創新價值鏈視角下的中國5G 技術發展政策工具選擇
——基于中央政府政策文本的分析

菊嵐祺，魏淑艷

(東北大學文法學院，遼寧沈陽 110117)

1 研究背景

政策工具是政府用于實施政策，實現政策目標的技術與手段［1］，也是關于政策分析的工具科學，是政策科學的結構性理論［2］。政策工具選擇是政策工具理論的核心。目前就政策工具的選擇應當考慮哪些必要因素仍無共識，且一些研究忽略了政策客體的發展過程，僅依據政策工具的數量結構，得出政策工具比例不均衡、使用缺失或過濫等結論，認為只有當政策工具在數量比例上達到均衡時，方可優化政策工具組合，從而實現政策目標。事實上，作用于某一領域，諸如科技、教育、住房和醫療等方面的政策工具體系的確存在結構上的不均衡，但這并不應該成為問題本身，這反而是決策者在綜合考慮各種影響因素后，選擇和配置的符合實際要求與應用場景的政策工具體系的一種客觀現象呈現。所以，需要有新的研究解釋某一政策工具體系結構不均衡這一表象背后的深層原因，而這正是當前政策工具選擇研究所欠缺的研究內容。因此，圍繞政策工具選擇的主題進行焦點探尋，建構并規范政策工具類型，解釋政策工具選擇的緣由，是當前政策工具研究需要進一步努力的方向，這為中國5G 技術發展政策工具選擇研究確定了具體議題。

目前，關于“5G 技術發展”和“5G 技術發展政策”等議題的研究主要是技類研究，比如5G 技術的智慧應用和5G 技術引發的學科變革與產業變革［4-5］；而社科類研究甚少，且鮮有研究關注5G 技術發展政策。一方面，忽略了政策導向和政策指引對于推動5G 技術發展的重要意義；另一方面，雖然有學者以5G 政策為研究對象，但其僅是對5G 產業政策運用的地方差異性分析［6］，未從宏觀視角出發對中央政策文本進行整體性研究。由此，基于創新價值鏈視角，以中央政府于2018—2021 年上半年出臺的18 份5G 技術發展政策為研究對象，對政策文本進行全樣本分析，探尋“中國5G 技術發展過程中的政策工具選擇類型是什么？什么因素導致這樣的選擇？”，以此豐富相關領域研究，為其他技術發展的政策工具選擇與優化配置提供經驗借鑒和理論支持。

2 理論基礎：政策工具的類型與選擇

政策工具的識別和分類研究成果豐碩，主要有兩分法、三分法和四分法，甚至五分法和其他劃分。Hood［7］將政策工具分為探測性工具和影響性工具兩大類，又具體以其所屬的節點、財富、權威和組織四種基本資源賦予政府的不同能力來描述政策工具的特性；豪利特等［8］認為存在3 類政策工具，即自愿性工具、混合性工具和強制性工具；Hanekom［9］將政策工具分為4 類，包括說服、征稅、立法和委托服務；而Schneider 等［10］將政策工具分為權威型工具、誘因型工具、能力型工具、象征與勸說型工具、學習型工具5 類形態；其他劃分法，如張成福等［11］以政府介入程度由強到弱的不同，將政策工具分為政府部門直接提供等10 種；朱春奎［12］區分出13 類政策工具類型和71 種子工具。

關于技術政策工具的分類研究，Rothwell 等［13］的政策工具理論具有一定代表性，他們提出的理論遵循三分原則，將政策工具分為供給面政策工具、環境面政策工具和需求面政策工具。他們在研究科學技術創新政策時，根據科學技術影響與作用的不同，首先從工具與措施角度對復雜的政策體系進行降維處理，建立基本的政策工具架構，表明不同政策工具對技術產生的作用與影響具有差異性；然后，將這些政策工具歸結為供給面、環境面和需求面三大類，每一類包括許多個一般的次級政策工具。這些次級政策工具的劃分與現實政策制定的考慮較為契合，也就是說次級政策工具與實際政策構成要素及其組成成分相關程度較高。該政策工具類型理論不僅考慮了政策應用的環境及背景，而且給出每一面政策工具普遍包含的次級政策工具類型和其普遍作用，這種分類具有顯著的維度聚合效度與維度間區效度［14］，同時又具備較強的目標針對性與內容指導性，后來的研究者可以根據該政策工具理論提出的簡易框架、對比實際情況，就研究需要進行簡單的適用性調整和政策工具解釋。總體來說，該政策工具類型理論有助于研究者動態地把握政策工具對技術發展的推動、影響和拉動三大作用場景，以此了解各政策工具如何形成合力和產生效應。

在公共政策過程中，選擇何種政策工具對于政策目標能否順利實現有著重要影響［15］。關于政策工具的選擇研究，存在3 個主要代表學派：第一，經濟學學派。經濟學學派傾向于將政策工具的選擇等同于工具與任務之間的技術性配對演練，主要依靠演繹推理，缺乏經驗性研究。第二，政治學學派。政治學學派則著重于經驗性，力圖利用歸納法歸納政策工具選擇的影響因素以形成理論。整合多位政治學家的觀點，發現他們認為影響政策工具選擇的因素包括政策工具的特性、政治文化、機構關系、政策問題和決策者個人偏好等，這在一定程度上使經濟學學派陷入了宏大敘事之中。第三，綜合學派。綜合學派將經濟學理論與政治學理論綜合起來，認為政策工具的選擇取決于國家能力和政策子系統的復雜程度，具體以國家影響社會行為者的組織能力強弱和政策客體中個體類型的復雜程度高低與數目大小來決定選擇何種政策工具，豐富了政策工具選擇的研究內容，但與中國的政策工具選擇場景不甚適配。

綜合西方學者的分析，結合實際情況，中國學者寧騷［16］將影響政策工具選擇的因素歸結為七個：政策主體、政策問題、政策目標、目標群體、政策工具的特性、工具實施的環境和政策工具選擇的國際借鑒；陳振明［17］將影響政策工具選擇的因素歸納為5 個：政策目標、工具的特性、工具應用的背景、以前的工具選擇和意識形態。這兩位學者建構了中國本土政策工具選擇的解釋性范式。其中，政策目標、工具特性和應用背景是以上兩個理論所包含的相同部分，可以認為，在解釋政策工具選擇的原因時，這3 個影響因素是必須加以考慮的。具體地，政策目標為政策工具的選擇提供了方向，為政策工具的有效性提供了評判標準；政策工具的特殊屬性是決定選擇何種政策工具前必須認定和歸納的；政策工具的應用背景和實施環境與政策目標的實現，以及政策工具的績效存在密切關系。

3 創新價值鏈鏈條與構成

創新是5G 技術發展的核心推動力，而創新又是一個連續、互動、系統的過程，以創新為焦點的全球競爭正在演化為創新價值鏈之間的博弈［18］。創新價值鏈的基本雛形為“創意—創新鏈”，基本組成為“基礎研究—應用研究和開發研究—研究成果轉換—新產品的生產和市場化”。之后，大批學者對創新過程展開研究，對創新鏈的階段劃分也有了不同的解釋。這些解釋按照階段劃分的不同，分為兩階段劃分法和三階段劃分法。兩階段劃分法是基于創新活動的階段性特征，將創新過程劃分為創新研發和創新應用；而三階段劃分法是兩階段劃分法的拓展，是為方便研究而發展出的新劃分法。2007年，Hansen 等［19］一同對創新過程進行分解，首次提出“創新價值鏈”，將創新呈現為一個順序的、三階段的過程。創新價值鏈是一個首尾相連的鏈狀流，創意產生是前提條件，創意轉化是承上啟下之關鍵環節，創意擴散是最終目的，這解釋了創新過程的內在關聯。另外，創新價值鏈體現了木桶原理，即創新能力的上限等于創新價值鏈最弱一環的下限，各環節之間無互補關系。

創新價值鏈的實質含義是圍繞某一核心創新對象（技術或服務），以滿足市場為利益需求，以創意的提出、基礎研究、應用研究、產品開發、產業化、市場推廣等作為創新對象關聯節點，并且每個關聯節點之間形成動態反饋機制，最終實現技術或服務的產業化和市場化的價值增值過程［20］。一般地，創意的提出多通過靈感刺激和經驗積累，其他客觀條件，如政策對其產生的效果微乎其微，可忽略不計，所以，政策對于技術發展的指導作用重點體現在除創意提出外的其他階段。具體地，5G 技術發展政策主要作用于創意轉化和創意擴散兩階段，結合5G 技術發展特點和關鍵事件梳理，將體現其發展過程的創新價值鏈鏈條劃分為技術研發、產業化和商業化三大階段，后續的政策文本分析據此展開。創新價值鏈鏈條與構成如圖1 所示。

技術研發，是5G 技術發展的起始環節，指投入資金、設備、技術和知識等資源取得科研創新成果。2013 年，歐盟宣布將撥款5 000 萬歐元，用以促進5G移動技術的發展，計劃于2020年推出成熟的標準。2018 年，中國工信部在《關于深入推進網絡提速降費加快培育經濟發展新動能2018 專項行動的實施意見》中提出要扎實推進5G 標準化、研發、應用、產業鏈成熟和安全配套保障。2020 年，中央政府強調要加強5G 技術和標準研發，持續開展5G 技術研發試驗，加速技術和產業成熟。

產業化，是指包括創新成果的篩選和開發，進一步轉換創新成果，從而形成產業化規模的階段。產業化需要得到決策層，一般指政府的重視和同意，利用金融支持、政策保障和稅收優惠等手段擴大技術應用場景。2018 年，國際標準組織3GPP 批準了第五代移動通信技術標準（5GNR）獨立組網功能凍結，5G 完成了第一階段全功能標準化工作，進入了產業發展新階段。2019 年，中國工信部頒布“512工程”推進方案，要求提升“5G+工業互聯網”網絡關鍵技術產業能力。

商業化，謀取利益是該階段的第一要義。商業化要求5G 技術在終端的探索和創新，使技術應用擴散到更多可能的地域，覆蓋更多客戶群體。2018 年，國務院發出促進消費的相關通知，要求信息消費的進一步擴大，提速降費力度要加大，加快步伐推進5G 進入商用化階段。2019 年，中國5G 提前完成了商業化目標。在中國國際信息通信展覽會上，工信部宣布5G 商用正式啟動，移動通信領域的三大運營商（中國移動、中國聯通和中國電信）都公布了5G商用套餐，并在年末正式上線。

4 研究設計

4.1 研究方法

內容分析法是一種結合定性與定量的科學的實證研究方法，在社科領域被廣泛應用。與其他科學研究方法相比，內容分析法的優勢體現在以下幾點：更為客觀地破解事實，從而獲得結論；非直接介入，使研究人員保持價值中立；借助編碼技術，可處理大量數據；所需數據公開，易獲取；研究成本較低；允許試錯［21］。內容分析法適用于對某一政策的變遷過程或整體情況進行探尋。已有科學研究證實了此方法在政策研究領域的適用性，如孫萍等［22］使用內容分析法分析了就業政策文本，譚海波等［23］分析了大數據產業政策文本。

中央政府政策作為各級地方政府及其所屬部門進行行政活動所依據的官方正式文件和規范性資料，是政府決策者們對政府各項工作和政府功能的總體重要性的認識體現和集中反映，代表著政府決定要做什么和不要做什么、先做什么和后做什么。一般地，政府政策文本中的關鍵詞、高頻詞、重點段落是決策者們普遍認同的且注意力集中程度較高的指令。據此原理，通過編碼抽象概括政策文本中的關鍵詞、高頻詞和重點段落，分析整理中央政府選擇的5G 技術發展手段和路徑。

4.2 文本選擇

選取的政策樣本涵蓋國務院及中央各部委出臺的相關法律、行政法規和部門規章等。以2018—2021 年上半年中國5G 技術發展政策文本為研究對象。遵循公開性、相關性和權威性三大原則，通過中央政府門戶網站、北大法寶及相關門戶網站等途徑進行樣本收集。以“5G”“5G 技術”和“第五代移動通信技術”為關鍵詞進行搜索，并對政策進行篩選，將批復等相關程度不高的政策剔除，最終選取18 項中央政府政策作為研究樣本，如表1 所示。5G 技術發展政策的主要表現形式有意見、通知、計劃、方案、方法和綱要等。

4.3 框架建構

4.3.1X維度：政策工具

借鑒以供給、環境和需求三個面向為政策工具劃分依據的政策工具理論，對5G 技術發展政策工具進行劃分。具體地，供給面政策工具主要作用于5G技術維度，政府通過提供資金、人才、信息和設施建設等支持措施推動技術研發；環境面政策工具主要對5G 技術發展創新環境施加影響，體現在對產品開發設置規范性影響，為創新企業提供良好環境；需求面政策工具主要作用于5G 技術的商用領域，政府通過對5G 科技產品的采購等措施，刺激市場需求，從而拉動技術研發，回到創新價值循環鏈的初始環節，形成信息反饋機制和迭代創新模式。5G 技術發展政策工具共包含三大類、15 種，見表2 所示。

表2 5G 技術發展政策工具分類

4.3.2Y維度：創新價值鏈

政策工具維度可有效分析政策工具體系的結構特征，但是無法分析決策者對政策工具作出不同選擇的意圖［24］。同一政策工具在不同情況下的使用有不同的政策目的。所以，為了更加全面而深入地了解5G 技術發展政策，不僅要關注政策工具的使用情況，而且要明確政策工具所作用的政策客體——5G 技術發展全過程，即創新價值鏈的具體情況。對于創新價值鏈的引入主要有兩方面作用：其一，創新價值鏈包含的每個階段的政策工具總體取向可以被理解為不同的政策目標指向，可以對政策分析的工具性視角進行一定補充；其二，基于創新價值鏈的階段性劃分，有助于發現和總結政策工具的使用特征和選擇緣由。

圖2 政策工具與創新價值鏈的作用關系

4.4 二維分析框架

通過對5G 技術發展政策工具和創新價值鏈的梳理與解釋，最終形成“政策工具-創新價值鏈”二維分析框架，如圖3 所示。

圖3 “政策工具-創新價值鏈”二維分析框架

5 政策文本分析

5.1 文本編碼

根據政策章節或條款一類基本單元對政策文本進行內容分析，對政策條款的編碼按照“政策編號-政策款項-政策條目”進行。例如，“1-2-3”表示編號為1 的政策文本的第2 款的第3 條，“—”表示某一價值鏈環節的某一類型政策工具未被使用。采用內容分析法，兼顧15 種政策工具和創新價值鏈的技術研發—產業化—商業化3 個環節，對中央政府出臺的18 份5G 技術發展政策的總體文本進行編碼。政策工具作用于創新價值鏈的不同環節的應用舉例如表3 所示。

表3 政策工具作用于創新價值鏈不同環節的應用舉例

5.2 頻數統計

基于政策工具和創新價值鏈結合的二維視角，完成18 份政策文本的分析單元的編碼工作，再進行頻數統計，15 種政策工具的使用次數共計為132 次，具體結果如表4 所示。

表4 基于“政策工具-創新價值鏈”的政策文本內容分析結果 單位：次

5.3 政策工具維度分析

對5G 技術發展政策工具的整體結構體系分析，發現供給面、環境面和需求面政策工具使用頻數分別占總體比例的53.8%、28.0%和18.2%，呈依次遞減狀態。就15 項政策工具的使用頻數進行對比發現，所屬供給面的設施建設政策工具使用最為頻繁，共計29 次；次之，是產業培育政策工具，再次之，是組織領導政策工具和需求面的供需調節政策工具。其中，環境面的財務金融政策工具和需求面的政府采購政策工具沒有被使用過；供給面的財政支持政策工具和人才培養政策工具的使用頻次均為1 次，是被使用次數最少的兩個政策工具。

5.3.1 供給面政策工具

供給面政策工具被頻繁使用，尤其表現在政府對設施建設政策工具的青睞。首先，5G 技術發展需要充分的基礎設施建設和網絡基站建設為前提，政府頻繁使用設施建設政策工具，表明其急切地建構5G 技術的基礎運行環境，也可能是未達成先前制定的政策目標，故不斷強調和反復使用該政策工具以提高設施建設效率；其次，財政支持政策工具和人才培養政策工具的使用較少，這可能難以推進技術研發和吸引人才到5G 技術發展建設中來，或者說資金和人才的聚集已經足夠，無需政策大力推動；最后，政府較為頻繁地使用產業培育政策工具和組織領導政策工具，說明政府對培育相關產業和組織協調予以重視。

5.3.2 環境面政策工具

環境面政策工具中，政府多使用管制型和保障型政策工具，沒有使用金融型政策工具來影響5G 技術發展。首先，從整體來看，政府積極運用政策手段營造5G 技術發展環境；其次，通過數據顯示和簡單對比發現，政府對5G 技術發展的資金支持不到位，這可能在一定程度上會影響技術發展速度；最后，中央政府給出戰略性的總目標，沒有給出具體的子目標，給予下級政府和各部門細化目標和規劃發展的權力，提高地方政府發展5G 技術的積極性，活躍技術創新氛圍。

5.3.3 需求面政策工具

需求面政策工具使用的使用次數最少。首先，相較于其他兩大類政策工具來說，其所占比例最小；其次，在需求面政策工具的使用中，供需調節政策工具是使用最為頻繁的政策工具，示范宣傳政策工具和海外交流政策工具沒有被政府大量采用來拉動5G 技術發展，這可能是出于對技術保護的考慮，同時，政府采購政策工具存在缺位，反映出目前相關市場發展不完善。簡言之，政府還沒有采用大量需求面政策工具大力拉動5G 技術發展，這為之后的政策工具制定與選擇留下較大空間。

5.4 “政策工具-創新價值鏈”二維分析

從創新價值鏈視角對政策工具作進一步分析。統計結果顯示（見表4），15 種政策工具對5G 技術發展創新價值鏈進行了全面干預。對比技術研發—產業化—商業化三階段的政策工具使用頻數，有以下發現：第一，政府在商業化階段實施的政策工具最多，共計使用53 次，占總體的40.1%；第二，作用于技術研發階段的政策工具占總體的32.6%，使用頻數小于商業化階段；第三，被用于產業化階段的政策工具最少，使用頻數為24 次。

5.4.1 技術研發環節

技術研發環節重點采用供給面政策工具。首先，基礎設施和網絡建設政策工具的使用最為頻繁，5G技術研發依賴于完備的基礎性環境，設施建設是創意研發活動的必要條件；其次，標準規范對于研發環節是必要的，研發標準一致，符合規范要求，是技術發展進入下一環節——產業化環節的前提，比如，歐盟曾就計劃于2020 年推出5G 移動技術成熟的標準，以期統一技術標準，實現5G 技術在全球范圍內的快速發展；再次，海外交流與協作有利于拉動技術研發的快速進步，交流協作是全球化的要求，閉門造車定會舉步維艱；最后，培育產業政策工具和財政支持政策工具在技術研發環節的作用有所缺失，對比其他政策工具來看，二者發揮的拉動力最小。

5.4.2 產業化環節

產業化環節采用的政策工具多集中于供給面政策這一類別，環境面政策和需求面政策甚少。首先，產業化環節的重點任務在于培育產業發展，所以大量的產業培育政策工具旨在大規模發展“5G+具體產業”，擴大5G 技術應用場景；其次，在產業化環節，同樣需要加強基礎設施和網絡建設，這是保障產業鏈不間斷發展的必要性工作；最后，中央政府放權，下級政府可以在與上級指示不沖突的情況下，通過制定具體目標或組合目標，以及部分法規政策來管制和保證5G 技術產業化的正常進行。整體來看，中央的政策工具對于5G 技術產業化發展階段起到了較大推動作用。

5.4.3 商業化環節

商業化環節主要體現在中央政府對需求面政策和環境面政策的使用。一方面，供需調節政策工具的頻繁使用是拉動5G 技術商業化的顯著表現；同時，加強宣傳引導，建立試點示范，以點帶面地推廣5G技術商用也是該階段的重點；另一方面，政府落實政策保障制度，建立相關商業法律法規，完善和維護市場監管體制與市場秩序，引導5G 技術商業化健康有序發展；同時，信息共享機制和基礎設施建設的鞏固是5G 技術發展商業化階段的有效補充。政策工具在5G 技術商業化階段的推動力持續發揮作用。

6 政策工具選擇的現實依據

影響政策工具選擇的因素數不勝數。就中國5G技術發展政策工具選擇的現實依據和配置原因，借鑒中國公共政策學者寧騷和陳振明的政策工具選擇理論，根據實際研究情況和數據統計，選取政策目標、工具特性和政策工具實施環境3 個影響因素作出進一步分析與解釋。

6.1 政策目標是政策工具選擇的首要前提

政府政策的形成是通過設計、組織和匹配一系列具有不同屬性的政策工具來完成的，這些工具將政策理念轉變為具有可操作性的政府活動，是實現政策目標的主要路徑和手段。政策目標指向政策問題的解決，所以，先要正確地診斷政策問題，才能準確地判斷和認識政策目標，如此方可選擇合適的政策工具來解決問題、實現目標。政策工具的有效性可通過政策目標的實現程度來進行判斷。在選擇政策工具時，就政策目標方面，一般需要考慮以下3 點：第一，明確政策目標是否單一，具體是什么。5G 技術發展的總目標是單一的，即推動5G 技術大力發展，掌握技術制高點。具體地，每一項5G 技術發展政策又有其特定的目標，如在5G 技術商用前的關鍵階段，中國工信部開展了全國5G 應用征集大賽，其主旨是凝聚全社會的能力與資源，深入探索5G 應用需求、經濟業態等，進一步挖掘并孵化5G 特色應用，營造5G 良好的應用生態環境。第二，如果政策目標是多重的，則要厘清目標構成，明確各目標之間的內在聯系。從創新價值鏈來看，5G 技術發展的目標是多重的，具體包括三重目標，即技術研發階段的目標、產業化階段的目標和商業化階段的目標。創新科研成果及將其應用于新產品、新材料和新工藝是5G 技術研發階段的重要目標；以行業需求為導向，建構5G 應用場景，完善5G 產業體系，實現經濟效益是5G 技術發展在產業化階段的目標；通過滿足人們的消費需求謀取利潤是5G 技術商用的第一要義，當然，5G 商用會更大地發揮人的創造力，從而生產出更優質的商品與服務，創造更多就業機會。從政策文本內容來看，有些政策的目標內部也具有組合關系，如中國工信部于2019 年頒布的《“5G+工業互聯網”512 工程推進方案》，該政策就體現了多重目標的有機結合。具體地，在產業化方面的目標是“突破工業互聯網領域的5G 關鍵技術，提升產業支撐能力”；在公共服務方面的目標是“打造產業公共服務平臺，構建創新載體和公共服務能力”；在商業化方面的目標是“培育形成5G 與工業互聯網融合疊加、互促共進、倍增發展的創新態勢，推動經濟高質量發展”。組合目標決定政策工具的組合運用，在這里，政府相應地采取了產業培育政策工具、資源共享政策工具和宣傳示范政策工具等促成目標實現。第三，政策目標具有動態性和歷史性。政策目標不是一成不變的，決策者會根據實際情況的變化而調整政策目標，如果政策目標發生轉變，那么就需要考慮政府之前采取的政策工具是否還有存在的必要，是否也需要做出相應的變換和調整。就5G 技術發展政策目標來看，技術發展在不同階段有不同的發展方向，故不同階段的政策目標存在一定的差異性，此時，需要決策者們保持高度敏感性，重新選擇政策工具，設計政策工具體系。

6.2 政策工具的特性影響政策工具優化配置

掌握政策工具的特性，并實現多種工具優化配置是實現政策目標的重要保障。每種政策工具都有其固有屬性和適用性，不存在“包治百病”的政策工具。Linder 等［25］認為政策工具選擇必須考慮政策工具的4 點基本屬性，即資源消耗、服務于政策目標、政治風險和行動限制。另有學者則提出7 項標準：政策工具與政策目標之間的因果相關性、負面作用、機構上的整合性、易行性、應變能力、常識化和績效性。具體地，在技術發展政策工具選擇中，供需調節政策工具能解決移動網絡技術在傳統商業化中存在的問題，其在5G 技術發展中的優勢體現在兩個方面：其一是培育5G 新型消費模式。例如，政府鼓勵基礎電信企業采用套餐升級優惠、信用購機等積極措施來促進5G 終端客戶的消費，加快用戶向5G 遷移；推廣虛擬購物和游戲娛樂等應用，促進新型信息消費。其二是探索完善商業模式。例如，政府通過強化“車聯網+5G”商用部署，引導部分重點地區提前組織規劃，推動5G 納入智慧城市、智能交通等建設。供需調節政策工具也存在局限性，主要體現在：過度使用會造成資源浪費，影響經濟持續發展，導致市場失靈等。同樣地，法規管制政策工具也存在其自身的優點和局限性。法規管制政策工具可解決5G 技術在整個創新鏈發展階段，尤其是商業化階段服務質量低下的問題。比如，2021 年，中國工信部要求建立3 類監測體系，準確把握服務態勢，提升5G 服務質量，要求各級電信用戶申訴受理機構要積極處理并做好5G 服務申訴工作，提高數據分析能力，加強對苗頭性問題的敏感度，為服務監管提供參考。這在一定程度上為服務質量工作提供努力方向。但是，法規管制政策工具的不當使用會限制技術創新，破壞市場發展活力值。

6.3 政策工具的選擇與實施環境密切相關

政策工具的設計者需要充分考慮政策環境［26］。這種環境被稱為“環境系絡”，也被稱為“政策制定的系絡”。有學者認為影響政策工具選擇的環境因素包括社會經濟的發展程度和發達程度；文化、制度和法律體系的差異性；利益集團、公民社會和政策社群的主張。另有學者認為環境因素應該包括執行組織、目標團體、其他工具及政策領域的其他因素。環境對政策工具的自身發展也有影響作用，政策工具箱中的政策工具一經設計，還應隨實踐變化而做出及時調整、修改、補充或更新，實現政策工具及工具間優化組合，以適應新環境，也就是說政策工具選擇需要不斷地優化創新［27］。可以說，政策工具的采取與否，在很大程度上取決于環境因素，這些因素較為冗雜，有環境保護、全球化的技術競爭、法律體系、公民社會和利益集團等。比如，在5G 技術研發階段，為貫徹《中華人民共和國環境保護法》，保護環境、防治電磁輻射環境污染、規范5G 移動通信基站電磁輻射環境監測，政府囿于法律環境的要求，采用適宜在此法治環境下運用的標準規范政策工具，制定了《5G 移動通信基站電磁輻射環境監測方法（試行）》，其內容與上位法的內容保持一致，以期實現保護環境的目標。例如，全球化背景下，國力競爭愈來愈體現在技術的競爭，美國致力于成為打造5G 視頻通信比賽網絡的創新引擎和技術領導者，韓國將5G 網絡戰略發展定位為其作為一個新興國家的發展戰略，日本于2019 年正式開始了5G 無線頻譜技術拍賣。中國為應對激烈的全球性技術競爭的大環境，持續采取加大5G 技術研發力度的措施，如組織開展5G 技術測試驗證等，力求在技術競爭領域占得一席之地。

7 結論

政策是主體服務于目標的一系列活動，政策工具為這些活動提供了路徑，路徑的選擇正確與否直接影響政策的成功與否。通過對政策工具的定位、類型、特性、選擇及組合等分別進行了理論建構及邏輯闡釋，以其對技術發展創新價值鏈的作用性質為標準，將5G 技術發展政策工具分為供給面政策工具、環境面政策工具和需求面政策工具三大類，它們分別對5G 技術發展的“技術研發—產業化—商業化”創新價值鏈條起到推動、影響和拉動作用。通過內容分析法對政策文本編碼，從政策工具單維度分析發現：供給面政策工具被政府頻繁使用，政府較多使用環境面政策工具，需求面政策工具的使用次數最少；從“政策工具-創新價值鏈”雙維度分析發現：5G 技術研發環節和產業化環節采用的政策工具多集中于供給面政策工具這一類別，商業化環節主要使用需求面政策工具和環境面政策工具兩個類別。以政策工具的選擇并非一個純技術的行為過程為分析起點，從政策目標、工具屬性及其應用背景和實施環境3 個影響因素推論和解釋中國中央政府就5G 政策工具選擇的現實依據、得出如下結論：政策目標是政策工具選擇的首要前提，準確識別政策目標層次性和具體內容是選取適配的政策工具的基本前提，合適的政策工具是實現政策目標的根本保證；政策工具的特性影響政策工具優化配置，政策工具的屬性特征為政策工具的選擇活動提供理論服務；政策工具的選擇與其實施環境緊密相關，決策者們逐漸重視政策實施環境的復雜性，在特定的環境背景中進行政策工具的選擇，政策工具在具體的實施環境中得到發展，也可能產生新的政策工具。