城市地攤治理中存在的問題及對策探討

邵東偉，李少博，張心如，王 茜，尹怡諾

(內蒙古工業大學 經濟管理學院，內蒙古 呼和浩特 010051)

1 城市地攤相關概念

1.1 地攤

地攤經濟是存在千年的經濟現象，代表了人類一切商業活動的濃縮，也是人類最原始的買賣交易形態，因其門檻低、成本低且可操作性強而受眾廣泛，時至今日依舊活躍在城市的各個角落。

現代地攤類型復雜多樣，售賣的物品、方式及買賣的時間、空間、地點等各式各樣、不可勝舉，本段據地攤擺放的時空特點對地攤類型做出劃分，闡述并區分研究對象的時間、空間特征。

地攤擺出的時段和時間長度是劃分地攤類型的首要依據。一般來說，地攤按照擺出的時間段可分為早市和夜市，顧名思義各地方將本地太陽升起、落下時的俗語起做地攤的名稱。

地攤依據擺出的時間長度可劃分成周、月、季的周期類型，人們常把這類地攤以“會場”“集市”等命名。常見的有瓷器古玩會場、農副產品展覽會場、服飾類會場等，這種“會場”類地攤以季節性流動型攤位為主，并且集中將攤位布置在廣場、展覽中心及傳統集會地點上，具有較大的靈活性和周期性。民間地方傳統俗稱“趕交流”便是其中一例，交流會也稱日用品交流會，并且依據不同地方特色不同的名稱，在新疆叫“趕巴扎”，也和大理的三月街類似，一年中某月的固定時間在當地某個區域舉辦。

商場、底店出現以后，傳統地攤逐漸就成為湮沒在歷史繁華深處的風景，隨著互聯網時代的到來，中央所提倡的“電商線下攤位”“平臺+直播攤位”“品牌專營攤位”等諸多新型地攤形式成為城市新的風景線。

1.2 地攤經營者

地攤經營者是地攤主體，大多由普通的基層老百姓組成，如低技能勞動者、低文化水平人群等，他們為了維系家庭的全部生計，嚴寒酷暑，各自為生。

擺設地攤是城市失業者和進城流動人口的首選謀生方式之一，常見地攤經營者按擺攤原因可分為下崗工人、進城農民、個體創業者、兼職副業人群、才藝傳承者和刑滿釋放人員六類，他們構成了城市底層的小底層群體，推動著大城市機器的運作。

1.3 地攤經濟

現代意義上的“地攤經濟”指經營者在街道、廣場等開闊場所自行組織擺設攤位以販賣商品或提供服務的經濟組織形式，其關乎民生大計，包括居民消費、小商品交易、空間管理和城市文化等內容。

地攤經濟一直以來被視為城市邊緣經濟，被貼以“非正式”“非正規”等標簽，每談起地攤經濟，人們對它“又愛又恨”。

一方面，由各色“江湖”人物及大量種類各異的地攤以集市、商鋪的形式構成了城市經濟體中不可分割的部分，因“人間煙火”而深受百姓喜愛。

另一方面，地攤帶來的環境、交通、食品安全等詬病也困擾著百姓的日常生活，被管理者視為城市治理的重點整治對象。

2020年年初，“地攤經濟被總理點贊”上了熱搜，阿里巴巴、京東、蘇寧相繼宣布推出“地攤扶持計劃”等關于地攤經濟的新聞報道也一下子撲面而來，關于地攤經濟的爭論也層出不窮，一時間，全民擺攤成了時下熱潮，但沒過多久很多地方又開始整改地攤，“地攤經濟”一夜間偃旗息鼓，更多的跟風者退出地攤。

疫情期間，動態國民經濟運行效率受到重創，實體經濟受到重擊，失業破產問題亟待解決。

其中，地攤經濟所解決的問題可分兩類：一類是緩解社會就業壓力；另一類是周轉庫存積壓，緩解供應鏈壓力。

隨著企業復工復產，庫存也消耗殆盡，傳統地攤產生的臟、亂、差等問題接踵而來，加之受到監管部門和實體店鋪的雙重擠壓，不得不選擇退出。地攤經濟繁華的曇花一現是特殊時期的特殊現象，地攤與監管部門、實體店鋪間本就存在不可調和的矛盾，為了城市的快速發展和整潔，地攤在很長一段時間內被取締，只被允許存在于特定的時間、地點。

鼓勵發展地攤經濟是一種短暫性或者階段性的優秀政策，有助于失業群體能夠迅速地找到渡過難關的機會和方法，在特殊的經濟狀況下，地攤經濟的回潮是市場應運而生的選擇，不僅在穩就業的路上是一劑靈丹妙藥，更是體現我國經濟政策靈活性的一種方式。

歷史上，由地攤組成的集市是周邊政治、經濟、文化的發展中心，是各種人員的集散地，隨著現代經濟發展，地攤由中心向邊緣演化，并逐漸成為邊緣的代名詞。地攤所處的邊緣位置一直以來是現代城市治理的難點，是城市暴力的原點，為城市基層治理帶來巨大壓力。

空間上看，地攤經濟的邊緣格局是城鄉中國二元結構中空間實踐的必然產物，也是中國20世紀70年代經濟體制改革遺留下的制度性經濟問題。在城市歷史蛻化空間中，進城務工人員陷入 “待不下的城市，回不去的農村”的尷尬處境，為了在城市中謀生存，不得不從城鄉“游離者”轉變為流動攤販。

地攤經濟歷史發展路徑一定程度上映射著中國改革開放以來政治政策的縮影，與國家計劃經濟下干預式治理思維到自由市場經濟的改革路徑發展有著緊密的聯系。

地攤經濟表現社會叢林中的真實生態，其經營規模小、社會流動性大、人口構成龐雜。一方面充分體現了城市生物鏈底層的基本特征；另一方面表現了現代商業活動的原始形態，其靈活的經營方式和業態使其在歷史長河中得以保全和進一步發展。

地攤經濟是市場經濟的產物，也是市場演化過程中不可缺少的一環。黨的十八屆三中全會強調了管理者和市場的關系，要讓市場在資源配置中起決定性作用，站在市場化改革的視角看地攤經濟，肯定地攤經濟的合法地位?！暗財偨洕钡慕洕秶鷱V泛，包括個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分，國家不斷完善地攤治理的相關法規(見表1)。

依法保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法權利和利益，所以居民以擺地攤的形式謀利從本質上是居民通過自身勞動積極參與正當市場競爭獲取經濟收益的行為，這種行為合理合法，理應受到管理者支持和正確的社會認可。

表1 地攤治理階段性政策概念補充解釋

在文化方面，地攤包含的生活百態是市井文化不可缺少的一部分，各個主觀主體之間諸多生態隱喻下謀取生機的攤販從與巡街的城管上演著“貓鼠游戲”進化到兩者心照不宣地進行“角色扮演”，位于社會底層的人民在城市邊緣格局中努力契合社會運作機制，通過合理占有特定的空間位置謀取所需的生存資料。

有學者根據中國經驗從城市地理視角切入研究地攤經濟邊緣格局劃分問題時注意到人口和社會特征的變化因素影響了其早期格局的形成。然而隨著城市化進程的加快，人口和社會特征的變化因素逐漸復雜化，使理論研究被社會學主導，形成宏觀空間過程和微觀社會過程兩條研究路徑。

多個微觀實證研究表示微觀權力實現了邊緣地帶可治理化，默認地攤違規擺放的行為，違背了正式制度和觀念的規定，使其不得不以隱蔽的形式存在。各地攤經營者與管理人員、社區干部之間存在私下的利益鏈條，各個利益主體、暴力集團的首領憑借這種私下的規則交換。一方面互相維持著各方的隱蔽交易；另一方面保持著各方的利益均衡。

2 城市地攤的積極影響及其存在問題

2.1 地攤的積極影響

地攤的積極影響體現在需求和就業兩個基本點。

首先，地攤經濟滿足了基層百姓需求，這種小微經濟是百姓生活的潤滑劑，也是城市微循環。例如，廈門自2019年積極試行“攤規點”至今，已建成各類“攤規點”50余處，提供攤位1150余個，在方便市民生活的同時也將城市文化、地方的風土人情傳播開來。

其次，發展地攤的目的就是解決一部分底層勞動人民失業問題。全國經濟普查數據顯示，2013—2018年全國新增就業70%為個體戶，自成都3月出臺政策允許商販臨時占道經營以來，截至2020年5月21日，成都3.6萬個攤位已增加就業崗位超10萬個，地攤有效分擔了社會就業壓力，在一定程度上解決了規模龐大的城市流動人口的就業安置問題，實現創業即就業，幾平方米攤位對于微小型創業者來說無疑很大程度上降低了創業門檻和許多隱性成本，提高了創業者的生存概率。

2.2 地攤存在的問題

發展地攤經濟必然要面對地攤帶來的如占道經營、劣質產品橫行、臟亂差等各類弊端，涉及市場監管、城市道路規劃、衛生監管等不同方面，牽連多方利益主體，致使治理成本高、落實困難、效果差等問題反復發生。

筆者結合地攤的商品經濟屬性和市場交換領域固有的自發性、盲目性和滯后性的特點，從地攤的市場經濟效率和其在市場中規范性、公平性兩個不同立足點出發，挖掘誘發地攤痼疾存在的原因，以求從根本上剖析治理問題的痛點及治理邏輯。

2.2.1 從市場經濟效率角度看

地攤經濟在市場經濟方面的退步主要體現在：地攤經濟所表現出的特征與經濟追求效率的目的相反，是經濟效率低下的表現。

一方面，當前社會經濟發展水平背景下地攤在其經濟成本的基礎上所能獲得的經濟收益極為有限，不具備網絡效應的地攤發展水平低下，無法保證產品和服務的質量。

另一方面，商鋪和門市的存在可以顯著降低消費者的搜尋成本，商品的質量、品牌評價、服務等信息在商鋪和品牌身上都可以輕松獲取，而地攤經濟下，攤位的流動性極大增加了攤主的投機性，使其商品質量、售后服務、購買服務、商品種類等得不到保障，這在經濟層面上大大增加了顧客的搜尋成本，提高了出錯率。

2.2.2 從市場規范性和公平性的角度看

地攤經濟打破了傳統市場的規范性和公平性，過去中國的攤販數量近3500萬，在市場不規范的前提下大力提倡地攤經濟。

一方面是破壞市場公平性的一種選擇，地攤經濟的火熱變相產生大量不規范的無牌照、無質保、無責任“三無”經營現象，收割了選擇遵紀守法的商家的利益。擺地攤成本低廉，營業門檻低，受到最直接且最大損害的是周邊商鋪所有者的利益，特別是同類中小型商鋪。

另一方面是標準化、大體量的經濟體向小作坊式經濟倒退的體現。20世紀70～80年代，我國家庭式小作坊比比皆是，在小經濟體量向大經濟體發展轉變的過程中，我國很多省市都以集中供應鏈上下游企業的形式，形成產業小鎮和產業園區。

經濟的發展要靠大企業的體量和效率做基礎，地攤經濟的盛行，相當于把資源整合過的集中型、專業化的產業，重新推回以前各自為盈，效率低下，資源分散的家庭式小作坊。地攤經濟的火熱可以解決一時之需，但不利于本地競爭市場對標準化和專業化的追求，因此，粗獷性地發展地攤經濟不是長久之計。

城市管理是門需要因地制宜、精雕細琢、費大心思大工夫的精細活兒，牽一發而動全身，牽動的是全城上百萬黎民百姓的柴米油鹽。

如何提高地攤區域商品、服務交換的效率，讓地攤發展遵循規范性和公平性的發展規則，明確允許老百姓擺地攤是治理水平的回歸，不管是舊中國，還是新中國成立初期，百姓為了生計在街頭販賣是再正常不過的市場經濟行為。

3 城市地攤治理對策探討

城市地攤發展歷史悠久，隨城市規模不斷擴大，地攤經濟與城市未來發展計劃的匹配度決定其存亡興替。結合中國超一線城市和一二三線城市的發展情況看，多數城市不具備對地攤“一刀切”的條件和能力，因此，進行地攤治理時的政策導向和配套的路徑研究變得尤為重要。

城市管理者在制定政策時因地制宜地將彈性理論融入政策的制定中，樹立柔性治理理念，將各類攤販的需要納入治理思想中，協調城管與攤販之間的博弈關系，以高效指導政策落地、執法行動的實施。

相應的，搭建地攤“微治理”平臺，用規范性政策文件實現“治理+服務”的雙重發展目標以形成有效的監管體系，以明確為什么要治、怎么治、標準是什么的治理指導思想，達到解決地攤亂象的目的，規范地攤經濟發展的形勢。倡導地攤經濟需要權衡其伴生的社會秩序價值與經濟效益價值，從根本上治理源生痼疾與優化營商環境。

3.1 將彈性理論融入地攤治理的政策中

彈性實際是靈活性和適應性的體現，將彈性理論應用到社會治理中，是社會治理的新趨勢。城市地攤彈性治理可解釋為城市管理者對地攤政策的“柔性”運用。

一方面管理者思考和設計如何將地攤管理制度彈性化，著眼于規范化擺攤，取代固有采取“一刀切”的做法，如按道路不同等級、區域不同時間來規范不同類型的地攤小販，不再一律封殺馬路攤點。

另一方面管理者在執行管理職能時全面落實文明執法、人性化執法，杜絕暴力執法。將地攤管理制度建設成兼具人情味與規范性的“中式特色”，兼顧經濟效益和社會效益以實現可持續發展。

彈性的治理機制配合處置機制，可以緩解單一政策機制下地攤主與城市管理者之間的矛盾。既給予攤主良好的發展空間，合理打造城市夜間場景，又有效緩解地攤經濟中亂擺放、亂經營的問題，減少了城市空間治理中人力、物力成本，節約財政支出，進一步探索積累平衡市容市貌與地攤小販利益的管理經驗。

3.2 搭建地攤“微治理”平臺

原始生態下地攤治理主要通過政策推行與城管執法達到治理目的，這樣的治理方式存在兩方面問題。

一方面大部分攤主文化水平較低，無法滿足理解、落實政策的目的，就算有人為其解讀，也會發生利益驅使下的僥幸心理，無法達到管理的目的。

另一方面管理者與攤主接觸次數較少，致使出臺政策存在與地攤現狀脫鉤的現象，由此產生大量信息不對稱和曲解政策行為，即使管理者出發點和管理方式正確，在政策落地的過程中也會產生較大阻力。為此，有必要創新固有管理方式，搭建地攤“微治理”平臺。

“微治理”包含了微應用和微平臺兩層內涵。微應用指利用社交、工作等類型App搭建線上交流、信息反饋平臺，形成攤主、管理人員和消費者共同參與的網絡地攤模式，攤主通過App注冊身份信息、擺攤位置、產品類型；管理者通過App與攤主交流溝通，利用配套設施進行實時監管、高峰期引流；消費者通過App反饋商品質量、食物品質、管理意見等。

微平臺是指劃分社區、街道等社會基本單元。制度上，管理者承認攤販對公共區域的合法使用權，明確公共區域使用權不僅包括臨時設攤經營，還包括使用后的清潔維持工作。

實操上，數字經濟的迅猛發展為精細化、智能化的地攤經濟管理奠定了技術基礎，管理者使用大數據、物聯網等智能技術、工具統計分析單元流量、數據特征，與社區工作人員搭建協同治理體制，包括建立健全地攤監管、攤主征信管理等，引導完善地攤商品結構等內容，構建線下智慧地攤治理新形態。

3.3 發揮“柔性”治理理念的作用

地攤雖小卻是一個江湖，是草莽英雄并存的城市邊緣空間，其空間形態及構成因素復雜多樣，監管困難，既要為百姓謀生，保證地攤經濟健康發展；又要兼顧多方利益，絕非易事。

地攤經濟的管理是創新社會治理的主要部分,深入推進城市“柔性”治理的關鍵在于改變傳統政府和居民的關系，將居民、經濟組織、社會組織、不同形式流動人群等多元主體融入城市治理的環節中，形成多元主體共商共治的局面。

城管與攤販的固有矛盾產生于傳統地攤管理模式中，攤販獨立于城市受管理人員編制外，游離于系統化管理監督體系邊緣，而城管則在編制，工作完成度與績效掛鉤，并受明確的條例監督，兩者為了謀生不得發生沖突。

在多元主體共商共治的局面下，管理者承認地攤經濟作為城市經濟發展中“非正規”經濟存在，把攤販的地位由從前的被執行者轉為附屬執行者。城市策劃者在進行區域規劃時要把攤位規劃考慮在內，在編輯管理制度時為攤販建卡立檔，把區域攤販信息編輯成冊，用“白話文”編輯地攤通知文書，為攤主營造良好的經營環境。

此外，包容地攤的“非正規性”“非經濟性”存在并不代表不取代，放任地攤經濟的自由發展，而是協調多方地攤參與者利益，將地攤發展看作城市發展的一部分，城市發展歷史、文化特色中的一環。

3.4 用規范化政策文件實現“治理+服務”的雙重發展目標

城市管理者是執行政策文件的主體，在貫徹落實地攤詬病治理文件，對新制規范形成全面立體的認識時，需要因地制宜，依據應然規范框架將地攤經濟治理規范性，形成包含事前合理規劃，事中落實服務、監管，事后問責三個階段的地攤治理規范框架(見表2)。

表2 地攤治理規范框架

地攤經濟有其自身的發展軌跡與發展邏輯，要治理擺攤所衍生出的一系列問題，要配套與之相符的政府治理的高度。規范性文件遵從應然架構，可以更科學、有效的明晰地攤治理過程中出現的客觀性問題。

城市管理者做好服務型角色，轉變對地攤經濟的固有態度，從原先簡單的管制和查禁，轉向服務和引導角色，改進文明城市評選期間對地攤采取“一刀切”的方式。

3.5 完善社會保障制度與再就業制度

地攤問題與社會弱勢群體的就業問題相輔相成。地攤經濟是解決弱勢群體自雇就業的有效形式，也是社會弱勢群體獲取收入首選的線下平臺。

隨著中國國民教育水平上升，中國出現了一批有知識、有技能的新一代攤販，他們有了品牌意識，不再活躍于大街小巷，而是選擇在廣場、集市上定攤經營。與此同時，舊攤販迫于競爭壓力，為了搶占“有利地形”，不得不選擇流動經營，違規占道。

完善社會保障制度與再就業制度可保證攤販一定的生活質量水平。具體措施可從以下兩處入手：一方面增加公益性就業崗位和就業補貼崗位，用以縮減攤販數量；另一方面提高社會對弱勢群體的勞動技能培訓，增加攤販的競爭力和整體素質。兩者相輔相成，既保障了舊攤販基礎生活水平，緩解出攤壓力，又有助于新時代地攤模式的成長。

4 結語

地攤如何治理不能一概而論，每一城每一域都有自己的發展狀況和規劃，眾多學者立足于不同角度鉆研城市治理的方法，為城市管理者出謀獻策，地攤治理關鍵性問題不只是“how”的問題，還有“when”和“who”的問題。

文明城市評選期間，管理者花費了大量的人力、物力和財力來整治城市地攤現象，設立專門規劃的區域擺攤，整改大量不規范的攤位，使路邊、天橋、商鋪周邊的地攤整齊劃一，但這番情景維持不久，地攤問題在評比結束后或管理真空期便呈爆發式增長。

這樣的現象屢見不鮮，長久以來成了城管與攤販之間心照不宣的默契，也成為地攤治理一個新的治理難題。

縱觀地攤在新中國成立至今演化風云的歷史長河，從市場經濟下“全民地攤”逐漸發展至簡易商鋪下的“部分取代”再到經濟整改后所需的“全面取締”，地攤經濟的歷程匯集了中國經濟發展的縮影，不同的經濟發展階段對地攤有著不同的治理方針，如何做、何時做及誰來做的“3w”問題考驗著每一位城市管理者的智慧。