國際公共產品供給：歷史演進、發展趨勢及中國的策略選擇

周 波 張 強 寇鐵軍

一、引言

在全球化發展受阻、全球經濟發展減緩的情況下，“全球性公共產品供給嚴重不足”(Kaul等，1999[1])變得更加嚴重。而應對全球治理難題，滿足生產跨國化、資本全球化、貿易自由化和市場國際化等世界經濟社會發展趨勢下的國際公共需求，需要主權國家、國際社會與非政府組織密切配合，設計規范、科學的政治經濟安全體制并建立制度安排。因此，把握國際公共產品歷史演進和發展趨勢規律，并科學確定中國國際公共產品供給策略，將為不斷提升中國國際影響力以及為中國發展營造良好的國際環境做出重要貢獻。本文基于世界政治經濟格局動態變化的歷史視角，重點聚焦于海外殖民時期、英美霸權交替和美蘇爭霸時期以及21世紀80年代以來“一極多強”時期，縱覽服務于建立國際政治秩序、促進經濟和貿易交往的國際公共產品供給的基本特征，并結合中國特色社會主義新時代國情和國際公共產品供給困境，探討中國參與國際公共產品供給策略。

二、國際公共產品供給的理論闡釋：交叉學科視角

國際公共產品是具有國際外溢性特征的公共產品(張宇燕和李增剛，2008[2])，就其表現形式來看，既包括制度、組織、機制和默契等非物質、非有形的產品，也包括供特定區域內國家共享的跨國基礎設施等物質的有形的產品(樊勇明等，2014[3])，這與田旭和徐秀軍(2021)[4]探討的器物型、制度型和理念型全球公共產品大體一致。將經濟學和國際政治學融合起來建立的國際公共產品理論，對于反映國際關系以及各國外交實踐中出現的新變化和新趨勢具有理論基礎和政策指向支撐作用。國際公共產品供給機制應基于超越主權國家的國際背景，順應國際政治經濟關系發展趨勢，深刻把握國際公共產品需求，針對不同類別來建立。

(一)國際公共產品的公共需求驅動

公共產品理論的核心是與公共需求的確定及滿足相關的問題。就國際公共產品而言，超越主權國家的國際背景下，最重要的國際公共需求是國際政治經濟秩序的建立和維持。適應國際合作不同發展階段和國際合作內容的國際公共需求是國際公共產品供給內容的客觀標準，詳見表1所示實例。

1.全球安全治理需求。

與人類國際生活的體系性變革密切相關，國際安全需求至少可以概括為兩方面。其一，從主權國家層面看，傳統安全需求以領土安全為核心，戰爭和軍隊是國際安全中最為重要的手段和解決方法。在工業革命削弱土地在人類生存中的作用的情況下，技術革新及隨之而來的生產力大幅提高，使得如何利用領土相對于占有領土變得更加重要(Ullman，1991[5])。進而，確保對國家發展至關重要的資源安全，也即安全的資源來源和資源安全構成國家間硬實力競爭的主要內容(張春，2011[6])。全球化快速發展的背景下，國際安全挑戰日益多樣化，可能的國際沖突類型也發生重大變化。冷戰結束后，傳統上作為尋求生存必需手段的戰爭和軍隊，逐漸從承擔保家衛國功能，轉變為救災、海外維和、人道主義求助、海外利益保護等非傳統使命。

其二，從全球體系視角看，國際生活中最基本的非傳統安全需求為確保地球和人這兩個基本要素生存和持續發展。其中，威脅地球生存的最重要因素是表現為氣候變化和環境惡化的全球生態危機，而諸如禽流感、新冠等大規模傳染性疾病為表征的國際公共衛生挑戰，則威脅人類基本生存。事實上，自聯合國開發計劃署1994年首次正式提出人類安全概念以來，安全關注的焦點進一步拓展到人類安全以人為本[7]、關切個人生命與尊嚴[8]的“人類安全”觀。因而，面對國際安全形勢發生的巨大變化，全球經濟風險、氣候變化、環境污染、恐怖主義和網絡戰等問題為人類帶來遠超傳統的非傳統安全威脅，亟需世界各國共同應對。

2.國際政治經濟社會合作需求：地區主義和功能主義維度。

國際政治學地區主義和功能主義常被用于闡釋與國際區域合作相聯系的區域性國際公共產品問題。事實上，該理論同樣闡釋了與國際政治經濟社會合作不同發展階段所對應的國際公共產品需求。按照地區主義觀點，緣起于世界各國因地理關系相互依存以及各國間政治、經濟和自然資源稟賦差異，為實現更多的經濟發展機會、更可靠的安全環境和共同繁榮，世界各國存在必要的互動和交往需求，進而國家間合作呈現逐步躍升的階段性發展規律。最初，國家間合作可能僅因自然稟賦差異而引起且主要限于經濟、社會等領域，其中，相通或相似的文化信仰和歷史變遷軌跡能夠促進形成認同意識，鞏固和擴大國家間合作，這也符合功能主義所倡導的國家間合作首選技術性的、爭議較少的、不涉及國家主權的事務、部門和領域的觀點，因而，國際經濟合作是國際合作的主要內容，并形成以便利經濟貿易往來為核心的國際公共產品需求。進而言之，為獲取合作利益，“滿足諸如交通、貿易、生產和福利等方面的基本功能需要”(David，1996[9])，國際合作催生市場開放與貿易秩序類、機制類、基礎設施類(交通運輸便利需求)、發展援助類和金融類公共產品，如表1。除基礎設施類公共產品外，便利經濟貿易往來的投資和貿易協定最為廣泛。據WTO和聯合國貿易發展會議(UNCTAD)統計，截至2021年10月7日和9月16日，生效的區域貿易協定數量為350個[10]，雙邊投資條約(BIT)有效總數達到2 270個[11]。

在最初小規模國際經濟合作的基礎上，國家間合作向縱深階段發展，并帶來兩方面重要影響。一方面，國際經濟合作范圍擴大到全球范圍，并帶來開放的國際貿易體系、穩定的國際金融體系、可靠的國際安全體系和有效的國際援助體系需求(羅伯特·吉爾平，1989[12])。另一方面，國家間非政治性合作向政治性合作過渡和提升。雖然國家主權觀念導致國家間政治爭執十分激烈、難以消弭，但非政治領域功能性合作日益增加使得有關各方得到合作利益后，會刺激合作領域和方式擴展，通過合作形成的新的共同利益將超越國家主權觀念造成的政治分歧(Haas，1958[13]；Haas，1964[14])，并在形成社會、經濟和組織內聚力的基礎上最終組建超主權國家的合作機構(朱景鵬，2000[15])。

表1 與國際合作相適應的國際公共產品需求及實例

(二)國際公共產品分類及供給方式

國際公共產品供給亟需明確受益分享和成本分擔的安排、機制或制度(黃河，2015[16])。與國內公共產品相比，國際公共產品具有受益覆蓋范圍廣闊性、作用對象超越主權國家的國際區域性乃至全球性以及供給主體差異等鮮明特點。因而，基于國際公共產品的不同維度特征探索適宜的國際公共產品供給機制就變得至關重要。

1.基于非競爭性和非排他性確定融資安排。

如表2所示，基于成本-收益分析框架，依據受益的非排他性和消費上的非競爭性這兩個“公共性”特征，國際公共產品供給的融資安排大體包括兩類：純國際公共產品適用霸權供給或主導國供給模式，而俱樂部產品、公共資源和聯產品等準國際公共產品可采取準入機制。

2.基于受益范圍確定多元化供給主體機制。

從受益范圍看，國際公共產品提高以主權國家為基本單元的各成員國的當代和未來世代持久福祉(寇鐵軍和胡望舒，2015[17])，能夠滿足多個主權國家的公共需求，進而受益范圍覆蓋多個主權國家乃至全球。與全球性國際公共產品主要針對應對全球問題及人類面臨的共同挑戰相對，無論是依據地理劃分(Stubbs和Underhill，1994[18]；Ferroni，1999[19]；Kaul等，1999[1](95)；Deulin和Estevadeordal，2001[20])，還是功能導向(David，1996[9]；Edward和Helen，1999[21])，區域性國際公共產品都與21世紀以來區域一體化和特定區域內國家間合作新趨勢相適應，并主要集中于衛生、環境、安全、基礎設施和金融穩定等領域(Cook和Sachs，1999[22]；Daniel和Sandler，2002[23])，兩者的主要區別在于，公共產品利益是惠及特定區域內還是遍及全球。從公共產品固有的受益外溢屬性看，全球化背景下，疫病、跨國犯罪、恐怖活動等國家內部問題外溢到世界范圍，成本由外溢國承擔，而基礎設施和經濟秩序等具有正外部性外溢效應的國際公共產品，國際消費者通常可以“搭便車”免費使用。多個主權國家供給受益外溢的公共產品帶來基于受益權衡的成本補償難題，加劇國際公共產品供給難度。伴隨國際間雙邊合作和多邊協調的持續推進，國際公共產品供給實踐探索中呈現多元供給主體特征。

表2 基于國際公共產品屬性的融資安排

首先，主權國家是國際公共產品的主要供給主體。無論是處理全球性國際問題，還是處理區域性問題，主權國家都是國際政治經濟舞臺上無可取代的最主要行為者和全球治理最強管理者，繼而能取代以領土政治和主權國家為軸心的國際政治框架和行為規則亦不存在(席艷樂和李新，2011[27])。就此而言，未來相當長時期內，主權國家都將是國際公共產品的主要供給主體。但考慮到各主權國家都試圖逃避國際公共產品供給責任、削減其國際公共產品資金投入，這使得國際公共產品供給缺乏剛性資金籌集機制，影響國際公共產品有效供給。為此，國際公共產品供給參與成員國需要就國際公共產品具體內容、籌資和運行機制進行談判、協商和合作。

其次，政府間國際組織。在日益活躍的非國家行為體已然成為國際關系體系中重要參與主體的歷史發展趨勢下，制度化和常設性的政府間國際組織可以成為國際公共產品供給的重要力量。通過直接參與或以對話方式間接參與，政府間國際組織可以與主權國家互動互補，就關乎和平與發展、經濟與政治、環境與社會、安全與穩定等系列全球和區域性公共問題，承擔國際公共產品供給主體責任，疏解主權國家作為國際公共產品主要供給主體的壓力。其中，國際刑事警察組織、世界衛生組織和世界貿易組織等都比較典型而具有代表性。

再次，為彌補國際公共產品供給資金缺口，除設置按照市場機制運行的基金組織(如絲路基金)、接受部分國際組織機構投資外，實踐中還存在引入私有資本拓展資金來源的全球公私伙伴關系(Global Public Private Partnership)供給模式。通過發揮各參與方融合資源以及風險和收益分擔的比較優勢，全球公私伙伴關系可以回應與全球化相聯系的不同政策領域挑戰并發揮重要作用。

三、國際公共產品供給機制嬗變的歷史縱覽及鮮明特征

國際公共產品供給不足和分配不均，會挑戰國際秩序安排。面對國際秩序嬗變，破解國際公共產品供給不足和分配不均的制度安排，不僅驅動國際公共產品供給理論研究和政策實踐，而且可以揭示國際政治經濟力量結構演變以及國際政治經濟秩序調整和變遷邏輯(楊魯慧，2013[28])。以服務于建立國際政治秩序、促進經濟和貿易交往為統領，重點關注海外殖民時期、英美霸權交替和美蘇爭霸時期以及20世紀80年代以來“一極多強”時期，本部分從歷史角度縱覽國際公共產品供給的具體內容及演進規律。

(一)國際公共產品供給的歷史演進

1.海外殖民時期以便利經濟貿易往來為核心的基礎設施供給。

兩次工業革命加持之下，伴隨歐洲國家經濟實力大幅躍升和不斷開辟新市場進程，歐洲國家不斷在非洲大陸和亞洲地區對外擴張殖民地范圍，并于1914年稱霸世界頂峰。貫穿整個殖民掠奪時期，以英國為代表的歐洲國家的影響力不僅局限于擴大殖民地，而且以快速、低成本的獲取資源為目的，實施技術、資本輸出，提供國際公共產品，促進國際經濟和貿易交往。

首先，國際金融方面，憑借英鎊成為當時的國際貨幣、倫敦取得世界金融中心地位優勢，以英鎊和黃金的自由兌換為核心，英國推動建立以國際金本位制為基礎的早期國際貨幣體系。這在保證外匯市場和世界市場相對穩定的同時，也便利了各國對外貿易。基于強大的經濟實力和英鎊的國際貨幣地位，英國實施大規模海外投資獲取回報，這導致世界各國國際收支逆差(裴毅菲，2013[29])。

其次，歐洲各國通過貸款和技術支持促進全球基礎設施互聯互通。為提高從印度獲取廉價黃麻、小麥、棉花等原材料的運輸速度、降低運輸成本，英國在印度修建的鐵路由1870年的4 000英里增長到1939年的41 000英里；同時，開鑿蘇伊士運河，將倫敦和卡拉奇之間行駛距離由10 800英里縮短到6 100英里。根據截至1914年的數據統計，除全球陸地架設電報和電話線路網，歐洲各國在海底鋪設516 000多公里電纜。分別于1869年和1914年開鑿的蘇伊士運河和巴拿馬運河，將西歐與印度以及紐約與舊金山航程分別縮短4 000 英里和8 000英里。從鐵路建設來看，繼美國和加拿大分別于1869年和1885年鋪設第一條鐵路后，橫貫西伯利亞以及柏林—巴格達和好望角—開羅的鐵路分別于1905和1914年鋪設完工。雖交通運輸等基礎設施得到初步發展，但如馬克思所指出，英國在印度負有破壞和建設的“雙重使命”。為使印度做好原材料供給者角色，英國采取阻撓印度紡織業等制造業發展措施。這使得通過原材料交易獲得初始資本的印度停滯于過時的國民經濟結構性。印度經濟歷史學家稱之為“流產的現代化”。同樣地，為便利運輸非洲礦物和農產品，如金剛石、黃金、銅、棕櫚油、橡膠和象牙，在非洲也鋪設了大量鐵路。

總體而言，1860—1913年以及1851—1931年間，世界工業總產量和世界貿易額至少分別增加6倍和12倍。與此形成鮮明對比的是，歐洲宗主國與殖民地或半殖民地地區人均收入差距由1800年的約3∶1擴大到1914年的7∶1。這說明歐洲各霸權國是通過全球互聯互通擴大貿易往來的主要受益國(斯塔夫里阿諾斯，2006[30])。

2.英美霸權交替時期的國際公共產品供給：以世界政治經濟秩序為主要內容。

20世紀世界強國相對實力結構發生變化，其中，以美國取代英國霸主地位以及美國在蘇美爭霸中獲勝影響最大。伴隨國際合作交往逐步深入，美國主導以世界政治經濟秩序為主要內容的國際公共產品供給。

英國失去昔日霸主地位與以下因素關聯密切。一是經濟實力因第一次世界大戰期間失去海外投資四分之一而受損。二是無力在應對20世紀30年代世界經濟大蕭條后國際經濟秩序“失序”中發揮領導作用。1929年爆發金融危機后，為實現國際收支平衡，世界各國都采取貿易保護手段。英國于1932年通過《保護關稅法》采取加征關稅措施，背棄自由貿易倡導者角色和責任。三是只顧及自身利益，采取放任德國擴張的綏靖政策，放棄本該承擔的區域安全倡導者和維護者職責，最終導致第二次世界大戰全面爆發。與之相對，第二次世界大戰期間，服務于獲取資源并鞏固其霸權地位，英國政府將針對殖民地和自治領的傳統自給自足政策轉變為大規模援助。1940年丘吉爾政府通過《殖民地發展與福利法案》，確定為期10年每年提供500萬英鎊的援助。1945年將援助金額擴大到1.2億英鎊，不僅增加通過委托公共發展公司方式援助殖民地住房、醫療、教育和經濟發展的針對性要求，而且明確規定援助不適用于無可開發資源地區。顯然，據此法案，無資源殖民地得不到任何資助。

事實上，20世紀30年代經濟大蕭條導致的世界經濟失序，對應的是世界經濟秩序的強烈需求，也即基于一定的實力結構而形成相對穩定的國際行為規則體系(徐秀軍，2015[31])。Kindleberger(1973，1981)[32][33]指出，國際經濟體系的穩定運轉需要某個國家來承擔“公共成本”。遺憾的是，在英國放棄承擔維持國際秩序成本的同時，作為新興力量崛起的美國，不僅未卷入第一次世界大戰，反而通過提供戰時軍需實力大增，但欠缺意愿和能力承擔恢復世界經濟秩序責任(Gilpin，1981[34])，并在1931年至1932年對于部分工業品和農產品征收10%～100%進口稅(1)1932年羅斯福競選總統時曾指出，關稅是加劇危機的重要原因，并譴責美國沒有采取債權國應有的行動(高德步，2005[35])。。國際層面“穩定器”角色的領導者缺失，不僅使得1933年召開的擬主要解決穩定貨幣、關稅、興建國際公共工程以及戰爭債務等問題的世界經濟會議未達成共識，而且直接導致20世紀20年代末至二戰結束期間，提供開放市場、設立經濟體系行為準則的國際公共產品“斷供”，無法實現扭轉經濟危機和維護國際經濟體系秩序穩定的公共需要。因考慮到國際經濟失序、國家間關系惡化亦損害美國自身利益，美國被迫考慮承擔國際公共產品供給責任。以1934年《互惠貿易協定法》、1936年《三國貨幣協定》和1941年《租借法案》分別通過為代表的區域性公共產品安排，就是美國穩定世界秩序的有益嘗試和努力。

第二次世界大戰結束后，美國和蘇聯兩大超級大國為實現霸權憑借各自政治、經濟、軍事和科技優勢，都積極投身于建立國際秩序的公共產品提供進程。在政治領域，為維持國際和平與安全，美國和蘇聯等世界大國聯合主導建立聯合國組織，旨在主要通過國際合作與大國協調方式處理解決國際政治領域公共問題。從國際安全體系看，美國和蘇聯分別于1949年和1955年主導成立北大西洋公約組織和華沙條約組織，向各自成員國提供國際公共產品，發揮國際關系“穩定器”作用，世界亦分化為兩大陣營。貫穿整個冷戰時期，對核技術特別是核武器的追求曾經令包括兩個超級大國在內的整個國際體系高度緊張。冷戰結束后建立的地區防御體系和國際安全機制，如“部分禁止核試驗條約”“不擴散的核武器條約”和“禁止生物武器公約”，則旨在為全球性安全和地區性穩定提供機制保障。

從經濟秩序來看，以強大的綜合國力為依托，伴隨1943年推出“懷特計劃”和1944年主導建立布雷頓森林體系，美國替代英國確立新的全球霸主地位。在此基礎上，以貿易與投資自由化、資本自由化和外匯自由化為核心，美國政府以主導者姿態參與國際經濟秩序重塑，建立世界銀行、國際貨幣基金組織及關稅與貿易總協定。20世紀50—60年代，美國經濟增長迎來“黃金時代”，成為綜合國力最強大的資本主義國家。這為美國主導的國際公共產品供給霸權模式提供強大的財力保障。

3.“一超多強”時期以區域性國際公共產品供給探索為主基調。

冷戰結束后，由于蘇聯解體，美國成為世界唯一的超級大國。世界政治經濟呈現“一超多強”格局。從國際公共產品供給影響看，一方面，原只限于向西方陣營提供的國際金融體系、國際貿易體系等公共產品的消費群體規模日益擴大，拓展為全球性國際公共產品。另一方面，為應對國際公共產品供給不足，集中于促進經濟貿易交往并建立區別于霸權穩定格局下的經濟秩序，世界各國嘗試采取區域合作方式供給區域性國際公共產品。這使得國際公共產品供給在此前的霸權國主導供給模式基礎之上增加了區域性國際公共產品供給作為重要補充(Lawrence，1996[36])。

(1)典型的三個區域性國際公共產品。

實踐中典型而卓有成效的由域內國家聯合供給區域性國際公共產品主要有歐洲、北美和東亞三種模式。

其一是嵌套在美國全球公共產品霸權供給模式內的北美自由貿易區供給模式。出于區域市場和全球經濟戰略利益需求，美國在美洲區域推動并主導簽訂《北美自由貿易協定》，為北美地區提供公共產品。

其二是以歐盟為代表的軸心國家主導供給模式。法國、德國從20世紀50年代起在經濟和政治利益驅使下開始探索歐洲區域合作，并在冷戰結束后加速推進。從煤鋼聯營到西歐經濟共同體，從歐洲共同體再到歐洲聯盟，歷時半個多世紀，歐盟發展成橫跨東西歐自成體系、自我發展的合作機制和制度，實現歐洲地區貿易、金融等經濟領域到外交、安全等政治領域的公共產品全覆蓋。遺憾的是，21世紀以來，歐盟財政和貨幣政策應對危機乏力，歐盟南北國家經濟差距拉大、北方國家對于金融支持南方國家的謹慎乃至聯合抵制、民眾排斥南方國家向北方國家人口遷移及政治上出于選票考慮迎合民眾意愿，都使得歐盟的政治經濟聯盟前途暗淡。[37]

其三是最早源起20世紀60年代東南亞國家聯盟的東盟及“10+3”為代表的小國聯盟供給模式。在20世紀80年代成立太平洋經濟合作理事會(PECC)和亞太經合組織(APEC)的基礎上，為應對國際貨幣基金組織低效維護國際金融秩序乃至附加苛刻條件提供金融援助，東盟加中日韓合作機制立足于加強區域貨幣和金融合作：2000年達成《清邁協議》，建立和完善區域貨幣互換機制。既沒有一個主導大國提供國際公共產品，也沒有諸如歐盟這樣的成熟一體化組織，東亞區域合作供給國際公共產品呈現碎片化特征。

(2)區域性國際公共產品的比較優勢。

不同于援助供給或者霸權供給模式，區域性國際公共產品的比較優勢表現在兩方面。其一，由于涵蓋范圍和參與國成員數量較小，區域對話與合作機制效率較高、成本較低，進而可以基于區域內各國公共需求，提供更符合本地區需求的公共產品，維護地區和平與繁榮。其二，由于存在地緣政治和地緣經濟聯系，各參與國利益和偏好相對更容易達成一致，成本收益更加清晰，便于遵循“受益人支付”原則建立成本合理分攤、利益共同分享機制。這在有效克服全球性公共產品供給不足的同時，既能有效規避“搭便車”現象，又可以防止大國“私物化”傾向(樊勇明，2010[38])。

(二)國際公共產品供給的困境

1.國際公共產品霸權供給模式的實質是為維護和實現霸權國利益服務。

缺少世界性政府的國際社會，難以建立強制性約束各國隱藏偏好以及按責任義務承擔國際公共產品成本份額的制度安排。在此情況下，霸權國家提供國際公共產品滿足既有能力又有意愿條件。從歷史視角來看，總體而言，過去的兩個世紀里，憑借“自由主義優勢”，英國和美國先后主導和建立自由主義國際秩序(Ikenberry，2011[39])。新自由主義的相互依存論與新現實主義中的霸權穩定論相結合，是揭示國際關系中國家間經濟差異向國際政治權力轉化的重要理論工具。霸權是國際體系中的控制權，即國際規則的制定權和修改權(羅伯特·基歐漢，2006[40])，國際秩序則是為治理國際活動的關鍵行為體設立的一系列規則、基準及制度規范(Brands，2016[41]；Ikenberry，2018[42])。綜合實力強大的國家通常通過供給國際公共產品承擔國際責任，由此獲得國際社會對其地位的認可(Clark，2009[43])。以第二次世界大戰前后為分界點，英國和美國分別主導的霸權供給模式，是國際公共產品的最主要供給方式。通過設計并提供國際公共產品所建立的自由主義國際經濟秩序下，英國和美國交替獲得國際影響力，使自身與國際公共產品供給之間產生權力關聯。進而言之，英國和美國主導建立的國際經濟秩序從建立之初便帶有“結構性權力”色彩，為維護和實現霸權國利益服務(黃河和王潤琦，2021[44])。從歷史發展脈絡看，在國際公共產品霸權供給模式下，國際公共產品供給在滿足國際公共需要的同時，通常帶有明顯的政治經濟意圖。無論直接投資修建基礎設施，如歐洲列強在殖民地修建鐵路，還是金融援助，如馬歇爾計劃，抑或建立國際政治經濟秩序，都將國際公共產品變成攫取自身國際戰略利益的工具。

更進一步考察第二次世界大戰以來的國際公共產品供給發現，美國主導設計和提供的一系列國際公共產品雖對國際經濟恢復和政治穩定起到舉足輕重作用，但同時也是被“私物化”為美國謀取政治利益和權力的產物。作為經濟全球化的重要載體，世界貿易組織、國際貨幣基金組織與世界銀行自成立之初就作為美國運用權力產生更有利于其獲取利益的載體而存在(李巍，2016[45])。美國私物化國際公共產品突出表現在，主導國際金融體系和國際貿易體系組織運行與決策機制，控制規則主導權和制定權，逐漸侵蝕國際經濟秩序穩定性。這可從美國主導的國際金融體系和國際貿易體系的核心設計者和管理者角度得到印證。比如，作為布雷頓森林體系投票配額分配計劃重要參與人，Mikesell(1994)[46]承認，布雷頓森林體系“決策程序的政治性要高于其科學性。”從國際貨幣基金組織決策過程的主導權看，美國在涉及提升份額、分配特別提款權和接收新成員等重大事項擁有一票否決權，中國投票權提升方案在經歷長達5年后才由美國國會批準。進而，受美國為首的西方國家壓力和偏好影響，面對國際金融體系改革呼吁，亦呈現出工業化國家政府支持改革則得以實施而發展中國家呼吁改革則難以成行的不對稱反應局面(Jones，2003[47])。美國“私物化”國際公共產品行為，加劇國際公共產品供給不足和分配不均困境，引發發展中國家對現存國際公共秩序的廣泛質疑。

2.國際實力結構相對變化催生國際公共產品供給格局調整。

進入21世紀以來，美國財政赤字、軍事過度擴張并疊加2008年金融危機沖擊，綜合國力不復當年。與此同時，以中國、印度、巴西為代表的新興國際力量不斷崛起，世界政治經濟力量格局發生變化。世界權力中心分化擴散，國際秩序進入深度調整和變化時期，進而引發國際公共產品供給格局發生兩方面大的變化。

首先，美國霸權衰落后支付能力降低(Joffe，2009[48])，美國在提供公共產品供給、穩定市場、促進合作等功能性服務方面的核心作用下降(Ikenberry，2009[49])。在服務于美國維護霸權的國際公共產品無法再充分維護其既得利益的情況下，美國毫不猶豫地“斷供”國際公共產品，試圖親手打破現行國際政治經濟秩序。尤其是特朗普執政期間，奉行“美國優先”戰略，美國隨意退出涉及外交、國際安全、環境、衛生等多個領域的一系列全球合作組織，多次中斷承擔國際義務(2)2017年1月23日美國宣布退出跨太平洋伙伴關系協定(TPP)、2018年5月8日宣布退出《伊朗核問題協議》；2018年12月31日退出聯合國教科文組織、2017年12月3日宣布退出《全球性難民和移民協議》、2019年8月2日退出《美蘇消除兩國中程導彈條約》；2017年6月1日宣布退出《巴黎協定》，2021年1月20日美國總統拜登宣布將重新加入，并于2021年2月19日正式重返《巴黎協定》；2020年7月6日美國通知聯合國秘書長退出世界衛生組織，并于2021年7月6日正式生效，2021年1月20日拜登在就任總統的第一天簽署行政命令重新加入。。美國不僅是最大的聯合國會費拖欠國(3)聯合國網站數據顯示，截至2021年10月中旬，聯合國還有約三分之一共35.16億美元的會費和攤款沒收齊，僅美國就占欠款總額的三分之二共22.5億美元。，而且，特朗普任美國總統期間，美國主導的多邊體制和多邊談判受阻后，美國迅速轉向貿易保護主義，如國際貨幣基金組織世界貿易增長統計數據所證實。

其次，新興國家在經濟全球化發展進程中不斷擴大話語權，承擔更多國際責任和義務，積極探索符合自身利益的國際公共產品供給模式。對應地，國際公共產品供給從以美國和西方發達國家為主導，轉向更多地依靠發展中國家的積極參與；經濟全球化的主要載體也由全球性國際經濟組織轉向區域性多邊合作機制，重點通過轉向區域間經濟合作以彌補國際公共產品供給不足(佟家棟等，2020[50])。

四、中國參與國際公共產品供給模式創新選擇

全球公共產品霸權供給模式日漸式微的背景下，亟需更多的新興力量參與國際公共產品供給模式創新。作為一個具有全球影響的、負責任的發展中國家和區域性大國，中國應該而且有能力積極參與國際公共產品有效供給。近年來，中國發起一系列以發展中國家為主體的國際組織及合作機制，卓有成效地促進實現多邊機制在發展中國家的網絡化全覆蓋(樂玉成，2017[51])。中國正以國際公共產品供給者的實際行動向世界彰顯，針對中國的所謂“金德爾伯格陷阱”批判(4)2017年美政治學家約瑟夫·奈在歐洲新聞網發文提出“金德爾伯格陷阱”(Nye，2017[52])，其核心觀點是：中國崛起以后的動向可能不是“示強”而是“示弱”。在這個危機四伏的世界，中國不會承擔起美國以往擔負著的“穩定者”責任。進而，從美國視角提出，希望把崛起的中國排斥在作為全球公共產品供給者選項之外，并抨擊中國在全球公共產品供給過程只是純粹的免費搭車者(蔡昉，2017[53])。是錯誤的。相反，中國以創新國際公共產品供給機制方式參與全球治理，維護與發展中國家特別是周邊國家的“命運共同體”理念，向世界提供越來越多的優質公共產品。為適應國際格局的急劇變化，中國應積極倡導全球治理理念，創新性地構建中國參與國際公共產品供給模式，以區域性國際公共產品供給為載體，確定提供國際公共產品的領域、區域和類型，參與全球治理規則和制度改革，以國際經濟秩序為突破口參與國際秩序構建，并建立相應機制和組織框架。

(一)將創新國際公共產品供給模式納入新時期中國特色外交戰略

在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，黨的十九大開啟新時代中國特色大國外交戰略思維和謀劃的新征程(楊潔勉，2018[54])。2021年9月21日習近平在第七十六屆聯合國大會一般性辯論上指出，“中國始終是世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者、公共產品的提供者，將繼續以中國的新發展為世界提供新機遇。”[55]。服務于外交戰略，中國應基于真正的多邊國際機制建設性地參與國際公共產品供給，加強全球減貧、糧食安全、發展籌資等領域的合作，維護國家利益、促進世界和平。

首先，從定位來看，中國應適度調整在世界政治力量角逐中長期恪守的“不當頭”戰略[56]，在國際公共產品供給中承擔更大的義務和責任，從更多地在小型倡議、次領域安排、局部創新(王逸舟，2008[57])，轉向拓展國際公共產品供給內容，使供給對象由重點關注鄰近國家擴展到在更大范圍內響應國際關切。其次，在推進新型國際關系建設方面，要秉持共商共建共享的全球治理觀，發揮中國負責任大國作用，堅持發展中國家在聯合國與世界舞臺發揮重要作用(楊潔勉，2018[54](6-7))。再次，適應中國外交實踐中的新發展、新趨勢、新動向，從技術層面完善中國特色國際關系理論的學術語言和學術規范，增強西方學術界對中國的理解和認同，積極營造平等互利的合作環境和客觀友善的輿論環境。

(二)積極參與國際秩序和國際體系規則制定

構建國際秩序過程中，基于自身理念和經濟利益，各國關于國際公共產品設計、創造和供給經過協商形成國際行為規則。考慮到現行發達國家主導的國際政治經濟秩序對于發展中國家經濟利益訴求極不公平[58]，推動變革全球治理體制中不公平不合理的安排，中國應在為國際秩序和國際體系定規則、定方向方面發揮重要作用。

首先，基于“一帶一路”倡議、亞洲投資發展銀行、金磚國家、亞太經合組織、二十國集團等多邊機制經濟治理平臺建設基本盤，引領發展中國家進行國際經濟新秩序變革。為此，中國應主導開創區域經濟秩序新局面。一方面，推動落實《區域全面經濟伙伴關系協定》(RECP)、《中歐投資協定》(BIT)，保持對《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)談判的開放態度，掌握區域經濟合作規則變革主動權。另一方面，在凝聚區域共同發展和繁榮需求，良性匹配經濟秩序供需差異的基礎上(黃河，2015[16](138-155))，通過主導重塑區域經濟秩序增加未來國際經濟秩序變革的中國份量，倒逼全球機構調整治理規則，逐步破除有關發達國家對中國在貿易規則制定領域的“規鎖”(任琳和彭博，2020[59])，將中國所秉持的“人類命運共同體”理念注入國際經濟新秩序格局構建。其次，具有絕對經濟、政治優勢并足以替代美國充當國際秩序引領者的新興國家尚不存在。應對未來國際經濟秩序嬗變，必須直面與美國、歐盟等大國合作問題。因此，充分利用自身經濟大國優勢，把積極斡旋世界主要大國關系作為構建未來全球經濟秩序的關鍵。中國應在國際層面對話平臺中加強與發展中國家的合作與交流，改善現有國際經濟秩序以“雙重標準”區別對待發展中國家和發達國家狀況，就推動各方在國際經濟秩序改革的關鍵領域達成共識貢獻“中國式”解決方案。再次，基于密切關注國際經貿規則最新發展，提高中國投資和貿易自由化等規則供給能力。針對投資貿易等領域構建爭議預防、調解、仲裁和訴訟有機結合的制度體系(石靜霞，2021[60])。

(三)基于公共利益需求凝聚國際公共產品供給共識

奉行“開明的自私自利”的工具理性，基于本國外交戰略、國家意志和綜合國力，各參與國將權衡國際公共產品供給的成本和收益，以此作為影響國際公共產品供給意愿的核心考量因素。以國際公共產品霸權供給機制為例，從霸權國角度來看，只有霸權國認為其收益超過相應成本時，才會有動力提供國際公共產品，保持其穩定國際經濟秩序的意愿(Pastor，2002[61])。對于其他國家而言，之所以接受美國倡導的“自由主義”國際秩序，就是因為它曾經為各國帶來可觀的經濟、政治和安全利益收益，并在國家間互動中具有可預測性(Lissner，2018[62])。在成本與收益失衡的情況下，出于自身利益考慮，霸權國便會放棄或降低國際公共產品供給意愿，削減支出或中斷國際公共產品供給，而其他國家積極性亦將大大降低。因而，應高度重視國際公共產品供給過程中各參與國基于成本和收益權衡采取策略性行為和制度安排(Buchholz和Sandler，2021[63])，在加強公共需求分析妥善解決國家間巨大偏好差異的基礎上，著力建立成本分擔和收益共享機制 。

此外，應尊重多元化國際背景下發達國家、發展中國家具有不同利益訴求的現實，清晰把握產品需求偏好表露、國際公共產品均衡或失衡狀態及可能走向，中國應凝聚和拓展與有關合作方的共同利益及國際公共產品需求，匯聚各相關參與國家、政府間國際組織、團體及企業等，就供給模式、資金來源進行集體協商、共同決策及聯合行動，決定公共產品的生產、分配、消費等問題，并建立起穩定的規則和機制。

(四)通過分享區域性公共產品正外部性實現共同發展和繁榮

作為中國主導發起、積極參與全球治理的有益嘗試，“一帶一路”倡議框架構建的這種跨國界、跨區域、跨領域的公共產品提供模式，奉行平等互利互惠的合作原則，充分考慮到沿線新興市場國家和發展中國家發展、治理與安全領域的公共產品需求訴求，摒棄超國家權威與霸權國供給導向，不存在所謂的主導國家和附屬國家區分，中國不擁有特殊權利，有效規避“排他性”和“私物化”。相反，中國愿意基于強大的供給能力供給國際公共產品，歡迎各國、跨國公司、國際組織甚至非政府組織都能參與到具體合作中來[64]，歡迎各發展中國家的搭便車行為。首先，應考慮建立以多邊合作機制為核心的區域性公共產品提供體系，推廣“一帶一路”倡議這種以中國為發起方的“1+N”召集人模式(曾向紅，2016[65])，匯聚國際發展、治理和安全共識，從供給主體、供給決策、成本承擔等方面，創新區域性公共產品供給模式，形成以中國為中心節點的合作體系網(黃河和楊海燕，2017[66])。其次，基于“擴散性互惠”理念推進與發展中國家的深層次經濟合作。與“特定型互惠”(specific reciprocity)側重即時性利益交換、價值對等形成鮮明對比，“擴散性互惠”(diffuse reciprocity)關注較長時期內的總體利益均衡，并不刻意追求及時的利益對等(Keohane，1996[67])。就以經貿往來、直接投資為主要內容的區域性國際公共產品供給而言，“擴散性互惠”的經濟合作理念有助于維持與發展中國家經濟合作的可持續性，實現多領域利益均衡。繼續秉持“擴散性互惠”理念，中國可以在重塑世界經濟合作體系規則過程中，拓展出具有中國特色的國際經濟合作范式和規范，促使國際經濟秩序朝向更加公平的方向演變。再次，推廣“一帶一路”倡議框架下法、英、日、德等國與中國共同參與推進在第三方市場合作模式，發揮日益密切的貿易往來以及產業內和產業間互補優勢，探索中國與世界大國間經濟合作以及合作供給國際公共產品模式。

(五)創新國際公共產品融資機制安排

國際公共產品供給須以完善的融資機制為保障(Gilpin，2005[68])。與滿足基礎設施投資需求、全球發展融資需求以及安全、環保、金融穩定、疾病防治等區域性公共產品需求等巨大的國際公共產品需求相比，現行國際公共產品融資機制仍明顯不足。首先，主權國家層面，Kaul等(2003)[69]粗略比較發現，世界各國的國際公共產品供給支出只占國內公共產品供給支出的1/400～1/200。其次，被納入南北合作的援助體系之下，旨在消除貧困和促進發展，官方發展援助(ODA)是國際公共產品供給的重要領域(World Bank，1997[70]；Kaul等，1999[1])。根據經濟合作與發展組織數據，1961—2020年間，盡管官方發展援助總額由400億美元提升到1600億美元左右，但從官方發展援助總額占國民收入總值(GNI)比重這一相對指標看，繼從1961年的最大值0.54%下降到20世紀70—80年代維持平均約0.32%后，20世紀90年代連續下降并于2001年達最小值0.21%，2005年以來基本穩定在0.3%水平(5)資料來源：根據經濟合作與發展組織官方網站數據計算。盡管2018年后官方發展援助統計度量由流量基礎法改為贈款等值法，但相對指標并未發生明顯變化。網址https://data.oecd.org/oda/net-oda.htm#indicator-chart，訪問截止時間：2022-04-15。，遠低于聯合國0.7%的預期目標。除資金有限外，官方發展援助亦存在制約援助效果的突出問題：不符合受援國和地區實際；基于政治考慮設置強制性條件和謀取軟性福利(Morgenthau，1962[71])；資金管理和使用效率較低。再次，全球或區域性多邊開發銀行通常存在環境、人權、教育等議題偏向，進而導致國際公共產品供給資金投向限制(Nakhooda，2011[72])。值得關注的是，諸如1997年亞洲金融危機和2008年經濟危機等外部沖擊之下，上述渠道的資金供給都呈現萎縮之勢。為擴大融資渠道與融資數量進而建立穩定而有效的國際公共產品供給融資機制，中國應在增加國際公共產品融資方式創新上發揮重要作用。

創新國際公共產品融資機制安排，首先，針對中國參與并主導構建的各類金融機構，深化風險管理工作，加強資金使用效益評估，提高資金使用效率；其次，伴隨著國際生活的參與行為體多元化，各種國際組織開始向非政府組織開放。根據《聯合國憲章》第71條以及聯合國經社理事會通過的第1296(XIIV)號決議及其附件，某些非政府組織被賦予咨商地位和觀察員身份。非國家行為體的國際合法性來源便利了市場化融資方式。因而，為吸引私人和社會資本參與國際公共產品供給，應尊重社會資本趨利性，基于市場機制原則，通過建立公共示范工程、降低社會資本面臨的風險以及有效的監管措施，建立并維護公共部門-私人部門合作關系。