國資國企強中國

張寒　鄒碧穎

國企興，則國家興。國資強，則國家強。

五年前，中國聯通引入騰訊、阿里巴巴、百度、京東、中國人壽等14家戰略投資者總計780億元資金參股，從而開啟了“史上最大力度混改”。五年過去，中國聯通的凈利潤由2016年的1.54億元上升至2021年的63.05億元，大幅扭轉了2015年營收利潤惡化的局面。

外界普遍評價，混改給錯失4G時代先機的聯通帶來一次奮發向上的黃金窗口期。而作為聯通北京公司的一名普通員工，陳超告訴《財經》記者，混改后確實感到福利待遇提升，晉升通道和機會增多，與此同時，聯通公司的管理較從前也嚴了許多。

改變不僅發生在中國聯通。作為國民經濟的“定盤星”，國有企業長期承擔著促進中國經濟高質量發展、推進高水平科技自立自強、保障黨和國家重大戰略落地等使命。載人航天、深海探測、港珠澳大橋、深海一號油氣田等重大項目，背后均離不開國企國資的力量。然而，由于一些體制機制僵化，長期以來，國企也普遍存在大而不強、效率不高、活力不足等問題。

2012年，黨的十八大明確，要不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。2015年9月，《中共中央 國務院關于深化國有企業改革的指導意見》正式印發，與其配套形成的“1+N”文件體系，初步勾畫出國企改革路線圖。2016年2月，國資委發布國有企業“十項改革試點”落實計劃，涵蓋落實董事會職權、市場化選聘經營管理者、企業薪酬分配差異化改革等事項。

自此，國有資產管理體制從以“管企業”為主向以“管資本”為主轉變，國企改革提速落地。2016年起，聯通集團、東航集團、南方電網在內的總共四批試點200多家國企踏入混改試驗田。中化和中國化工、寶鋼和武鋼、中核和中核建合二為一……國資委副主任翁杰明在6月介紹，黨的十八大以來，已有26組47家中央企業實施戰略性重組和專業化整合，新組建、接收國家管網集團、中國星網等9家中央企業，中央企業數量從十年前117家調整至97家。

2022年是國企改革三年行動收官之年。2012年-2021年，全國國資系統監管企業累計實現增加值111.4萬億元，年均增長9%，超過GDP（國內生產總值）年均增速2.3個百分點。但從國企營業收入、利潤總額、上繳稅金等指標看，十年間國企增速大約增長1倍，相較民營企業增速仍然存在一定差距。漫漫改革長路已行至中途，接下來，如何續寫“國資國企強中國”新篇章？

股權混改推動優化治理經營

2022年，中國進入《財富》世界500強的國有企業從2012年的65家增長至99家，其中國資委監管的央企有47家、地方國企39家，金融企業13家。十年間，伴隨整體實力壯大，國企創新能力不斷增強：央企建成700多個國家級研發平臺，累計投入研發經費6.2萬億元，年均增速超過10%;到2021年底，擁有研發人員107萬人，比2012年底增長53%。

改變是如何發生的？

梳理過去十年的國企改革路線圖，粗略可分為三方面：首先是大刀闊斧進行國企產權改革，如戰略性重組和專業化整合、混合所有制改革與分類改革。其次是提速建立現代公司制，加快國企勞動、人事、分配三項制度改革。此外，加快轉變經營機制、激勵科技創新。實施年度考核加分、研發費用視同利潤加回、資本金注入、工資總額單列等支持政策，推行揭榜掛帥、賽馬等機制。開展“雙百行動”、區域性綜改試驗、科改示范行動等改革專項工程等。

以備受關注的混改為例。國資委黨委委員、秘書長彭華崗在今年6月舉行的“中國這十年”系列主題新聞發布會上介紹，2013年以來，國有企業改制重組引入各類社會資本超過2.5萬億元。目前，中央企業和地方國有企業所屬的混合所有制企業戶數占比分別超過70%和54%。

中國聯通2017年后變為聯通集團持有A股上市公司股份36.7%，14家戰略投資者合計持股35.2%，社會公眾股東持股25.5%，員工限制性股票激勵計劃持股2.6%，實現了多元股權制衡。時任中國聯通黨組書記、董事長王曉初在2018年底介紹，新一屆董事會改組為“獨立董事5人+聯通公司董事3人+新進入戰略投資董事5人”，形成了市場化的董事會結構。集團還開展“瘦身健體”，集團總部部門、省分本部和地市公司管理機構分別減少三分之一、五分之一、四分之一。此外，累積授予管理骨干、技術骨干及中高級管理人員等7752人7.94億股。

一位長期觀察運營商競爭的業內人士告訴《財經》記者，聯通在杭州、深圳成立了電商運營中心，分別對接阿里、騰訊。馬化騰的姐姐馬建南原先在深圳電信工作，后來到聯通工作十多年，去年退居二線。作為中國聯通深圳公司前副總經理，她協調深圳電商運營中心，促成聯通與騰訊推出“大小王卡”，為聯通帶來大量新增用戶，也為騰訊圈定了大量流量，實現了雙贏。同時，這幾年，聯通也和阿里云、騰訊云共同探索大云業務，不過目前效果一般。

各家國企基礎不一，改革進展與成果也不同。張曉（化名）是北京一家大型基建領域國企的中層員工，他告訴《財經》記者，改革后內部待遇沒有太大變化，只要不犯大錯誤，就不會丟飯碗。但改革后管理流程變得更繁瑣，工作更要求依法合規，按標準程序和流程作業。國企員工拿北京戶口需要遵循更加嚴格的規章流程，難度也在變大。盡管集團還沒有清晰的混改動作，但總公司和民營企業合資成立了一些較小的子公司在探路。企業的組織架構也在變化，已經按照現代公司制度的要求建立了董事會、總經理、外部董事、監事等機構和部門。

圖1：國企改革三年行動中各年國企改革數量

資料來源：中國企業聯合會、中國企業家協會發布的2022中國企業500強榜單。制圖：于宗文

圖2：不同年份進行改革的國企的超額收益

資料來源：中國企業聯合會、中國企業家協會發布的2022中國企業500強榜單

盤古智庫學術委員、中國人民大學教授鄭志剛向《財經》記者評價，這幾年，許多國企進行公司制改造、引入民間資本作為戰投，有效改善了公司內部治理，并通過并購重組進行產業布局優化，帶來新變化、新氣象。一些地區的國資監管鏈條初步建立，諸如天津國資委下成立國資運營公司，履行出資人的監管職責。但同時，部分國企改革后，企業治理構架換湯不換藥;有的核心股權結構改革較為保守，大多是經營層面改良和產業結構調整優化。一些國企改革后，效率并未出現實質性改善，個別地區甚至出現了“假混改”等現象，國企改革之路依然道阻且長。

一方面是股權結構改革障礙仍待破解。鄭志剛舉例，兩家“所有者缺位”的國企合并，并未引入真正關心企業經營狀況的民企。個別國企為了完成任務，先讓民企進入，再讓民企退出，同樣沒有真正引入盈利動機明確的民企，既沒有實現股權多元化、實質性推動經營機制轉換，也沒有實行員工持股和靈活多樣的激勵政策，這屬于改革的誤區。還有個別地方的國企改革沒有賦予民企股東應有權益，其戰投地位不被尊重。這些“假混改”只是曇花一現。

另一方面，民營股東的力量仍待加強。惠譽評級公司亞太區中國企業研究高級董事黃筱婷對《財經》記者表示，民企融資能力較為薄弱，部分項目投資退出路徑不明確。疫情下對未來前景的不確定性，也限制了它們的參股意愿。另外，經營不善、財務羸弱的國企是最需要改革的對象，反而難以吸引社會資本。目前，國企改革在“混”，即實現股權多元化方面取得一些進展，包括提升國有資產證券化率、引入各類社會資本、提升員工持股等等。但就部分案例看，大部分社會資本投資者尚不足以對國企決策發揮強大話語權，從而達到“改”的目的。

相較國企混民資，民企混國資則是另一種混改模式。惠譽研究顯示，向國企投資者轉讓控股權的上市民企數量直線上升，從2017年僅6家到2018年18家，再到2019年至2021年期間的每年約50家。黃筱婷介紹，國企在支持新興產業和提高國有資本回報的使命推動下，近年來積極在戰略性新興行業尋找投資機會。其中，處于醫藥、新能源汽車、可再生能源、半導體和智能城市行業價值鏈的企業，被地方國有資本運營與投資公司視作熱門收購標的。這些民營企業則可借助新入主的國有企業股東幫助它們改善融資渠道、降低融資成本，并引薦更多商機，帶動科技創新。同時，黃筱婷提醒，國企投資民企的歷史較短，目前還看不出明顯成效，若投資標的選擇不當，可能增加國企母公司的財務負擔，反而降低國有資本回報率。

近年來，許多國企混改的重點已經逐漸從“混股權”走到了“改機制”的新階段，包括推動形成現代企業制度、勞動人事分配制度改革、中長期激勵機制等。但實際上，國企如何一步步真正建立起現代企業制度也是難點。黃筱婷指出，不同企業間迥然不同的文化、管理風格、薪酬框架和決策過程都是后期融合過程中面臨的挑戰，這些因素可能會影響關鍵人才的留任以及能否激發企業創新活力。盡職調查亦是影響投資效果能否達到預期的重要前提之一。

圖3：國有資本授權經營體制的轉變

資料來源：中國企業聯合會、中國企業家協會發布的2022中國企業500強榜單

表1：混合所有制改革的重要政策細化

資料來源：中國企業聯合會、中國企業家協會發布的2022中國企業500強榜單

諸如對于“打破鐵飯碗”，各方觀點不一。作為國企員工，張曉認為，國企的定位決定了其重視社會責任，賠錢也得做，未必太注重經濟效益。“當然，最后政府必須得補回來，不然國企員工不答應。現在國家每年還是給我們企業很多補貼，拉動基礎設施建設和經濟發展。”

今后，如何尋求國企與外部資本的更多共識，減少混改陣痛？

恒生銀行（中國）首席經濟學家王丹對《財經》記者指出，對混改企業而言，無論是國企引入非公經濟的投資者，還是反向混改由國資入股民企，都需要選擇高匹配度、高認同感、高協同性的投資者;雙向選擇、深入溝通、建立有效制衡的治理結構，才能在混改后優勢互補。對投資者而言，也應制定明確具體且可實操投資戰略。國企與投資者應當打通上下游產業鏈、價值鏈，規模擴張，實現協同;或者補充研發、市場、渠道、人才等方面的資源。

中國銀行研究院研究員梁斯向《財經》記者建議，下一步，國企混改應當繼續堅持“三因三宜三不”的原則，因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配、不搞全覆蓋、不設時間表;堅持“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”的方針，分類、分層推進。在混改過程中，要注意對推進混改的必要性和可行性進行充分研究。

圖4：中國企業500強入圍門檻及其變動趨勢

資料來源：中國企業聯合會、中國企業家協會發布的2022中國企業500強榜單

圖5：中國企業500強入圍企業所有制結構變化趨勢

資料來源：中國企業聯合會、中國企業家協會發布的2022中國企業500強榜單

完善“管資本”體制釋放更大紅利

如何符合市場經濟規律，又防止國有資產流失，是國資監管的長期難題。過去十年，國資監管機制探索從“管企業”向“管資本”轉變。截至2021年底，全國國資系統監管企業資產總額達到259.3萬億元，比2012年底增長了2.6倍，年均增長15.4%。十年來，中央企業累計上交稅費18.2萬億元，上繳國有資本收益1.3萬億元，向社保基金劃轉國有資本1.2萬億元。

翁杰明介紹，這十年，國資委建立健全“三統一、三結合”的國資監管職能體系，發揮專業化、體系化、法治化“三化”監管優勢，推動形成國資監管大格局。持續深化政企分開、政資分開，加快推動經營性國有資產集中統一監管，建成全國國資國企在線監管系統，加強對下級政府國資監管工作的指導監督。有效推動管資本與管黨建相結合，履行出資人職責與履行國資監管職責相結合，黨內監督與出資人監督相結合，讓國資監管“長牙”“帶電”。

國資委公布的數據顯示，2021年中央企業實現營業收入同比增長19.5%，利潤同比增長30.3%，凈利潤同比增長29.8%，均創歷史最好水平。2021年中央企業的全員勞動生產率人均達到69.4萬元，同比增長17.5%;百元營業收入支付的成本費用是94元，同比下降0.9元;資產負債率保持穩定，年末資產負債率是64.9%，完成年初制定的控制在65%以下的目標。

但同時，另一些反映國企經營質量的數據則不那么樂觀。上海金融與法律研究院研究員聶日明的研究顯示：2011年以后的國企利潤總額上升，主要是資產規模擴張的結果，并且隨著資產擴張的過程，邊際收益遞減，ROA和ROE不斷下降。這也是中國經濟過去十幾年的寫照，非常依賴投資驅動，但投資的邊際收益在遞減，每投入一塊錢帶來的GDP和利潤在不斷下降。

全國工商聯研究室原主任陳永杰根據國家統計局數據計算，全國國有及國有控股企業的資產利潤率2013年為2.6%，此后一路下降，2015年為1.9%，到2020年為1.27%，十年間下降了一半。這就是說，國有企業的每百元資產創造的利潤，2013年為2.6元，2020年為1.27元，遠低于銀行一年期以上的貸款利率。其中，國有控股企業總體明顯低于全國規模以上企業平均水平，而央企的資產利潤率明顯高于全國國企平均水平——實際上，對于中國是否已經形成一套完整的“管資本”國資監管體制，學界和業界仍有不同觀點。

王丹介紹，國資委明確了“支持和鼓勵國有企業集團對相對控股的混合所有制企業實施更加市場化的差異化管控”，也就是以“管資本”為主。這意味著，國有股東要通過股東會行使股東職權，通過向董事會派出股權董事表達股東意愿，不干預企業日常經營活動。國企集團對國有股權比例低于50%且其他股東能夠有效參與公司治理的國有相對控股混改企業，依法依規實施有別于國有獨資企業的管控，以更市場化的機制強化激勵、提高效率。

在鄭志剛看來，國資監管體制仍有尚待改進之處。2012年和2013年的改革方案出爐以后，中央提出從“管企業”變成“管資本”，但是更加實質性的改變還有待進一步落實。比如大型央企產業集團的轉型問題：部分大型央企產業集團擁有龐大的資本系族，這些央企的總部仍然是在“管人管事管企業”。未來央企產業集團的總部能否轉型為國有資本投資運營公司？利益相關方的利益如何平衡？如何實現央企總部多余職能的體面退出？這是最大的挑戰。

完善國資監管體制，有無標桿性的國外經驗可資借鑒？

梁斯介紹，法國是以國家股東管理為主的國資管理模式，新加坡采取“三層次”國資管理模式，美國則采取了高度市場化的分級分類國資管理模式。在鄭志剛看來，疫情期間，新加坡的經濟活力以及國有資本經營的淡馬錫模式等體制優勢得到了充分體現。中國可以借鑒新加坡模式，將大型央企集團的總部改組為N家國有資本運營公司，推動國資管理體系的實質性轉化。一些央企集團擁有上千家子公司，集團總部應當盡快轉型為管資本的出資者，通過董事會落實訴求，在經理人選擇、薪酬制度等方面依照市場規則進行，逐步把權力下放，把管人管事管企業的權力回歸到子公司和孫公司，并通過聘請外部董事，建立起制衡性的股權構架。僅央企集團總部引入外部董事，作用可能不大;但集團總部變為出資方，子公司、孫公司都引入外部董事，或讓戰投超額委派董事，董事會制衡作用將大大增強，從而改善基于人情社會的中國式內部人控制問題。如此，才能建立起國企的現代企業制度，國企才能充滿活力。

黃筱婷也提醒，中國目前關注較多的是新加坡淡馬錫模式。中國國資管理模式與體制機制具有獨特發展歷史，兩國市場結構亦有巨大差距，不宜簡單復制。

王丹強調日本財團和商社模式的借鑒意義。他認為，日本二戰后的經濟成就很大程度上得益于財團體制和商社模式。商社平臺將產業和金融結合，通過組織貿易代理、金融服務、倉儲物流、投資咨詢等職能，使松散的各個功能得到整合，打通產業鏈各個環節。在組織安排上，綜合商社并不直接進行生產活動，而是通過提供綜合服務和少量投資參股，維持與生產企業的長期合作關系，逐步取得原料和產品的貿易代理權，同時帶動財團關聯企業的共同投資。王丹表示，這一模式對于中國國企改革中產業鏈的構建、組織形式和管理結構的安排等具有借鑒意義，國有資本可以通過合理的形式，比如少量參股，對各個環節的資源進行有效整合。

圖6：2022中國企業500強國企民企主要指標分布占比

資料來源：中國企業聯合會、中國企業家協會發布的2022中國企業500強榜單

表2：非金融央企與中國企業500強總體三年來效率效益指標變化

資料來源：中國企業聯合會、中國企業家協會發布的2022中國企業500強榜單

表3：地方國企與中國企業500強總體三年來效率效益指標變化

資料來源：中國企業聯合會、中國企業家協會發布的2022中國企業500強榜單

對于國資參股民企情形，王丹進一步指出，國企改革中，存在民營企業與國企在體系上的銜接問題。例如董事會成員、專業委員會的設置，黨的領導在決策體系中的體現。公司管控授權需結合市場化管理需要，按國企集團體系梳理規范。要在保持企業原有市場化體制機制靈活高效的同時，與國企的管理體制相結合。混合所有制的中國國企要探索有別于國有獨資企業的管控模式。監管機構在管資本的方式下，應以包容的心態，尊重企業既有的管理規則和上市公司管理辦法，同時將黨建等管理要素與治理結構有機融合，完善激勵約束機制。

實際上，理順國企國資監管機制，更需要厘清背后國企定位、國企壟斷、公平競爭等問題。在鄭志剛看來，國企混改的目標是落實競爭中性，下一步應該系統反思國企民企地位，推動公平競爭，在混改中讓國企和民企都能有進有退，避免民企站在混改門外躊躇不前。

表4：2022年度《財富》世界五百強上榜央企名單

資料來源：2022年《財富》雜志500強名單

王丹建議，接下來，一是放開市場準入，在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業和領域，不得額外對民企設置準入條件，放開競爭性業務。二是建立公平統一的市場監管制度，規范失信聯合懲戒對象納入標準和程序，規范信用核查，保障民營企業平等獲得資源要素。三是強化公平競爭，清理與企業性質掛鉤的行業準入、資質標準、產業補貼等規定和做法。四是破除招投標隱性壁壘，對具備相應資質條件的企業，不設置與業務能力無關的門檻。

鄭志剛也指出，未來應該通過混改，讓國企與民企在許多領域共同突破，齊頭并進，最終實現競爭中性。金融機構應該更多根據企業的業務發展能力提供授信，讓金融資源的配置更加公正、有效率。政府應該按照現代企業制度管理國企，產生更多效益，實現國企良性循環。當然，當前中國國資和國企擁有的隱性制度優勢依然較為明顯，一些國企人浮于事的局面依然存在。未來，中國的國企改革仍然面臨很多的挑戰，需要繼續啃硬骨頭、根除病灶。

站在國企改革三年行動收官之年，鄭志剛表示，中國經濟未來的希望，一是在數字經濟的增量，二是在國企改革的存量。下一步，倘若能通過員工持股等激勵機制有效調動各方積極性、改善國企經營、盤活國有資產，國企釋放出的活力，將有望成為中國經濟重要增長點。

（應被訪者要求，陳超、張曉為化名）