我國油氣礦業(yè)權(quán)改革與國有石油公司革新方向

魯 怡，黃月銀

(中海石油(中國)有限公司湛江分公司，廣東 湛江 524057)

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、石油天然氣體制改革、加大油氣勘探開發(fā)力度等決策部署[1]，自然資源部于2019年12月31日印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7號)(以下簡稱“7號文”)，主要對礦業(yè)權(quán)出讓制度、油氣勘查開采管理制度、儲量管理制度等3個方面提出了11項意見，自2020年5月1日起實施，有效期3年。2022年，三大國有石油公司大面積的既有探礦權(quán)到期，勘查區(qū)塊首次大規(guī)模退出，新區(qū)塊競價激烈，國有石油公司面臨前所未有的挑戰(zhàn)。本文通過梳理分析我國油氣礦業(yè)權(quán)改革進(jìn)展，認(rèn)為國有石油公司礦業(yè)權(quán)在評價研究、規(guī)劃機制及管理制度方面的改革首當(dāng)其沖，并對深化油氣礦業(yè)權(quán)改革提出建議，以期對促進(jìn)油氣體制改革、提升油氣接續(xù)保障能力有所裨益。

1 我國油氣礦業(yè)權(quán)改革進(jìn)展

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度，我國當(dāng)前的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度還存在資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、責(zé)權(quán)不明晰、權(quán)益不落實、監(jiān)管保護(hù)制度不健全等問題[2]。自2016年底起，黨中央、國務(wù)院及自然資源部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部等多個部門圍繞自然資源產(chǎn)權(quán)制度搭建改革框架，在資源權(quán)益、礦業(yè)權(quán)出讓制度和油氣體制改革三個領(lǐng)域出臺了一系列政策性文件(表1)。

表1 我國油氣礦業(yè)權(quán)改革主要文件

最早出臺的是資源權(quán)益方面的文件，主要是《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》和《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，前者提出所有權(quán)和使用權(quán)分離，建立礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度[3]；后者明確了權(quán)益金制度的方案，針對礦業(yè)權(quán)出讓、占有、開采和退出4個階段，分別將探礦權(quán)采礦權(quán)價款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益、將探礦權(quán)采礦權(quán)使用費整合為礦業(yè)權(quán)占用費、實施資源稅，將礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金[4]。

在礦業(yè)權(quán)出讓制度方面，2017年6月出臺的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》和《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》明確了礦業(yè)權(quán)出讓制度的重點是全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓、嚴(yán)格限制協(xié)議出讓、出讓收益管理、建立動態(tài)占用費制度、下放審批權(quán)限[5]，并對出讓收益的征收、繳納和監(jiān)管制定了配套的管理辦法[6]。

對于油氣體制改革，2017—2019年連續(xù)出臺了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干建議》《關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》和《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》等文件，明確了油氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路，部署了完善并有序放開油氣勘查開采體制等八個方面的重點任務(wù)[7]，確立了油氣體制頂層設(shè)計；提出嚴(yán)格執(zhí)行退出機制、競爭出讓制度，加大國內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度[8]；允許外資獨立勘探開發(fā)國內(nèi)油氣區(qū)塊[9]，支持民營企業(yè)進(jìn)入油氣領(lǐng)域[10]。

特別是2019年底，自然資源部印發(fā)7號文，提出在全國范圍內(nèi)開展油氣探礦權(quán)競爭出讓、探索競爭出讓起始價、推進(jìn)“凈礦”出讓、對內(nèi)外資公司開放油氣勘查開采市場、實行油氣探采合一制度、延長探礦權(quán)延續(xù)時間為5年并在延續(xù)時扣減首設(shè)證載面積的25%等措施[1]。這一系列重要措施使得此前相應(yīng)文件更具備操作性，7號文也成為全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓和油氣勘查開采管理改革里程碑式的先行先試性政策文件。

2 油氣礦業(yè)權(quán)改革對國有石油公司的影響

當(dāng)前油氣礦業(yè)權(quán)改革的核心內(nèi)容是競爭出讓、嚴(yán)格退出、放開市場和有償使用。國有石油公司勘探空間被壓縮，礦業(yè)權(quán)持有成本增高，歷史形成的礦業(yè)權(quán)管理制度也表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性。

1)既有礦業(yè)權(quán)嚴(yán)格退出，資源接替壓力巨大。7號文的實施使探礦權(quán)退出由按勘查投入不足比例退出轉(zhuǎn)變?yōu)檠永m(xù)時退減25%的首設(shè)證載面積，由“不探要退”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼]有儲量發(fā)現(xiàn)就要退”；《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(征求意見稿)中規(guī)定探礦權(quán)到期延續(xù)至多兩次、每次5年，則到2032年，未有儲量發(fā)現(xiàn)的既有探礦權(quán)需要全部退出。以南海西部近海探礦權(quán)為例，經(jīng)過2022年第一輪大規(guī)模退減，探礦權(quán)面積由原來的3.28萬km2縮小為2.47萬km2，2027年第二輪退減后探礦權(quán)面積下降為1.67萬km2；對于支撐未來500萬～600萬t/a的原油產(chǎn)量，所需最低限度有效勘探區(qū)域面積約3.14萬km2，2027年面積缺口接近一半。

2)新增礦業(yè)權(quán)競爭激烈，礦業(yè)權(quán)持有成本大幅增高。7號文規(guī)定在全國范圍內(nèi)探索以出讓收益市場基準(zhǔn)價確定的價格作為油氣探礦權(quán)競爭出讓起始價，開展油氣探礦權(quán)競爭出讓試點。以2021年65～80美元/桶的油價，陸上油氣勘查區(qū)塊出讓收益市場基準(zhǔn)價為0.7萬元/km2，實際在2021年新疆塔里木盆地第二輪區(qū)塊競拍中，新疆尉犁西1區(qū)塊勘查面積1 550.757 km2，起拍價1 086萬元，最終競得價格高達(dá)10.64億元，單價接近70萬元/km2，是出讓收益市場基準(zhǔn)價的100倍。隨著7號文實施，在國內(nèi)注冊，凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格取得油氣礦業(yè)權(quán)，因此將會有越來越多的民營企業(yè)和國際石油公司加入競爭，新增礦業(yè)權(quán)的競拍將更加激烈。

3)礦業(yè)權(quán)管理制度不適應(yīng)市場化需求。國有石油公司既有礦業(yè)權(quán)通過“申請在先”獲得，長期以來礦業(yè)權(quán)管理工作以完成區(qū)塊登記、年檢和督察等常規(guī)性工作為主，缺乏礦業(yè)權(quán)經(jīng)營理念，商務(wù)管理、資本運作等方面的力量亟待加強[11]。隨著油氣上游市場全面放開，國有石油公司需要改變礦業(yè)權(quán)管理的慣性思維，強化礦業(yè)權(quán)市場化經(jīng)營意識，加強礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)的研究，學(xué)習(xí)國內(nèi)外礦業(yè)權(quán)價值評估技術(shù)方法，掌握國內(nèi)外礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展趨勢，培養(yǎng)礦業(yè)權(quán)評估師隊伍，開拓創(chuàng)新，適應(yīng)競爭性改革形勢。

3 國有石油公司革新方向

3.1 加強地質(zhì)研究，深化礦業(yè)權(quán)評價

1)加強邊緣凹陷的地質(zhì)研究，部署礦業(yè)權(quán)風(fēng)險評估井。全面落實既有礦業(yè)權(quán)內(nèi)油氣資源分布情況，根據(jù)7號文“同盆地置換”原則，分盆地提前制定退減預(yù)案。重點從區(qū)域構(gòu)造演化、沉積充填入手，加強邊緣凹陷生烴條件分析與對比，對擬退減凹陷開展整體評價。加大風(fēng)險勘探和甩開預(yù)探的力度，以5年為周期，在擬退減區(qū)有序部署礦業(yè)權(quán)風(fēng)險評估井，通過鉆井進(jìn)一步確認(rèn)擬退減區(qū)塊勘探潛力，為退減范圍調(diào)整提供依據(jù)。

2)深化礦業(yè)權(quán)評價研究，開展礦業(yè)權(quán)定量評價。油氣礦業(yè)權(quán)是油氣勘探開發(fā)管理上的一個地理區(qū)域，其勘探價值由其所在區(qū)域的石油地質(zhì)情況決定，同時也受制于勘探程度、工程環(huán)境等因素。因此，在開展含油氣系統(tǒng)和含油氣區(qū)研究的基礎(chǔ)上，綜合考慮區(qū)塊的勘探價值，包括油氣地質(zhì)條件、資源潛力、勘探程度、工程環(huán)境等，對各個影響參數(shù)賦予相應(yīng)的權(quán)重，建立礦業(yè)權(quán)定量評價及分級標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)退出區(qū)塊和競拍區(qū)塊的定量評分、分級與優(yōu)選。

3.2 探儲采聯(lián)動，創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)規(guī)劃機制

充分理解7號文“同盆地置換”原則及“探明儲量區(qū)扣除”等政策要求，同步規(guī)劃探礦權(quán)退減、轉(zhuǎn)采和新增，用礦業(yè)權(quán)規(guī)劃引領(lǐng)勘探規(guī)劃、勘探部署及對外合作等工作投入。按照7號文的規(guī)定，2025—2027年將進(jìn)行第二輪大規(guī)模探礦權(quán)退減。未來地震、鉆井部署及勘探規(guī)劃應(yīng)充分考慮礦業(yè)權(quán)評價結(jié)果及退出計劃，提高礦業(yè)權(quán)利用效率。同時，加快勘探開發(fā)一體化，部署開發(fā)評價井優(yōu)先升級已發(fā)現(xiàn)的控制儲量、預(yù)測儲量，提高勘探新發(fā)現(xiàn)儲量的評價時效，縮短油氣田建產(chǎn)周期，實現(xiàn)探礦權(quán)高效轉(zhuǎn)采。

3.3 建章立制，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)管理制度

提升礦業(yè)權(quán)管理市場化經(jīng)營能力，首先要填補三個制度上的空白。一是制定探礦權(quán)動態(tài)退出的管理制度，二是建立新區(qū)塊評價與競爭獲取機制，三是組建儲量資產(chǎn)評估和礦業(yè)權(quán)價值評估專業(yè)團(tuán)隊。

針對探礦權(quán)的動態(tài)退出，一方面根據(jù)礦業(yè)權(quán)的地質(zhì)研究及定量評價結(jié)果，對擬退出區(qū)塊集中分級管理，提出礦業(yè)權(quán)退減建議，并通過補充部署地震和鉆井，落實擬退區(qū)潛力；另一方面建立內(nèi)部流轉(zhuǎn)機制，對多年未投入實物工作量的探礦權(quán)、儲量發(fā)現(xiàn)多年未實現(xiàn)升級的區(qū)塊優(yōu)先進(jìn)行內(nèi)部的動態(tài)退出與獲取，最終降低優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)退出的風(fēng)險(圖1)。

圖1 探礦權(quán)動態(tài)退出工作機制

獲取新區(qū)塊是國有石油公司可持續(xù)性發(fā)展的必由之路，將常態(tài)化關(guān)注國家“招拍掛”信息、跟蹤礦業(yè)權(quán)空白區(qū)的地質(zhì)調(diào)查進(jìn)展作為新區(qū)塊獲取的有效途徑，積極參與到新區(qū)塊競拍中，并主動向國家提出新區(qū)塊設(shè)置建議。建立新區(qū)塊快速評價方法，制定評價與競標(biāo)工作組織架構(gòu)和管理流程，提升新區(qū)塊競拍快速響應(yīng)能力，最大程度開拓生存發(fā)展空間(圖2)。

圖2 探礦權(quán)新區(qū)塊競爭獲取工作機制

7號文明確了取得油氣礦業(yè)權(quán)的門檻，為培育儲量、礦業(yè)權(quán)價值評估市場服務(wù)體系創(chuàng)造了條件。《礦業(yè)權(quán)評估師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》和《礦業(yè)權(quán)評估師職業(yè)資格考試實施辦法》(自然資發(fā)〔2022〕84號)為培養(yǎng)能夠提供礦產(chǎn)資源儲量報告、礦業(yè)權(quán)價值評估報告和咨詢意見的專業(yè)人員設(shè)立了職業(yè)資格制度。國有石油公司也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的職業(yè)化晉升通道，鼓勵專業(yè)人員取得職業(yè)資質(zhì)，提高儲量和礦業(yè)權(quán)評估人員的專業(yè)化水平。

4 深化油氣礦業(yè)權(quán)改革建議

4.1 推進(jìn)油氣資源基地建設(shè)，加快油氣新區(qū)塊出讓

探礦權(quán)大量退出后，礦業(yè)權(quán)區(qū)塊犬牙交錯、同一盆地多家主體的狀況[12]將大大改變，全國范圍內(nèi)的油氣礦業(yè)權(quán)規(guī)劃新局面應(yīng)同步展開，建議從以下幾個方面推進(jìn)規(guī)劃工作。

一是大力推進(jìn)油氣資源基地建設(shè)，劃定核心區(qū)及控制區(qū)。核心區(qū)探礦權(quán)面積不退減、控制區(qū)探礦權(quán)面積降低核減比例，以退減到國家石油公司能夠滿足國家已核準(zhǔn)的規(guī)劃儲產(chǎn)量任務(wù)為紅線，保障國家能源安全。二是切實推進(jìn)“凈礦”出讓，將油氣資源基地規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃體系。對因與生態(tài)保護(hù)區(qū)重疊而被要求退出的油氣礦業(yè)權(quán)，退還礦業(yè)權(quán)出讓收益等稅費，并補償?shù)V業(yè)權(quán)人勘探開發(fā)投入的損失；對于與國防建設(shè)區(qū)、碼頭錨地航道等功能區(qū)存在矛盾的油氣礦業(yè)權(quán)，不強制退出，避免退出區(qū)域不滿足“凈礦”出讓的條件、無法劃設(shè)新礦業(yè)權(quán)再次出讓，導(dǎo)致其中油氣資源難再動用。三是考慮油氣流體礦產(chǎn)的性質(zhì)及勘探開發(fā)作業(yè)條件，油氣新區(qū)塊設(shè)置宜大宜整。夾縫資源的礦業(yè)權(quán)可以采用協(xié)議出讓、申請審批、招標(biāo)或邀標(biāo)等方式，向相鄰的礦業(yè)權(quán)申請人授予探礦權(quán)；若有多個相鄰礦業(yè)權(quán)人，則在此范圍內(nèi)競爭出讓。四是鼓勵新區(qū)塊推薦。目前自然資源部門出讓的新區(qū)塊主要來源有三種：地質(zhì)調(diào)查局、地方有關(guān)單位根據(jù)公益性地質(zhì)調(diào)查結(jié)果提出；各省自然資源部門組織提出；有關(guān)企事業(yè)單位、社會組織提出。為擴(kuò)大新區(qū)塊出讓的規(guī)模，應(yīng)鼓勵國有石油公司等各類主體參與新區(qū)塊推薦工作，對推薦者給予同等條件下優(yōu)先獲取礦業(yè)權(quán)的激勵措施。五是建立新區(qū)塊出讓管理制度。美國土地管理局至少每個季度組織1次陸上油氣礦業(yè)權(quán)出讓，海洋能源局每年組織2次海上油氣礦業(yè)權(quán)出讓[13]，我國也應(yīng)盡快規(guī)范出讓區(qū)塊規(guī)劃、設(shè)置、出讓等環(huán)節(jié)的制度設(shè)置，讓礦業(yè)權(quán)出讓活動有規(guī)可循，保證每年有效出讓次數(shù)。

4.2 提高油氣礦業(yè)權(quán)人進(jìn)入門檻，提升資源接續(xù)保障能力

油氣上游領(lǐng)域改革的目的是提升資源接續(xù)保障能力，需要有序放開油氣勘查開采市場。7號文試行以來，探礦權(quán)區(qū)塊均以掛牌方式出讓，價高者得，這并不符合油氣體制改革的初衷。國有石油公司承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)、政治、社會多重責(zé)任，在獲取礦業(yè)權(quán)時更加注重把控風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)性，一味通過高價獲取礦業(yè)權(quán)將國有石油公司置于一個實質(zhì)不公的境遇。建議提高油氣礦業(yè)權(quán)人的進(jìn)入門檻，綜合考慮競標(biāo)企業(yè)的資金、技術(shù)、安全環(huán)保、風(fēng)險承擔(dān)能力等，加強對競標(biāo)企業(yè)油氣勘查開采綜合能力的審查，遏制競價中的不理智現(xiàn)象，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)內(nèi)切實開展油氣勘探開發(fā)活動。

4.3 取消對外合作專營權(quán)，促進(jìn)多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與

《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》第六條規(guī)定對外合作海域的礦業(yè)權(quán)人為中國海洋石油總公司(現(xiàn)更名為中國海洋石油集團(tuán)有限公司)。《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第六條規(guī)定國有礦山企業(yè)在申請轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)前，應(yīng)當(dāng)征得礦山企業(yè)主管部門的同意。以上兩條規(guī)定致使對外合作終止后，由于不確定由哪個主管部門出具同意意見，原采礦權(quán)人中國海洋石油集團(tuán)有限公司至今無法進(jìn)行采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓活動。《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》已經(jīng)允許外資獨立勘探開發(fā)國內(nèi)油氣區(qū)塊，7號文就“開放油氣勘查開采市場”也對內(nèi)外資公司一視同仁，因此，建議取消海洋、陸上對外合作專營權(quán)，解決合作采礦權(quán)的管理障礙，建立多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘探開發(fā)體系。