“農地經營權抵押+聯保”貸款模式的實踐推進與問題研究
——來自黑龍江省齊齊哈爾市梅里斯區的案例分析

高安然，陳貞元，吳星慧

(南京農業大學 金融學院，江蘇 南京 210014)

1 引言

中國農村地區長期以來面臨較大的信貸約束，農戶融資難一直是農村金融發展亟待解決的問題。2015年中央啟動農村金融體制改革，試點農村土地改革，不斷深入進行農村金融改革創新，提高農村土地經營權流轉的有序性，努力通過農村土地抵押貸款破解農戶融資約束。但是近年來，各個試點地區農村土地經營權抵押貸款的開展情況并不理想。

通過了解發現，現階段黑龍江省齊齊哈爾市梅里斯區采用“土地經營權抵押+聯保”的貸款模式，在一定程度上解決了農戶貸款難、融資難的問題，提高了農業經營效益，推動了農村經濟發展。據此可知“土地抵押+聯保”的模式在特定的地區條件下有存在的合理性。

本文通過對黑龍江省齊齊哈爾市梅里斯區“土地經營權抵押+聯保”模式的案例分析，探究“土地經營權抵押+聯保”存在的原因與合理性，分析聯保的引入對當地土地經營權抵押貸款業務產生了哪些正向影響，并且研究這種貸款模式存在的特殊條件、借鑒意義和適用性，最終總結出地區土地抵押貸款發展存在的問題，為黑龍江省齊齊哈爾市梅里斯區后續貸款業務的發展提出政策建議。文章的分析和研究對相關地區開展土地抵押貸款模式具有一定的借鑒價值。

2 文獻綜述

由于農村信貸市場普遍存在著信息約束(胡士華、郭雨林等，2016)，貸款人除了在收集借款人特征、風險偏好、還款能力和積極性等方面的信息上存在困難，同時很難監督借款人的貸款使用狀況。因此，貸款機構通常要求借款人提供抵押物，以防貸款違約。然而，農民手中價值最高的農村土地承包經營權、宅基地和農房，囿于法律限制難以充當抵押物(劉奇，2014)，在法律上，農地所有權并不明晰；在具體運作中，所有權的范圍也較為模糊。

即便貸款機構發放了貸款，如果出現違約情況，由于缺乏完善的流轉市場和權威的流轉中介(于麗紅、蘭慶高，2013)，金融機構將面對抵押的土地經營權難處置的問題,土地經營權難以轉化為現金，機構無法回收成本。同時，在出現違約后，相關金融機構也會面臨法律風險，使得在違約發生后銀行等金融機構作為債權人，無法成為土地的權利主體，這使被抵押土地的處置困難大大提高。并且農地抵押貸款在各地區發展極不平衡，成效差距大，存在許多理論和實踐層面的問題亟待解決(陶慧敏、杜金向，2021)。

因此，各地引入了各種創新模式，來彌補單純農地抵押貸款的缺陷與不足。聯保貸款作為農村小額信貸的一種經典手段，為解決資產不足的窮人因抵押擔保物價值不足進一步產生金融風險，而設計的貸款模式。在我國戶聯保貸款是指沒有直系親屬關系的農戶在自愿基礎上組成聯保小組，農村信用社等農村金融機構對聯保小組成員按照“多戶聯保、按期存款、分期還款”的原則提供的一種貸款(張正平、肖雄，2012)。

根據相關學者的研究，聯保貸款模式可以防范道德風險、逆向選擇。同時，也對還款率的提高等方面有積極作用。之前，Impavido(1998)闡述了社會制裁如何承擔一定擔保物的功能，從而在農村地區這種擔保物不足的環境里解決信貸配給問題成為可能。2000年以后，開始有學者從社會資本的角度闡述小組成員之間的相互信任關系與社會網絡在聯保貸款當中所起到的作用(Asif Dowla，2006)，熊芳、潘躍(2015)進行的實證分析證明了社會資本總體上對聯保貸款效應有較為顯著的影響作用。

聯保貸款在我國的實際成效參差不齊，在實際運行中,常常出現聯保小組成員互相仿效、共同隱瞞等私下合謀或集體違約(楊峰，2011)。由于聯保貸款的“自動瞄準”機制，聯保貸款小組一定是同質的,信息對稱的同類型農戶才會相互選擇(唐紅娟、李樹杰，2008)，因此在面對異質性需求的時候，往往存在貧窮農戶“搭便車”現象，聯保關系難以維系。

3 黑龍江省齊齊哈爾市梅里斯區土地承包經營權抵押貸款模式

3.1 地區土地承包經營權抵押貸款模式的流程

3.1.1 “土地經營權抵押+聯保”貸款模式的運行方式

黑龍江省齊齊哈爾市梅里斯區農村信用社對原有的土地經營權抵押貸款模式進行改革試點，經過發展現階段正在開展“土地經營權抵押+聯保”的金融模式。該模式是通過聯保使農戶達到貸款機構的授信標準，從而在一定程度上緩解了農村信貸配給不足的問題，貸款流程如圖1所示。主要步驟為明確條件、自愿建組、審批授信、貸款發放、貸款管理。農戶利用個人的社會資本，自行組建二人的聯保小組，當聯保小組內一方出現違約導致嚴重的信貸風險時，另一方負有代償責任，授信金額一般為3萬～5萬元，基本滿足了農戶對農業經營投資的生產性融資需要。

圖1 “土地經營權抵押+聯保”貸款模式的運行方式

3.1.2 “土地經營權抵押+聯保”貸款模式的風控模式

該地區的風控模式比較完善，多層次的回收欠款手段降低了信用社面臨的違約風險，通過協議等方式有限收回資金，減少了農戶故意違約所造成的損失，代償方對違約農戶抵押土地的處理方法一般需要雙方私下協商，農村信用社不負責聯保小組成員之間的土地流轉。但該地區的風控模式也存在一定的問題，當雙方農戶同時違約且所有的手段均不能彌補欠款數額，也無法流轉土地時，聯保的代償機制也無法發揮作用，農村信用社只能計入不良貸款。詳見圖2。

3.2 地區土地承包經營權抵押貸款模式的開展現狀

該模式為當地農戶提供融資，滿足了當地普通農戶和種糧大戶的資金需求，當地采取的違約懲罰措施較好地制約了農戶故意違約的問題。梅里斯區在2005年之前開展的是直接抵押土地來獲得貸款的模式，2005年開始采取“土地經營權抵押+五戶聯保”的模式來開展貸款業務，2009年后減少聯保小組的成員數量開始采用兩戶聯保的制度，聯保小組成員的個數隨著農戶經濟基礎的增加、金融素養的提高逐漸減少。當該地區采用五戶聯保模式時，土地確權工作剛處于起步階段，大部分農戶沒有土地確權證書，依靠村集體的協議來貸款，現在兩戶聯保階段沿用了協議這一手段。

2019—2021年，農村信用社貸款總額分別為79157.05萬元、65454.01萬元和62604.39萬元，獲得貸款的農戶數分別為5339戶、4647戶和3986戶。

圖2 “土地經營權抵押+聯保”貸款模式的風控模式

2021年由于宏觀因素的影響，農業經濟發展受阻，當地農產品的價格與農戶的預期價格差異較大，多數農戶選擇緩售，農戶資金運轉受到阻礙，造成農村信用社面臨違約率增加。

2005年之前該地區直接土地抵押貸款的違約率在1%以上，2009年采取五戶聯保抵押貸款后違約率降到0.68%左右，直到現在的“土地經營權抵押+兩戶聯保”違約率大約在0.2%，違約率有明顯的下降，與總違約率相比，采用聯保模式的農地抵押貸款違約率較低。2005年土地抵押貸款放貸筆數占放貸筆數的63%，2009年五戶聯保介入的土地抵押貸款放貸筆數占放貸筆數的85%，2005—2009年關于土地抵押貸款的交易金額上升了87%，平均授信金額上升了5.77%，獲得貸款的農戶數上升了33%。農業經濟的發展會刺激農戶對資金的需要，但近兩年貸款業務的開展出現下降的趨勢，總放貸筆數、交易金額等多個指標逐年下降，農村信用社面臨的市場競爭壓力增大。

黑龍江省齊齊哈爾市梅里斯區農村信用社目前在進行直接土地抵押貸款的新嘗試，通過對信用等級較好、還款能力較強的農戶施行直接土地抵押貸款，不需要結成聯保小組就可以進行同樣等級的融資。但是由于地區的金融發展起步較晚，這種新嘗試只能用于經濟狀況較好、金融素養較高的人群，還不足以解決當地的融資約束困境。

3.3 地區“土地經營權抵押+聯保”模式存在的原因分析

3.3.1 宏觀環境分析

梅里斯達斡爾族區地處松嫩平原西部，是典型的農業區，農業生產模式以小規模種植業和養殖業為主，近年來農業經濟發展迅猛，梅里斯區糧食作物、經濟作物種植面積較2016年分別提升3.7%、135.3%，農戶農業生產經營所需的資金也隨之提高，土地資源豐富，適合推行土地經營權抵押貸款。梅里斯區“土地經營權抵押+聯保”模式貸款業務主要放貸時間是在11月，各項指標遠超過其他月份的平均值，資金需求有周期性、季節性的特點。

該區耕地面積為145.9萬畝，常住人口125399人，其中農村人口占比61.63%，人均耕地畝數為9.17畝，缺乏比較成熟的土地流轉平臺。土地流轉大多依靠農戶自行協商。農戶承包土地通常是依靠自身的社會關系，與農地經營權所有者達成口頭合約，缺乏有效正規的書面合同。目前梅里斯區土地確權工作正有序開展中，該地方頒發確權證書32467本，占應確權農戶數的60%以上，尚未完成全部的確權頒證工作。因此農戶在使用土地經營權進行抵押貸款時，因為抵押價值不足而存在信貸約束。

為了降低當地農村信用社的信貸風險，該地區將土地經營權抵押貸款與聯保模式相結合。在剛開始采取這種貸款模式時，農戶經濟基礎較為薄弱，還款能力差，需要采取五戶聯保模式方能降低農村信用社發放農地經營權抵押貸款的違約率，在一定程度上提高農村信用社的放貸意愿。隨著經濟增長，農戶生活質量得到改善，根據當地政府的工作報告2013—2019年梅里斯達斡爾族區人均可支配收入分別為8153元、8904元、10580元、11638元、12639元、14093元、15432元，并且2021年農村居民人均可支配收入預計實現20133元，比2016年增長73%。農村居民人均可支配收入等指標逐年升高，說明該地區經濟條件變好，農戶的經濟實力慢慢提高，還款能力也隨之加強，因而聯保戶數逐漸減少，形成了現在的“土地經營權抵押+兩戶聯保”的貸款模式。

3.3.2 微觀環境分析

梅里斯達斡爾族區屬于經濟較為不發達的地區，農戶資產結構普遍比較單一，資產通常由一套宅基地、少量的口糧田以及單一種類的農機具組成；同時農戶收入結構單一，農戶的主要經濟來源是農業經營收入，所以農戶很難通過抵押其他資產獲得貸款。

地區農戶具有同質性，且擁有相似的社會資本。農戶傾向于尋找風險承受能力相同或更高的農戶組建聯保小組。所以當該地區農戶的風險承受能力相似，種植的農作物基本相同，農戶貸款用途相似，農地畝數相差比較小時，組建聯保小組更加適配。

該地區存在封閉、小范圍的特點，農戶之間信息對稱性高，農戶的社會交往扎根于較為封閉的村莊范圍內,建立在深厚的血緣關系基礎上，具有很強的親緣性和地緣性。該地區人口流動性小，社會網絡較為發達，拓展性不強。當地農戶之間的社會關系網絡錯綜復雜，相互之間進行溝通比較方便，在進行土地抵押貸款時，熟人機制可以快速地聯系合適的聯保小組成員，降低了搜尋成本。同時農戶愿意信任其他農戶，并且在一次聯保貸款成功后愿意跟聯保對象繼續合作，減少了協議成本，使得聯保小組可以更好地維系下去。

3.3.3 聯保模式的介入起到的作用

第一，聯保的介入起到了增信的作用，規避了放貸人的經營風險，提高了當地農村信用社的放貸金額。該地區原先缺乏土地確權證的農戶，會因為農地的抵押價值不足而無法貸款，引入聯保模式不僅為那些還未完成土地確權的農戶提供了增信手段，也為土地面積過小而導致的貸款失敗問題提供了合適的解決方案，使得無法憑借土地經營權融資的農戶得到了貸款。如果農戶違約，將受到一定的社會制裁，社會制裁在“土地經營權抵押+聯保”模式中承擔了一部分的擔保物的作用，緩解了該地區的信貸約束。

第二，聯保的介入起到了降低農戶違約率的作用。農戶通過結成聯保小組，借助共擔機制將個體的信貸風險轉化為小組集體成員的共同風險；并借助代償機制，減少了由于不可抗力因素導致農戶無力償還貸款而被迫違約的情況發生的可能性，從而降低違約率。這使得原先銀行對農戶的信用識別發生了轉移，對象從銀行對農戶轉換為聯保對象之間。“土地經營權抵押+聯保”的貸款模式利用了小組成員互相監督機制，同時聯保模式的介入在農戶發生違約之后起到了加快農村信用社資金回收的作用。

第三，聯保的介入在一定程度上減少了金融機構的監督成本和交易成本。聯保小組成員相互監督，同時對于銀行等金融機構來說，在面對原先單獨進行抵押貸款以及信貸的農戶時，銀行面臨著較大的違約風險，而聯保模式介入降低了違約率的同時，也減少了農村信用社在處理違約事件時的交易成本。

第四，梅里斯區的特殊環境解決了聯保模式許多常見的問題，聯保的優點在特殊的條件下也體現得更加明顯。該地區聯保小組與農村信用社的貸款是生產性的貸款，對于較貧困的農戶維系正常生活有重大作用，因此大多數此類貸款是長期存在的。盡管共同違約帶來的單次收益很高，但農戶想要再次貸款就變得困難，所以基本不會出現農戶串通集體違約的問題。

4 地區“土地經營權抵押+聯保”模式存在的問題分析

4.1 “土地經營權抵押+聯保”貸款模式的內在問題

4.1.1 土地抵押貸款的普遍問題仍然存在

在土地抵押貸款的模式中，由于普遍存在信息約束，借款人的相關信息難以準確地獲得，借款人的貸款使用也難以監督，不合格的抵押物會導致金融機構面臨的風險上升。農地對農民具有保障功能，由于償付和抵押失敗出現的失地農民會導致社會性風險。農地承包經營權抵押存在產權障礙，現階段的法律制度不夠完善，農地確權工作還存在一定的問題。農村土地抵押處置市場缺乏競爭性，活躍度不足，細碎化的土地難以被交易，同時也具有土地抵押貸款的其他問題。

4.1.2 違約農地如何流轉的核心問題有待解決

黑龍江省齊齊哈爾市梅里斯區不存在專門的土地流轉平臺，抵押物處置機制作用小，在面對共同違約時，由于缺乏發達的土地流轉平臺，農村信用社面臨著土地無法流轉而導致的質押風險，資產不能夠及時變現。農村信用社還存在土地流轉產生糾紛的顧慮，如果當地的農村信用社需要出售抵押的土地，需要采取拍賣的方式進行流轉。當在村范圍內進行土地拍賣時，農戶之間很容易達成契約，造成土地流拍的現象，制約農村信用社進行融資服務，在面對共同故意違約時缺少風險管理手段。

聯保小組成員有互相仿效、共同隱瞞等私下合謀或集體違約的風險，如果雙方共同違約，在敗訴后農民仍然拒絕交出抵押土地經營權，最終無法強行處置，銀行貸款損失時法律難以有效發揮懲罰作用，所以該地區“土地經營權抵押+聯保”貸款模式不具備長遠性，需要探索更合適的貸款模式。同時參與聯保貸款的農戶抵押物一般是農戶的基本田，要用以維持基本生計，難以處置此類土地，這會增加聯保小組其他成員承受的風險。

4.2 當地金融、經濟不斷發展進步所引發的問題

4.2.1 地區的貸款模式無法適應逐漸異質性的貸款需求

地區的貸款模式在面對同質性農戶時可以避免貧窮農戶“搭便車”現象，但隨著經濟發展，該地區的農戶會趨于異質性，由于聯保貸款的“自動瞄準”機制，導致這種貸款模式面對異質性農戶時會有明顯的缺陷。異質性農戶組成的聯保小組會存在風險的不適配性，經營風險小的農戶不愿意為經營風險大的農戶承擔風險，所以會越來越不愿意組建聯保小組，為了規避自己的風險慢慢退出市場，聯保關系難以維系。剩下的農戶風險承受能力較差，組建的聯保小組在面對風險時具有脆弱性，一旦聯保模式的代償機制被觸發，會導致聯保小組雙方都失去農業經營能力。所以“土地經營權抵押+聯保”貸款模式已經開始不適用，甚至會約束當地金融發展，無法推動地區農業經濟的發展，所以這種模式只能作為一種過渡手段，需要進行創新改革。

4.2.2 農戶經濟實力的提高使得聯保模式的優勢不再明顯

該地區之前采取的是“土地經營權抵押+五戶聯保”的貸款方式，有效地解決了地區農戶的融資問題，但是以往放貸機構對小農戶的授信額度往往較低，無法滿足農戶生產經營的需要。隨著當地金融的發展，當地農戶的收入水平、經濟基礎等經濟指標得到了提高，農戶的還款能力和風險承受能力也大幅度提高，農戶會需求更大金額的融資。當農戶面臨種植風險導致無法依靠農業收入還款時，可以依靠存款、社會資本等及時籌集資金還款以維護自己的銀行信用，農村合作社繼續采取的兩戶聯保模式會約束土地經營權抵押貸款業務的發展。

4.2.3 土地確權證的進一步頒發使得聯保模式介入的必要性降低

土地的確權頒證工作需要一定的時間來完成，該模式開始實施時有一部分農民無法提供有效的權屬證明，聯保的介入可以起到充當擔保物、抵押物的作用。但隨著土地確權證逐步頒發完成，聯保模式就失去了原有的一部分效果，不再適合繼續開展下去。

4.3 地區制度不完善所引發的問題

4.3.1 地區風險緩釋機制不夠完善

梅里斯區政府對極其貧困的農戶給予補助，當極其貧困的農戶無力償還貸款時政府會發放補貼。但是極其貧困的農戶隨著金融貸款業務的完善與發展，已經慢慢地退出市場，基本不會有組成聯保小組進行貸款的機會，同時農業保險補貼的險種比較少，政策性農業擔保公司業務覆蓋面小，現存的緩釋機制不足以幫助放貸機構緩釋土地經營權抵押貸款的風險壓力。

4.3.2 地區農戶的金融素養有待提高

當地的土地承包合同不規范，由于齊齊哈爾市梅里斯區的社會網絡關系具有封閉、同質、小范圍的特點，農戶之間選擇做口頭承諾，導致大多數土地承包行為不存在具有法律效應的合同，進一步阻礙了土地經營權抵押貸款的發展。

5 結論及政策建議

5.1 研究結論

本文對黑龍江省齊齊哈爾市梅里斯區的主要貸款模式“土地經營權抵押+聯保”進行探究，發現該地區的宏觀環境因素和微觀環境因素都適合將土地抵押貸款和聯保模式相結合。宏觀上因為該地區土地資源豐富，土地流轉平臺建立不完善，普遍缺少抵押物，該模式可以提高農戶的貸款可得率；微觀上因為該地區農戶同質性強，信息相對來說更對稱，便于組建聯保小組，由于熟人治理機制，減少了議價成本，聯保小組的維系也更加輕松。同時當地的金融機構采取風控手段增加了農戶的違約成本，可以很大程度上減少違約風險，降低監管成本和交易成本。

該貸款模式對于擁有特定條件、特定人群的地區具有借鑒意義。在農地確權證發放緩慢的地區，聯保的介入可以起到擔保物的作用，通過組建聯保小組來增信，解決了農戶缺乏土地確權證書而導致的融資難問題，采取“土地經營權抵押+聯保”模式開展農地經營權抵押貸款用于過渡，讓當地農戶可以及時獲得用于生產經營的資金，促進農村經濟的發展，使當地的金融服務一直處在穩步發展當中，在開展貸款業務的同時探索更合適該地區的模式。在直接土地抵押貸款開展比較困難的地區，如果地區的農戶存在同質性，且經濟基礎較弱、還款能力不足，可以通過引入聯保的模式作為輔助手段來開展貸款業務。

聯保模式的介入對增信、降低違約率、減少監管成本有積極作用，但是隨著農戶經濟能力的上升，貸款需求會不斷上升，農戶也趨于異質性，該模式將不再適合于當地的貸款業務發展要求，“土地經營權抵押+聯保”模式只能作為一種過渡模式。所以未來該地區銀行等金融機構可以積極探索直接土地經營權抵押貸款模式。

5.2 政策建議

5.2.1 積極構建完善的土地流轉平臺

該地區缺少土地流轉平臺，土地抵押貸款模式的探索存在制約，同時金融機構對土地流轉平臺要求比較高，希望在發生不良貸款時，能夠及時流轉質押土地。所以完善縣、鄉、村土地流轉體系，確保土地承包經營權有順暢的流轉渠道，可以免去貸款機構的后顧之憂，并提高貸款機構的貸款金額。

5.2.2 加快農地承包經營權確權登記工作

梅里斯區尚未完成全部的確權頒證工作，然而登記確權頒證工作是土地經營權抵押貸款發展的基礎，所以地方政府要加快頒證的進度，保證政府部門的信息準確性，幫助銀行在貸款時獲得穩定、可靠的抵押憑證，增加貸款金額。

5.2.3 加強制度創新建設

建議銀行可以適當放寬信貸條件，當土地確權頒證工作完成以后探索更適合該地區的土地抵押貸款模式。現階段該地區農戶的經濟基礎和還款能力已經達到了較高的水平，聯保模式的加入在一定程度上制約了當地直接土地抵押貸款和信用貸款的發展，銀行應該適當減少對農戶違約的顧慮，加快貸款模式的創新。

5.2.4 突出制度保障

政府應該介入到農地抵押貸款的業務開展當中，當農村信用社的資金受到威脅時，應該加強法律管控，保證農戶對決議結果的尊崇性，做到有法可依、執法必嚴。地方政府可以給予貧困農戶適當支持，增強放貸機構對農戶的信心，促進流入農村的資本合理增長。健全風險緩釋機制，建立合規的風險緩釋基金，促進政府與農村合作社的合作，切實分散農村合作社的信貸風險。