(guī)范性文件由誰審查、如何防止自體審查的非公正性等問題，立法也沒有作出明確的規(guī)定。〔22〕例如，部門規(guī)章的備案審查實際是由國務院領導下的司法部處理，那么如果公民對司法部制定的規(guī)章不服，實踐中就變成了司法部自我審查，有違公正原則。第二，我國備案審查普遍實行抽象審查，即由審查機關通過書面審的方式確定規(guī)范性文件是否抵觸上位法，但僅憑書面材料難以真實準確地反映客觀事實，審查結論由此可能產(chǎn)生一定的偏差。〔23〕參見李雷：《人大備案審查結論存疑的優(yōu)化機制探究》，載《法學》2021 年第1 期。第三，由于制度設計對情況復雜性預估不足，我國存在多頭備案審查、多重立法監(jiān)督的現(xiàn)象。不同的立法監(jiān)督系統(tǒng)與分散的備案審查機關對文件的審查標準規(guī)定得不一致，其審查工作的精細程度也存在差異，加之各個審查主體在審查時缺少有效的溝通協(xié)商機制，在審查后又缺乏緊密的報備銜接機制，極易導致審查結論沖突，從而加劇社會公眾對備案審查結論出錯的擔憂。〔24〕參見梁鷹：《備案審查工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望》，載《地方立法研究》2020 年第4 期。

（三）備案審查結論出錯的后果

備案審查結論的正確性與可接受性直接決定備案審查制度的成敗。備案審查結論一旦出錯，將產(chǎn)生如下嚴重后果。一是，損害備案審查機關的權威。一旦備案審查機關的審查結論被確認為錯誤或不恰當，將與社會公眾的法治期待相差甚遠、與國家的法治建設目標相悖，將給人大、政府等監(jiān)督機關的權威造成無法估量的損害，并會影響到今后備案審查制度的發(fā)展。二是，破壞國家的法制統(tǒng)一。備案審查的主要目的就是維護法制統(tǒng)一、消除法律規(guī)范沖突，如果備案審查結論出錯，將會給法制統(tǒng)一帶來新的困難與障礙，進而破壞憲法和法律的權威。三是，影響公民、法人或其他組織的合法權益。規(guī)范性文件一般涉及公民的權利和義務，如果審查結論出現(xiàn)錯誤，有可能減損公民權利或增加其義務，也可能因審查結論的溯及力影響到依據(jù)既有規(guī)范所形成的法秩序，進而影響到公民對法治環(huán)境的預期。四是，引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。法律的功能之一就是調節(jié)社會關系、維護正常的社會秩序，當備案審查沒有很好地處理公民個人利益和社會公共利益的關系時，就很可能激發(fā)潛在的社會矛盾，從而導致社會不穩(wěn)定。五是，阻礙黨中央政令的施行。備案審查工作必須貫徹政治性審查標準，以保證規(guī)范性文件符合黨中央的決策部署，一旦備案審查機關錯誤理解了黨中央的重大決策內(nèi)容或者國家重大改革方向，那么備案審查的結果反而阻礙了中央政令的推行，甚至影響到黨中央的權威。

綜上所述，我國備案審查制度還處于初期發(fā)展階段，在我們以正向視角完善備案審查運作機制的同時，還應不斷從反向視角及時審視該制度實施過程中出現(xiàn)的弊病和漏洞，并對可能出錯的備案審查結論構建適宜的糾錯機制，做到防患于未然，確保備案審查工作高質量地推進。

二、設立備案審查糾錯機制的理論與實踐邏輯

為了提升備案審查結論的準確率，理論上有事前預防和事后糾錯兩條路徑可供選擇。事前預防是指，在備案審查結論作出前采取的提升備案審查結論質量、避免事后對結論存疑的所有措施，包含完善備案審查機構、人員、程序以及對結論的充分說理等，其內(nèi)容多且范圍廣，體現(xiàn)在備案審查的各階段與各環(huán)節(jié)之中。事后糾錯是指，在備案審查結論作出后，由特定主體啟動的要求重新復核的程序，是備案審查結論作出后的補救措施，也是對備案審查的再監(jiān)督。在預防和糾錯的制度配比上，設置事前的錯誤預防和阻卻機制是首選和重點，〔25〕參見鄭磊、王翔：《2020 年備案審查工作報告評述》，載《中國法律評論》2021 年第4 期。是保證備案審查質量的關鍵，“有助于從根源上化解審查結論存疑的風險”，〔26〕李雷：《人大備案審查結論存疑的優(yōu)化機制探究》，載《法學》2021 年第1 期。也有利于維護備案審查機關的權威。但是，事前預防機制僅限于備案審查機關的自我調節(jié)和能力提升，歸根結底是一種內(nèi)部解決機制，可能存在運行動力不足的缺陷。與之不同，事后的糾錯機制是對已經(jīng)審查終結的備案審查再次提出質疑，某種程度上能夠緩解事前預防機制所面臨的困境。因此，在我國的憲制框架下，除了依靠事前預防機制，還有必要增設事后糾錯機制，最終實現(xiàn)事前預防和事后糾錯相輔相成、相互促進。

（一）基于備案審查事后糾錯的憲法依據(jù)和價值定位

備案審查是保障憲法和法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的憲法性制度，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，意義十分重大，應以全面依法治國的大局觀來謀劃相關工作。隨著備案審查工作的全面推開，備案審查結論存疑甚至出錯的風險是客觀存在的，在制度上不應忽視，而增設事后糾錯程序有利于公平公正地復核備案審查結論。備案審查事后糾錯的本質就是對法律規(guī)范沖突的再審查，也是對備案審查機關的再監(jiān)督，其目標就是維護國家法制統(tǒng)一，符合憲法原理和憲法規(guī)范。一方面，我國《憲法》第5 條第2 款明確規(guī)定“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”，法制統(tǒng)一“是一個復合性的原則集合，源于并從屬于法治原則，且與平等原則和單一制原則相交疊”，“其中，立法是首要環(huán)節(jié)，法制統(tǒng)一首先要求立法統(tǒng)一，然后才談得上法律的統(tǒng)一實施”。〔27〕王建學：《改革型地方立法變通機制的反思與重構》，載《法學研究》2022 年第3 期。備案審查事后糾錯的目標定位從屬于備案審查制度的整體部署，致力于維護社會主義法制統(tǒng)一，以避免備案審查機關“一錘定音”所導致的偏頗與誤判，同時也是尊重和維護制定機關立法權和制規(guī)權的必然要求。另一方面，我國《憲法》第2 條明確了人民代表大會制度的內(nèi)涵和原則，即堅持以人民為中心，因此國家機構間的監(jiān)督關系橫向上奉行人大監(jiān)督其他國家機關，縱向上遵循上級監(jiān)督下級的原則，且人大行權歸根結底需要接受人民的監(jiān)督。備案審查事后糾錯制度是對備案審查機關的再監(jiān)督，它并沒有違背人大制度的基本要求。人大、政府等機關一般具有立法機關和備案審查機關的雙重角色，既然作為立法機關可能出現(xiàn)立法錯誤，那么作為監(jiān)督機關也可能會犯錯，從而違背人民對立法質量的訴求，因此對備案審查糾錯結果的再糾錯不是對人大或政府等備案審查機關的否定，也不會陷入無止境的循環(huán)權力監(jiān)督中。相反，它是對人大制度中監(jiān)督原理的合理運用，是對民主立法的終極追求。

歸根結底，備案審查的事后糾錯機制需要在正義與效率之間權衡，將眸光往返流轉于立法質量與制度成本之間。首先，從實踐層面來看，自2000 年《立法法》正式確立備案審查制度以來，其已實施二十余年，但正式在法治化軌道上公開運行的時間卻不長。受中央政策推動且適應時代需求，備案審查的發(fā)展已進入快車道，而該制度的運行尚處于探索階段，因此，為避免快速粗放式發(fā)展所帶來的弊病，及時糾正可能出現(xiàn)的錯誤以保障備案審查的順利開展，利用事后糾錯制度來為快速發(fā)展把握好節(jié)奏，不斷回眸并重新審視規(guī)范性文件的公平正義，適當?shù)貭奚适强尚械摹！叭绻研式^對化，不考慮公平，就可能導致收入懸殊、兩級分化，造成社會不穩(wěn)，影響以至于從根本上損害效率。”〔28〕張文顯：《法哲學范疇研究》，中國政法大學出版社2001 年版，第218 頁。因此，備案審查事后糾錯制度是在保證法制統(tǒng)一目標下對備案審查制度的一種修正和補充，其現(xiàn)實意義特別重大。其次，事后糾錯制度的全面鋪開，貌似為可能的爭議設置了一個全面的審查流程，這是否會導致過多的制度成本、申請復核的井噴式增加、糾錯效果的異向發(fā)展等制度弊端，也需要詳細論證。然而，個別備案審查結論目前已經(jīng)引起一定的社會質疑卻是客觀事實。因此建立事后糾錯制度后，可以根據(jù)備案審查制度的發(fā)展水平、相關主體提請復核的數(shù)量，適時調整備案審查糾錯制度啟動的條件和標準，以之控制糾錯力度，保障制度運行平穩(wěn)有效，達成正義與效率的有效平衡。

（二）囿于預防出錯機制改良的過程性和長期性

社會公眾對備案審查結論的負面評價與現(xiàn)有備案審查預防機制的不完善密切相關，但短時間內(nèi)可能無法彌補眾多制度與能力上的缺陷。目前備案審查工作已暴露出一些問題，尤其是地方各級人大和政府存在組織機構不健全、人員配備不足、專業(yè)素質不高、在調研審查不全面、說理論證不充分、公開反饋不到位等情況，由此造成審查提起人（包括審查建議人和審查要求人）和制定機關對審查結論存在諸多疑問，不利于備案審查制度的長遠發(fā)展。例如，在調研審查環(huán)節(jié)中，要求制定機關說明情況、反饋意見，并征求政府、有關專門委員會、常委會工作機構以及其他國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、人大代表、專家、利益相關方的意見，有時還要召開聯(lián)合審查會議、進行實地調研等。在此過程中，審查機關會視情況采取座談會、聽證會、論證會以及委托第三方研究等多種方式。但在實踐中，由于審查研究應采取何種方式并沒有法律的明文規(guī)定，也沒有強制性要求，加之案多人少以及審查人員自身能力的不足，由建議人、制定機關以及相關利益方參加的聽證程序使用得較少，審查機關很難對每個規(guī)范性文件進行充分、細致的審查，針對疑難個案也很難給出專業(yè)性的結論。然而，備案審查制度的完善不可能一蹴而就，人員的齊備和素質的提升、備案審查機制本身的健全、改革發(fā)展進程中敏感疑難的立法問題的解決等，都有待時間和經(jīng)驗的積累。全國人大常委會法工委自2017 年以來公布的每一份備案審查工作報告，都對當年加強備案審查制度和能力建設的情況進行了總結，并對來年的備案審查制度和能力建設、理論研究等工作做了具體安排，盡管側重點有所區(qū)別，但主旨意圖非常清晰與統(tǒng)一。例如2021 年備案審查工作報告在“2022 年工作安排”中繼續(xù)提出“不斷提高備案審查工作質量，進一步加強對地方人大的聯(lián)系指導，進一步加強備案審查理論研究”等要求。由此觀之，目前我國的備案審查還處在逐步完善的初級階段，制度改良具有過程性和長期性特征，依靠制度運行本身來保證備案審查結論不出錯、無存疑，還存在巨大的困難。

（三）鑒于糾錯機制的外部性、能動性和效能性等優(yōu)勢考慮

備案審查事后糾錯機制是對備案審查機關作出的最終結論不服，在原機構和程序之外另設機制進行復核，與事前糾錯機制相比，具有外部性的特點，更彰顯出監(jiān)督剛性，能進一步保證備案審查質量，消除社會疑慮。事前預防機制需要充分發(fā)揮備案審查機構自身的主觀能動性，但在缺乏外力制約的情況下可能產(chǎn)生動力不足的問題。相反，事后糾錯機制依靠利益相關方提起，實體上有利益驅動，程序上有時效和步驟約束，因此具有較強的外部監(jiān)督力度，對備案審查機關將產(chǎn)生一定的震懾力，某種程度上會克服事前預防機制可能產(chǎn)生的懈怠和不足。況且，在事后糾錯機制中，為了達到糾錯效果，一般不會由原來的審查機構或按照原來的審查程序來進行糾錯，否則就違反了“任何人不能做自己案件的法官”的程序正義要求，那么，新機構或新程序就必然會提升審查的強度和質量，保證審查結論的公正性。

備案審查事后糾錯機制有利于糾錯機關集中優(yōu)勢資源處理存疑個案，更能提升制度效能。目前備案審查結論存疑或出錯的案例，與全部備案審查的數(shù)量相比，也許比例并不大，因而“糾錯機制出場的概率微乎其微”。〔29〕李雷：《人大備案審查結論存疑的優(yōu)化機制探究》，載《法學》2021 年第1 期。但恰恰是這小部分存疑案件，引發(fā)了社會爭議以及制定機關、審查提起人的質疑和不滿。那么，通過設立事后糾錯程序，允許制定機關或審查提起人對存有疑慮的審查結論申請復核，由糾錯機關經(jīng)初步篩查、識別錯案后受理并再次審查，能夠集中優(yōu)勢資源解決那一小部分備案審查存疑或出錯案件的問題，防止錯誤結論進一步向社會公開，某種程度上也是一種“預防”機制，其“性價比”更加突出。因此，與全面提升備案審查制度和能力建設的長期性、漸進性相比，設立事后糾錯機制具有成本小、速度快、效益高的優(yōu)勢，是對預防機制的有益補充和保障。

（四）出于對審查建議人權益及制定機關責任的合理關切

公民、法人或其他組織作為備案審查建議人，從行使監(jiān)督權或保護自身實體權益的目的來說，應該享有提出糾錯的權利。我國《立法法》《監(jiān)督法》等法律規(guī)定了被動審查的二元啟動模式，即特定的國家機關可以提出審查要求，而公民、法人或其他組織以及其他國家機關可以提出審查建議。〔30〕有些省份參照《立法法》設定的審查要求和審查建議二元啟動機制，賦予特定機關審查要求權，而授予其他國家機關和公民、法人、其他組織審查建議權。另一些省份則認為，享有審查要求權的主體僅限于《立法法》第99 條第1 款所規(guī)定的五大類國家機關，除此之外的國家機關只享有提起審查建議權，因此地方備案審查制度僅存由審查建議啟動一種方式。其中，公民、法人或其他組織向備案審查機關提出審查建議，具有監(jiān)督權和救濟權的雙重屬性，符合人民主權邏輯和公民權利邏輯。〔31〕參見焦洪昌、江溯：《論我國公民合憲性審查建議權的雙重屬性 ——以〈憲法〉第 41 條為分析基礎》，載《政法論叢》2018 年第3 期；俞海濤：《立法審查建議“雙軌制”的確立與完善》，載《政治與法律》2022 年第3 期。一方面，提出審查建議是公民行使監(jiān)督權的具體方式。公民作為國家權力的監(jiān)督者，享有監(jiān)督國家機關正確行使職權的憲法權利。我國《憲法》第41 條規(guī)定，公民享有對國家機關和國家工作人員進行批評、建議、申訴、控告、檢舉的權利。該項權利可以從公民監(jiān)督權、政治權利或參政權的角度加以定性。〔32〕參見肖蔚云、魏定仁、保音胡日雅克琪編著：《憲法學概論》，北京大學出版社1982 年版，第279 頁；韓大元、胡錦光：《中國憲法》（第2 版），法律出版社2007 年版，第310 頁；許崇德編：《中國憲法》（修訂本），中國人民大學出版社1996 年版，第414-416 頁。公民對規(guī)范性文件提出備案審查建議，就是在行使對國家機關及其工作人員立法行為的監(jiān)督權。如果公民提出的審查建議沒有被受理、被駁回或改變，那么公民基于監(jiān)督權的行使效果，應當享有提出異議的權利。如果從公民監(jiān)督備案審查機關的角度而言，人大、政府行使備案審查職權也需要接受人民監(jiān)督，那么賦予審查建議人糾錯請求權也符合監(jiān)督國家機關正確行使職權的憲法意旨。另一方面，有些公民、法人或其他組織本身就是規(guī)范性文件所涉及的利害關系人，甚至是案件的當事人，因此提出審查建議關乎公民自身的合法權益。“公民、組織對規(guī)范性文件提出審查建議，往往是認為合法權利受到侵犯。”〔33〕全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查理論與實務》，中國民主法制出版社2020 年版，第93 頁。例如在“潘洪斌案”“夫妻共同債務規(guī)定案”“為調查計生違法做親子鑒定案”“逾期未繳納停車費并處罰款規(guī)定案”等案例中，備案審查建議人就是受到規(guī)范性文件影響的行政相對人或利害關系人，甚至是已提起訴訟的案件當事人，那么備案審查結果就直接影響公民的財產(chǎn)權、人身權等合法權益，可能通過再審、行政行為撤銷或在審案件的備案審查結果溯及而維護其受損權益。〔34〕參見梁洪霞：《關于備案審查結果溯及力的幾個基礎問題——兼與王鍇、孫波教授商榷》，載《法學論壇》2022 年第2 期。除了備案審查建議人的權益已經(jīng)受到規(guī)范性文件的影響外，還有很多案件是公民基于預期權益可能受到規(guī)范性文件影響而提起的，那么這種情況下的備案審查結果對審查建議人的影響指向將來的某時，但仍然與審查建議人權益密切相關。可見，審查建議人基于監(jiān)督權、自身已經(jīng)或預計受到侵害的合法權益，有權對備案審查機關作出的審查結論提出再次復核的請求，以進一步核實規(guī)范性文件是否正確，保證備案審查結論準確無誤。

如果制定機關對備案審查結論存疑，那么基于“權責一致”原理，理應賦予制定機關不服備案審查結論的糾錯請求權，因為規(guī)范性文件是否存在違憲、違法或不適當?shù)惹闆r而需要修改、廢止，將直接關系到制定機關的社會評價及其主要領導人的切身利益。首先，備案審查機關確認制定機關立法錯誤就是對制定機關行使職權的否定，必然會給制定機關帶來負面的影響和評價，關系到制定機關及其主要責任人的社會聲譽。其次，制定機關將因立法錯誤承擔一定的法律責任，如果造成公民權益損害還可能引起國家賠償。關于立法者是否應該為立法錯誤承擔法律責任，學界存在爭議，各國的法律規(guī)定也不盡一致。具體到由誰承擔立法責任、承擔什么樣的責任，亦無共識與規(guī)范。對于依據(jù)錯誤立法作出行政行為或司法裁判的，可通過復議、訴訟等途徑追究相應機關的法律責任，甚至引起行政賠償或司法賠償。有學者提出，當立法造成特定公民權利損害時應給予立法賠償，今后還應將其納入《國家賠償法》。〔35〕參見王元朋：《國家立法賠償?shù)倪壿嫛罚d《行政法學研究》2008 年第2 期。最后，立法錯誤可能導致立法機關及其主要責任人受到黨紀處分。全國人大常委會法工委的首份備案審查工作報告就提到了“祁連山自然保護區(qū)立法案”，該案中《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》歷經(jīng)三次修正，部分規(guī)定始終與國務院制定的《自然保護區(qū)條例》不一致，實施后造成對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。最終中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)出通報，責成甘肅省委和省政府向黨中央作深刻檢查，對負責立法工作的部分領導進行了黨內(nèi)嚴重警告、撤銷行政職務等處分。〔36〕新華社：《中共中央國務院就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報》，http://finance.sina.com.cn/roll/2017-07-21/docifyihrwk1658870.shtml，2021 年8 月30 日訪問。對“立法放水”事件的嚴肅處理，至少表明立法錯誤引起重大損失的，有重大過錯的領導要接受黨紀處分。由上可見，由于備案審查結論會導致制定機關及其主要領導人、其他國家機關承擔相關法律責任或黨紀責任，因此賦予制定機關提出異議的糾錯請求權，既是對國家機關依法行使職權的尊重，也是對其承擔法律責任或黨紀責任的審慎對待。這樣也更有利于國家機構間相互配合、相互合作，共同推進備案審查工作遠大目標的實現(xiàn)。

三、地方立法中備案審查糾錯制度的創(chuàng)新性規(guī)定及啟示

（一）現(xiàn)行地方立法“試水”的實證分析

遍查有關備案審查的立法可以發(fā)現(xiàn)，中央層面并未設立任何形式的事后糾錯制度，但地方上通過法規(guī)或規(guī)章做了創(chuàng)新性規(guī)定，且各地的糾錯制度呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)（見表1）。地方立法的創(chuàng)新性規(guī)定為備案審查事后糾錯制度的進一步推廣提供了借鑒和參考。雖然相關實踐資料和數(shù)據(jù)匱乏，尚不能精確評估糾錯制度的利弊，但已有規(guī)定至少表明某些地方已經(jīng)意識到備案審查結果出現(xiàn)錯誤的可能性，并力求避免錯誤的發(fā)生，且事后糾錯制度的立法最終經(jīng)過了集體審議和民主通過，具有一定的正當性和可行性。通過對地方立法中事后糾錯規(guī)定的統(tǒng)計分析，可以從制度覆蓋面、制度運行模式、制度構成要素等方面，大致勾勒出事后糾錯的整體面貌和主體框架。

表1 我國地方立法中的備案審查糾錯制度〔40〕《重慶市各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第24 條規(guī)定：“審查建議人對審查結論有異議，補充新的理由后再次提出書面審查建議的，經(jīng)備案審查工作機構研究，認為確有必要重新審查的，依照本條例的有關規(guī)定啟動審查程序。”

第一，制度覆蓋面考察。在地方立法中，目前已有五個省份規(guī)定了糾錯程序，按照設立時間先后順序分別為浙江、重慶、吉林、新疆、貴州。從數(shù)量上看，制度的覆蓋面較窄。最早設立糾錯制度的省級區(qū)域是內(nèi)蒙古，其于2004 年針對行政規(guī)范性文件，在柔性和剛性處理階段都規(guī)定了糾錯程序，但2012 年全部廢除。〔37〕2004 年《內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)范性文件制定和備案審查辦法》第21 條規(guī)定：“規(guī)范性文件制定機關對備案審查意見有異議的，可以向負責備案審查的政府法制工作機構申請復核；對作出的撤銷決定有異議的，可以向作出該決定的機關申請復核。政府法制工作機構應當在收到復核申請之日起30 日內(nèi)作出書面答復。”2012 年修訂后，該條被廢止。浙江省在2000 年制定的《浙江省行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中設置了柔性和剛性處理階段的糾錯程序，但2010 年刪除了對剛性審查決定的糾錯程序，保留了柔性處理階段糾錯機制，2019 年修訂時予以維持。〔38〕2000 年《浙江省行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第15 條規(guī)定：“備案機關的法制工作機構提出改正意見的，制定機關應當自收到通知之日起15 日內(nèi)自行改正，并書面答復辦理結果。制定機關對備案審查意見有異議的，可以向備案機關的法制工作機構申請復核；對作出的改變或者撤銷的決定有異議的，可以向作出決定的機關申請復核。接受申請的行政機關應當在收到復核申請之日起15日內(nèi)書面回復意見。”2010 年《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》及2019 年修改后的該辦法都在第26 條保留了對備案審查意見的復核程序，但是刪除了剛性處理方式中的撤銷、改變的處理決定的救濟程序。出現(xiàn)廢止或調整現(xiàn)象的真正原因還有待考證，但似乎表明該制度沒有繼續(xù)存在的必要，其為糾錯制度存在的可行性提供了反面例證。制度覆蓋面窄的現(xiàn)狀從側面反映出，絕大部分省份也許沒有意識到備案審查有出錯的可能性，或者處于觀望等待狀態(tài)，抑或認為不需要糾錯制度，這給糾錯制度的普遍化設立提出了實證難題。

第二，制度運行模式考察。目前人大和政府的備案審查系統(tǒng)均存在事后糾錯制度。按照備案審查制度的具體運作情況，其先后經(jīng)過啟動、審查、柔性處理和剛性處理等四個階段：啟動階段即備案審查的開啟，對進入審查機關的申請進行篩選，如果不符合條件則會作出不予啟動的決定；審查階段則針對受理的規(guī)范性文件廣泛征求意見、調研，最后作出審查報告，提出是否需要糾正；柔性處理階段主要針對需要糾錯的規(guī)范性文件，優(yōu)先采取與制定機關溝通協(xié)商等方式，鼓勵制定機關自行修改或廢止；剛性處理階段是在制定機關拒絕的情況下，由備案審查機關撤銷規(guī)范性文件。根據(jù)現(xiàn)行地方立法，糾錯制度主要設置在啟動階段、審查階段和柔性處理階段，而在剛性處理階段曾經(jīng)設置但后來被廢止。〔39〕已廢止的《內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)范性文件制定和備案審查辦法》第21 條規(guī)定，對政府在剛性處理階段作出的撤銷決定可以向原機關申請復核。從路徑選擇來看，有些省份僅選擇某一階段設置糾錯環(huán)節(jié)，有些則選擇幾個階段安排糾錯的機會。那么，究竟是實行全面糾錯還是選取個別階段進行糾錯，涉及立法者的糾錯理念以及制度成本和效率問題，也需要進一步討論。

第三，制度構成要素考察。備案審查事后糾錯制度具體由提起主體、提起條件、糾錯對象、糾錯主體等四要素構成。其一，提起主體。制定機關和審查提起人在備案審查的不同階段被授予提出異議的權利。一般情況下，制定機關在柔性處理階段有糾錯請求權，而審查提起人對備案審查最終結論有糾錯請求權。其二，提起條件。提起條件一般包括提起方式、提起時效和實體標準等三個方面。提起方式一般是要求采取書面提出異議或申請復核的方式，但有些省份允許審查提起人再次提出審查建議或審查要求，實質上是接受其對備案審查結論不服而提起的“再審請求”，這類似于一種“變形”的糾錯提起方式，可以納入糾錯的制度框架。各地對提起時效的規(guī)定也有所差別，以15 日或30 日居多，

有些還沒有作出規(guī)定。實體標準即對“出錯”的判斷和識別，目前立法并沒有詳細要求，僅重慶市要求審查建議人再次提出建議需要新的理由。其三，糾錯對象。糾錯針對的是備案審查的最終處理結論，但在柔性處理階段稱為書面審查意見或政府審查機構作出的審查結論。其四，糾錯主體。對柔性處理階段的書面審查意見不服，政府和人大系統(tǒng)均由原備案審查機構進行復核，各地的區(qū)別僅在于人大系統(tǒng)是否還要經(jīng)主任會議通過。但是對最終備案審查處理決定不服時，各地規(guī)定的糾錯機關差異較大，具體有三種情況：一是由原備案審查機構糾錯；二是由上一級政府法制部門糾錯；三是對政府備案審查結論不服，由同級人大常委會進行跨系統(tǒng)糾錯。可見，目前我國五個省份實行的糾錯制度在微觀層面存在主體、時效、方式、條件等方面的差異，這些差異性規(guī)定既顯示了糾錯機制運作的多樣化，同時也反映了實踐中糾錯制度的復雜性。如何在我國的憲制框架下，根據(jù)理論和實踐選擇最佳方案，也是需要著力解決的問題。

（二）對建構統(tǒng)一的備案審查事后糾錯機制的啟示

地方創(chuàng)設備案審查事后糾錯制度，旨在提升備案審查的質量，雖然相關立法數(shù)量有限，但仍可管窺事后糾錯制度的問題與對策。以下，通過三組監(jiān)督概念來分析事后糾錯制度的設計理念和矛盾癥結，以期為今后的制度建構提供借鑒。

1.個別監(jiān)督與全面監(jiān)督

目前地方立法普遍設立啟動、審查與柔性處理階段的監(jiān)督，過去曾經(jīng)出現(xiàn)剛性處理階段監(jiān)督，因此四階段糾錯都已有具體實踐，但各地只選擇其中某階段進行糾錯，從未實行全面監(jiān)督模式。那么，是否每個階段都要設置事后糾錯制度，應當根據(jù)實踐作周密論證。首先，備案審查事后糾錯是對備案審查最終結論進行監(jiān)督，防止結論錯誤影響備案審查質量，因此只要備案審查機關在某階段能作出最終結論，理論上均有設立事后糾錯制度的必要性。備案審查最終結論有三種類型：一是提出審查建議不符合啟動條件而不予受理（啟動階段）；二是規(guī)范性文件不需糾錯而終止審查（審查、處理階段）；三是規(guī)范性文件需要糾錯而作出撤銷、修改或廢止的決定或意見（柔性、剛性處理階段）。根據(jù)備案審查四階段的觀察，每一階段都可能作出最終結論，因此在四階段全面創(chuàng)設糾錯程序的理由較為充分。其次，在四階段設立糾錯制度的全面監(jiān)督模式，并不會造成系統(tǒng)性地增加工作量的不良后果。若按直觀感受來講，四階段全面監(jiān)督也許過度耗費制度成本，可能造成原有備案審查程序被人為割裂、延宕遲緩，因此全面監(jiān)督設想可能過于理想化。但實踐中，四階段事后糾錯程序的啟動依賴于適格的申請主體，且有一定的條件限制，那么所有階段的審查結論都受到質疑并成功啟動糾錯程序的幾率極低。并且，如果某一階段的事后糾錯決定維持了原審查結論，則審查終止，后續(xù)程序將不再進行，因此對全面糾錯引起的制度負累之擔憂完全沒有必要。

2.柔性監(jiān)督與剛性監(jiān)督

與啟動階段篩選案件和審查階段排除部分不需糾正的案件相比，處理階段的工作難度更高、爭議更大，因此處理階段系事后糾錯的重要環(huán)節(jié)。我國備案審查制度采取“柔性處理優(yōu)先、剛性處理居后”的“先禮后兵”原則，因此處理階段可劃分為柔性處理和剛性處理兩個階段。備案審查制度實施至今，我國還未動用過剛性的處理方式，因此柔性處理階段在事實上具有終局性，而剛性處理階段則起到保障性和震懾性作用。由于柔性處理方式適用的普遍性，我國設立事后糾錯制度的五個省份一致選擇了在柔性處理階段設置申請復核制度，而未考慮剛性處理階段的糾錯，先前浙江和內(nèi)蒙古曾經(jīng)設置，最后可能由于實踐中作用不大而予以廢止。由此，產(chǎn)生兩種相互對立的觀點：一是剛性處理實踐中不予適用，因此沒有必要設置剛性監(jiān)督，二是柔性處理奉行“溝通協(xié)商”而不搞對抗，因此不適宜設置柔性監(jiān)督。筆者認為上述觀點均有失偏頗。一方面，剛性監(jiān)督有其必要性。在柔性處理失靈時，備案審查機關要保留撤銷、改變的剛性處理權力。剛性糾錯方式如同“核武器”，一般情況下備而不用，只有當窮盡其他手段而問題仍無法解決時才予以啟用。〔41〕參見梁鷹：《備案審查工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望——以貫徹執(zhí)行〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉為中心》，載《地方立法研究》2020 年第6 期。鑒于剛性處理手段有較強的殺傷性，那么針對剛性處理結論設置糾錯程序便能起到給“核武器”加裝“安全閥”的作用。另一方面，柔性監(jiān)督也有其合理性。柔性處理階段強調制定機關和審查機關之間的不斷磨合以達成共識，制定機關也會提出反對意見與審查機構協(xié)商，但兩者之間的地位并不平等，作為監(jiān)督者的審查機關居于主導地位，可使用督促、約談、通報等“柔中帶剛”的方式予以施壓，并將剛性處理措施作為后續(xù)措施，因此有些制定機關迫于審查機關權威或礙于同僚之間的“情面”，明明有保留意見也對之服從與配合。因此，具有中國特色的柔性處理方式也會遭遇困境，有時難以獲得制定機關的真心信服，那么設置針對柔性處理結論的糾錯機制，能夠為部分制定機關爭取抗辯的機會，以避免審查結論出錯，為事實上具有最終性的柔性處理階段把好質量關。

3.內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督

以監(jiān)督主體是否為本系統(tǒng)內(nèi)機關為標準，監(jiān)督方式可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。從目前地方立法來看，事后糾錯絕大多數(shù)情況下都是由原機構進行的自我監(jiān)督，涵蓋了人大和政府對啟動、審查、柔性處理階段的糾錯，內(nèi)蒙古曾經(jīng)設立的剛性處理糾錯程序也是由原機關負責實施。除此之外，有幾個特殊規(guī)定：一是吉林省規(guī)定，對政府法制部門作出的柔性處理決定由上一級政府法制部門糾錯；二是重慶市規(guī)定，對政府法制工作機構的審查結論由同級人大常委會的備案審查工作機構進行糾錯；三是人大系統(tǒng)內(nèi)的糾錯還出現(xiàn)了原機構審查后再由主任會議通過的程序。由此可知，目前的事后糾錯機制傾向于在原系統(tǒng)內(nèi)實行內(nèi)部監(jiān)督，且以原機構自我監(jiān)督為主，極少數(shù)情況下考慮上級糾錯或增設人大主任會議通過程序，而外部監(jiān)督僅發(fā)生在個別省份實行的人大對政府進行跨系統(tǒng)糾錯的場景中。在備案審查事后糾錯制度中，內(nèi)部監(jiān)督尤其是自我監(jiān)督具有情況熟、效率高、成本低的特點，但其公正性會遭受質疑，而外部監(jiān)督更具公正性，但成本高、效率低，且可能遭遇專業(yè)性難題。并且，根據(jù)我國的人民代表大會制度，我國實行人大監(jiān)督其他國家機關的體制，因此人大系統(tǒng)的備案審查結論只能由人大實行內(nèi)部監(jiān)督，僅政府系統(tǒng)需考慮是否由人大進行外部監(jiān)督的問題。筆者認為，選擇內(nèi)部監(jiān)督或外部監(jiān)督問題的關鍵就是由誰做糾錯機關，它需要綜合考慮我國的憲制結構、備案審查不同階段的審查結論特色、我國備案審查制度的發(fā)展水平以及內(nèi)外部監(jiān)督的利弊等情況。我國備案審查工作才剛剛起步，機構和人員的配備還不充足，因此應以低成本為策略充分運用已有資源，而不宜增加成本另設外部監(jiān)督機制去糾正極少數(shù)可能出錯的結論。可見，強化內(nèi)部監(jiān)督是較為穩(wěn)妥的方案。在此基礎上，還應考慮審查的公正與質量，因此建議在系統(tǒng)內(nèi)由原機構另行組成審查小組進行復核糾錯，在得出初步復核結論后，再由其他程序對該結論進行“把關”，人大系統(tǒng)須再由主任會議或委員長會議通過，政府系統(tǒng)則再由政府常務會議通過。在糾錯程序進行過程中，對于爭議較大、內(nèi)容復雜的案件，還可以向上級機關申請復核，或者由政府向同級人大常委會申請復核。值得注意的是，上述程序僅針對備案審查啟動、審查和柔性處理階段，剛性處理階段則需要另行安排，因為備案審查結論在前三個階段均由備案審查機關內(nèi)負責該具體事務的機構作出，而剛性處理階段由備案審查機關作出。考慮到剛性處理階段的錯誤發(fā)生率低且涉及的案件重大，人大系統(tǒng)由上級人大常委會糾錯、政府系統(tǒng)由同級人大常委會糾錯較為適宜。

四、備案審查的四重糾錯機制圖景

備案審查的啟動、審查、柔性處理和剛性處理等四階段都應當設置事后糾錯程序，并根據(jù)每一階段的具體內(nèi)容和特色設計審查提起人、審查條件等詳細規(guī)范。需要指出的是，備案審查事前預防與事后糾錯機制，在整個備案審查程序中并沒有形成絕對的先預防、后糾錯的二階分布模式，由于糾錯機制在備案審查的四階段均可設置，預防機制與糾錯機制呈現(xiàn)出交替推進狀態(tài)，由兩者“接力”保證備案審查的質量。

（一）啟動階段：審查建議人對不予啟動決定申請糾錯

我國目前有四種備案審查啟動方式，分別為依職權審查、依申請審查、專項審查和移送審查。其中，依職權審查是備案審查機關主動審查；專項審查是一種特殊的依職權主動審查，由審查機關對重大問題或共性問題集中進行審查；移送審查是一種特殊的國家機關依申請審查，指的是國家機關經(jīng)初步審查對不屬于自己審查范圍的文件或有問題的文件移送給有權機關的情況，而有權機關一般直接受理審查。〔42〕參見全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查理論與實務》，中國民主法制出版社2020 年版，第105 頁。因此，依職權審查、專項審查、移送審查都不會存在審查機關不予啟動而駁回的情況。在依申請審查中，存在針對提起審查要求和審查建議兩種情況：法定機關提出審查要求，審查機關會直接受理，不存在不予啟動的情況；公民等提出審查建議，審查機關不會直接受理，而需根據(jù)一定的篩選條件來具體審查，從而具有選擇啟動權。因此在啟動階段只有提出審查建議情況下需要考慮賦予審查建議人提起異議的權利。《立法法》第99 條設置了對審查建議“必要時”才啟動的門檻，實質上就是一種過濾篩選機制。但是這種過濾篩選標準明顯較低，它關注的是審查建議形式是否合格、實體理由是否正當、案件有無新穎性、當事人是否已窮盡其他救濟途徑等。〔43〕備案審查實踐中，有以下幾種不啟動審查的情形：（1）建議審查的規(guī)范性文件的相關規(guī)定已經(jīng)修改或者廢止的；（2）此前已就建議審查的規(guī)范性文件與制定機關作過溝通并且制定機關同意修改或廢止的；（3）此前已就該規(guī)范性文件作過審查并有審查結論的；（4）建議審查的理由不明確或明顯不成立的；（5）其他不宜啟動審查程序的情形。參見全國人大常委會法制工作委員法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查理論與實務》，中國民主法制出版社2020 年版，第86 頁。究其原因，一是源于我國備案審查屬于抽象審查，與具體審查相比，缺少對主體適格、案件成熟性等要件的限制；二是為了保障備案審查的公民參與，體現(xiàn)備案審查制度在反映民意、接受民主監(jiān)督方面的優(yōu)越性。雖然在啟動階段我國設置的篩選標準較低，實踐中不予受理的比例不大，但不予啟動的決定顯然阻斷了審查建議人要求審查規(guī)范性文件的機會，直接影響審查建議人監(jiān)督權的行使與對自身合法權利的預期，因此賦予其糾錯請求權具有正當性，在立法上應當明確審查機關向審查建議人回復是否受理的反饋程序。鑒于啟動階段不予受理的條件簡單且明確，審查建議人提出糾錯申請或者再次提出審查建議，需要針對審查結論闡述新的理由，由糾錯機關決定是否受理。如前所述，在啟動、審查和柔性處理階段，相關主體應當向原審查機構申請復核，〔44〕我國的備案審查機構，在人大系統(tǒng)一般是人大常委會工作機構或人大專門委員會，目前主要由工作機構負責；在政府系統(tǒng)一般是司法行政部門，如司法部（廳、局）。審查機構須另行組成審查小組進行復核，審查結論最終要經(jīng)由委員長會議或主任會議審議、政府常務會議通過。

（二）審查階段：審查提起人或移送人對不需糾正決定申請糾錯

無論以哪種啟動方式進入審查階段，如果審查機關最終認為有爭議的規(guī)范性文件不需要糾錯，那么就與審查建議人、審查要求人、審查移送人的訴求相悖，此時應賦予其糾錯請求權。首先，在依職權審查、專項審查的方式下，由于沒有審查提起人，當審查機關認定規(guī)范性文件正確而作出終止審查決定，便不存在權益受損方或意見相悖方，因此無須設置糾錯程序。其次，移送審查、法定機關提出審查要求、其他國家機關提出審查建議這三種情況，都屬于國家機關提出的審查，與處理公民審查建議的制度原理不同。應國家機關要求或建議啟動審查程序，主要是基于國家機關之間的權力分工與合作，它們在行使職權過程中更容易發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范的沖突，也都具有一定的判斷規(guī)范性文件正確與否的專業(yè)能力，又都需要履行正確適用法律及維護法制統(tǒng)一的義務，因而產(chǎn)生合作與制約的關系。“人大和‘一府兩院’的目標是一致的，都是圍繞黨和國家大局，協(xié)調一致，為人民服務。”〔45〕李松峰：《“溝通”與“協(xié)商”是符合國情的備案審查方式》，載《法學》2019 年第3 期。因此，如果備案審查機關認為規(guī)范性文件不存在問題而無需糾正，但提出審查請求的國家機關卻堅持認為規(guī)范性文件需要糾錯，那么從保證“有錯必糾”的備案審查目標以及法治國家建設的目的來說，就應當賦予有關國家機關提出異議的糾錯請求權。最后，作為公民身份的審查建議人，由于其享有監(jiān)督權或其他合法權益，應有權對審查結論不服而提出異議。綜上所述，針對審查階段作出的規(guī)范性文件不需糾正的決定，審查提起人和審查移送人具有提起糾錯的資格。況且，目前由于審查機關工作繁重，有時對規(guī)范性文件無需糾正的結論并未詳細說明理由，很難讓審查提起人、移送人信服，因此提起糾錯也有釋疑解惑的目的。審查提起人、移送人在法定期限內(nèi)提起糾錯申請，應采取書面形式，并針對審查結論列舉正當理由，由糾錯機關審查后決定是否受理。

（三）柔性處理階段：主要由制定機關對書面審查意見申請糾錯

備案審查機關無論采取哪一種啟動方式，經(jīng)過審查后認為規(guī)范性文件存在違憲、違法等情況均會進入到處理階段，并首先采取柔性處理方式。柔性處理階段一般分為溝通、協(xié)商、提出書面審查意見、督促等四個前后相接的步驟，前一階段沒有完成就不能進入下一環(huán)節(jié)。其中，備案審查機構出具的書面審查研究意見是相對正式的法律文書，即告知規(guī)范性文件存在的問題以及如何處理。由于柔性處理階段具有事實上的最終性，書面審查意見就相當于備案審查的“最終結論”。一方面，書面審查意見的內(nèi)容一般不允許制定機關再作變動。由于之前經(jīng)過了充分的溝通、協(xié)商，如果再進行反復磋商與磨合，就會使備案審查程序久拖不決，影響備案審查的權威。另一方面，書面審查意見與備案審查的最終處理結果在內(nèi)容上具有連貫性。《立法法》第100 條第3 款規(guī)定，針對制定機關不按審查意見予以修改的情況，備案審查機構應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常委會會議。其中，提起撤銷的主體與作出書面審查意見的主體是同一個機構，并且撤銷議案的“原型”就是書面審查意見。如果制定機關沒有按照書面審查意見自行糾正，那么該書面審查意見后續(xù)就可能成為最終的備案審查處理結果。因此，保證書面審查意見的正確，某種程度上就是保證備案審查最終結果的正確，所以對書面審查意見增設糾錯程序就十分必要。由于柔性處理結論通常否定制定機關的規(guī)范性文件，那么制定機關可能承擔立法錯誤的責任或遭到負面評價，因此制定機關應該享有糾錯請求權，在收到書面研究意見后提起，并根據(jù)書面審查意見說明理由，審查機構決定是否受理。

柔性處理階段主要賦予制定機關以糾錯請求權，但也不能忽視審查提起人和移送人的糾錯請求權。現(xiàn)行地方立法沒有在柔性處理階段賦予審查提起人糾錯請求權，原因可能有兩個：一是柔性處理階段準確地說，屬于備案審查的內(nèi)部處理階段，并不對外公開，依靠制定機關和審查機關雙方溝通協(xié)商以達成共識，并未考慮審查提起人的介入，也未設置反饋至審查提起人的程序，因此缺乏審查提起人提出異議的制度前提；二是進入處理階段就意味著審查機構同意了審查提起人的請求，或者基本上認可了規(guī)范性文件需要糾錯的主張，因此沒有必要賦予審查提起人糾錯請求權。筆者認為，在柔性處理階段，出于備案審查制度的效率考慮，只賦予制定機關糾錯請求權更有利于制度的順利推進，也符合柔性處理階段主要采取內(nèi)部溝通協(xié)商的制度定位。然而，為了保證書面審查研究意見的質量，可以考慮賦予審查提起人、移送人糾錯請求權。對審查提起人、移送人而言，雖然備案審查機構作出的書面審查意見已經(jīng)確認爭議文件存在問題，但該意見的具體內(nèi)容還可能與其訴求不符。例如，備案審查機關在溝通環(huán)節(jié)可能作出規(guī)范性文件無需糾正的結論，或者在定性和處理方式上作出了不同的決定。因此，賦予審查提起人、移送人糾錯請求權也有一定的合理性，但立法應當增設將書面審查研究意見反饋至審查提起人、移送人的環(huán)節(jié)，以便其及時獲知書面審查意見的內(nèi)容并考慮是否提起糾錯。相對而言，糾錯機關對審查提起人、移送人提出的糾錯請求，具有更強的審查權，可以自主決定是否受理，因為糾錯的目標在于確定錯誤性質與程度，基于審查資源的有限性可以靈活處理。

（四）剛性處理階段：人大主導下主要由制定機關對撤銷決定申請糾錯

剛性處理階段作為后備性和保障性機制，其糾錯程序適用的幾率并不大。首先，剛性處理方式是柔性處理方式順利實現(xiàn)的有力保障，是備案審查制度的權威體現(xiàn)，因此也有適用的可能。“通過函詢、約談、督促等方式，法規(guī)制定機關如果還不能糾正的，法工委將按照立法法規(guī)定使出‘殺手锏’，啟動撤銷程序。備案審查工作只有實現(xiàn)有備、有審、有糾、有撤，才能真正樹立起作為憲法監(jiān)督制度的應有權威，也才能真正實現(xiàn)建立這一制度的初衷。”〔46〕程姝雯、王秀中：《全國人大常委會首次對違法文件發(fā)出糾正“督辦函”合憲性審查已箭在弦上》，載《南方都市報》2018 年2 月28 日，第12 版。可見，備案審查機關雖然不會經(jīng)常動用剛性手段，但并不意味著這一手段永遠不會使用，〔47〕參見蔣清華：《支持型監(jiān)督：中國人大監(jiān)督的特色及調適——以全國人大常委會備案審查為例》，載《中國法律評論》2019 年第4 期。2021 年全國人大常委會法工委備案審查工作報告就提出“必要時依法啟動全國人大常委會撤銷糾正程序”的工作安排。其次，在糾錯機關的設置上，根據(jù)我國的人民代表大會制度，提起主體一般向有權的同級或上級人大常委會申請糾錯，但全國人大常委會作為備案審查機關的除外。目前，法規(guī)、司法解釋的備案審查機關是全國人大常委會，基于全國人大常委會國家權力機關和民意代表機關的身份，其作出的審查結論具有終局性，不宜對它提出異議。〔48〕參見李雷：《人大備案審查結論存疑的優(yōu)化機制探究》，載《法學》2022 年第1 期；朱寧寧：《完善糾錯機制做實做強備案審查》，http://m.cyol.com/gb/articles/2021-04/13/content_j3ywqSwP3.html，2022 年1 月7 日訪問。除此之外，當政府和人大常委會同為備案審查機關時，由于人大在整個備案審查制度中的主導地位，應統(tǒng)一由同級或上級人大常委會做備案審查的糾錯機關。雖然上級政府有層級監(jiān)督職能，在理論上也可以做糾錯機關，但統(tǒng)一由人大常委會進行糾錯，更有利于發(fā)揮人大解決法律規(guī)范沖突的立法監(jiān)督職能，最終達到法制統(tǒng)一的目的。規(guī)范性文件進入剛性處理階段的幾率極低，如果有人提出糾錯申請，一般案件重大且爭議較大，由人大進行糾錯更有利于實現(xiàn)監(jiān)督效果。因此，基于人大主導立法的原則，人大常委會應當享有備案審查的最終判斷權，以此強化人大對于所有規(guī)范性文件的復核糾錯，促進備案審查結論的公正統(tǒng)一，進而構建人大主導下的一體化糾錯機制。最后，在剛性處理階段，主要應賦予制定機關糾錯請求權，審查提起人、移送人基于法定理由也可提出糾錯請求。如果在柔性處理階段已經(jīng)進行過糾錯，可以考慮在剛性處理階段簡化糾錯程序，避免重復糾錯。

五、結語

立法與立法后的備案審查，是建設中國特色社會主義法制體系的有機組合，缺一不可。備案審查制度是國家監(jiān)督權的外化體現(xiàn)，是針對已有各項立法的事后監(jiān)督制度。如果備案審查工作不到位，發(fā)揮不了作用，憲法和法律的實施就會打折、變形、走樣，社會主義法治國家就無法建成。〔49〕參見梁鷹：《備案審查工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望——以貫徹執(zhí)行〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉為中心》，載《地方立法研究》2020 年第6 期。為了保證備案審查質量，我國應堅持事前預防的主動性和重要性，以及事后糾錯的救濟性和補充性，兩者相輔相成、相互促進。事后糾錯程序的設置，并不是否定目前的備案審查工作，也不會突破現(xiàn)行的人民代表大會制度，因此沒有必要諱疾忌醫(yī)、不敢明言，應敢于直面問題，勇于自我糾錯。在具體制度設計上，備案審查啟動、審查、柔性處理和剛性處理等四階段均可設置糾錯程序，并根據(jù)啟動方式和不同階段審查結論的不同賦予審查建議人、審查要求人、審查移送人、制定機關提出異議的糾錯請求權。糾錯制度也是一把雙刃劍，在保證糾錯結果公正性的同時，如何通過制度設計避免可能出現(xiàn)的糾錯泛濫與糾錯機關不堪重負，也是下一步要努力探索的問題。