西部地區中小城市養老服務行業供需現狀調查與分析
——以西部地區延安市為例

■宋晨翔，王亞男，李和平

（陜西省延安市延安大學政法與公共管理學院，陜西 延安 716099）

近年來，人口老齡化趨勢日益明顯，《中國發展報告2020：中國人口老齡化的趨勢和政策》顯示，我國60歲以上人口達2.6億，占比達18.7%，人口老齡化呈現規模龐大、老齡化進程加快、地區與城鄉差異明顯等特點。人口老齡化對社會發展而言是挑戰更是機遇。從現在到本世紀中葉是人口老齡化高速發展時期，及時提出積極、有效的應對措施以完善我國養老保障體系至關重要。

在“十四五”開局之年，國家應對人口老齡化戰略部署逐步展開。2021年11月2日，國務院辦公廳轉發國家發展與改革委員會《關于推動生活性服務業補短板上水平提高人民生活品質的若干意見》，指出要完善老年人服務設施，大力發展社區便民服務等。該政策提出，要堅持以“老有所樂，也要老有所為”為出發點，完善老年人的生活配套設施，提高老年人生活品質[1]。

雖然近年來我國生活性服務業蓬勃發展，養老產業的不斷發展提高和改善了民生質量以及需求結構。但是有效供給方面仍存在不少問題，比如便利程度、質量標準、服務環境等。中小城市因其自身特殊條件面臨更嚴重的壓力。首先，中小城市由于經濟結構單一、服務業發展基礎薄弱等原因，在養老方面存在較大缺陷。其次，人口流失成為中小城市養老問題解決的另一大障礙。由于勞動力更傾向于向大城市流動，導致中小城市的空巢老人數量龐大，且數量不斷上漲，這給居家養老帶來了巨大困難，加之社區化的養老服務并不完善，機構養老仍是養老體系的支柱性構成。因此，根據需求推動養老體系全面發展是解決養老問題的著力點。

一、對象與方法

（一）調查對象

調查問卷的對象為50歲以上的居住在延安的中老年人，通過線上線下相結合的方式進行調查，收到問卷500份，有效問卷486份,有效回收率為97.2%。

（二）研究方法

1.問卷內容

調查問卷一共有16個問題，內容一共分為三個方面。第一部分是問卷填寫者的一般情況（包括性別、年齡、受教育程度、健康狀況以及經濟來源），第二部分是被調查老年人的現狀（包括現在的居住情況以及養老中遇到的困難和問題等），最后一個部分主要集中在老年人的養老意愿以及具體需求方面。

2.調查方法

針對老年人的問卷調查采取線上問卷與線下問卷相結合的方式。對于養老機構的調研則采取實地走訪調研的方式。

（三）統計學方法

采用SPSS26.0統計學軟件進行數據處理。計數資料采用人數、百分比進行描述。

二、延安市養老需求情況調查結果

（一）老年人基本情況

本次問卷調查的486名老年人的基本情況（包括性別、年齡、健康狀況、教育程度、經濟來源）詳見附表1。本次問卷選取的大部分對象為年齡在60～80歲的老年人。

（二）老年人的健康狀況

根據本次調查結果（如附表2所示），434個樣本至少患有一種疾病，僅52個樣本未患疾病，身體狀況良好，在樣本疾病分析中屬于缺失樣本。

附表1 老年人情況統計（n=486）

附表2 老年人疾病個案摘要（n=486）

從數據分析來看（如表1所示），樣本中近八成老年人患兩種及以下疾病，僅有10.7%的樣本老人身體健康，沒有不同類型慢性疾病的困擾，從側面也表現出，在老年人養老過程中健康狀況不佳也是非常普遍的一個困難。

表1 老年人患病數量統計（n=486）

如附表3所示，常見的六類慢性疾病中，占比較高的是心腦血管疾病，占24.4%。心腦血管疾病是一種嚴重威脅人類特別是50歲以上中老年人健康的常見病，具有高患病率、高致殘率和高死亡率的特點，全世界每年死于心腦血管疾病的人數高達1500萬人，居各種死因首位[2]。這類疾病會給與子女分居的老人尤其是一人獨居的老人帶來一定程度健康隱患和生活不便。首先是對生命健康的隱患，心腦血管疾病的臨床表現大都伴隨心悸、暈厥、肢體無力等[3]，這對獨居老人來說除了發病得不到及時搶救之外，還有可能出現因為暈厥等原因導致其他意外情況的發生；其次心腦血管類疾病需要日常堅持服藥，這也給記憶力減退的老年人帶來一定程度上的生活負擔。

附表3 老年人疾病統計（n=486）

除心腦血管疾病之外，糖尿病、骨骼肌肉類疾病以及眼部、聽力疾病都占比在17%左右。這幾類疾病雖然不會帶來突發性的損傷，但是在日常生活中仍給老人帶來不便。占比較少的疾病為慢性胃炎和慢性呼吸系統疾病，但是仍然達到10%以上。

（三）老年人養老意愿情況統計

根據對樣本問卷調查結果（見附表4）的分析，針對“當前養老遇到的問題”而言，40.3%的老人（196名）仍認為是孤寡老人很多得不到照顧。但是經濟因素同樣占到了相當一部分的比例，占比近50%，人數達到245人。由于沒有足夠的養老機構提供相應的服務，而且養老機構的費用對于大部分老人來說是一種經濟負擔，僅有5%的老人在敬老院居住。近90%以上的老年人仍然選擇居家養老。針對目前居住狀況可以看出西部中小城市養老產業仍處于發展階段，產業結構有待完善，養老機構并未成為主流的養老模式。雖然居家養老模式滿足了他們基本的養老需求，但是在調研中老人仍然表示居家養老也存在許多困難。針對“具體養老過程中所遇到的困難”，樣本大部分老人仍然對基礎的生活照料關心較多，占比達36.8%，基礎的生活照料主要集中在日常起居和醫療照護方面。而之前不被關注的精神贍養方面，占比也達到了11.5%，可以看到這是一個新的養老需求，也是在養老中容易被忽略的一個方面。

附表4 老年人認為當前養老中存在的問題（n=486）

三、西部地區養老產業現狀

（一）西部地區的人口結構狀況

中國西部地區包括12個省、自治區和直轄市，總面積686萬平方公里，約占全國總面積的72%，人口約3.8億，占全國總人口的29%。該地區雖然地域遼闊，但是人口密度很稀疏，每平方公里的人口密度在50人以下，遠低于全國平均水平，這和西部地區的地形條件以及氣候條件有密切聯系。

雖然我國早已進入老齡化社會，但是西部老齡化形勢更加嚴峻，在經濟發達的地區如廣東省，其65歲及以上人口數占總人口數比重和撫養比等方面均低于全國平均值，老齡化程度也受經濟發展程度的影響，由東部向西部逐步過渡。

西部地區是勞務輸出的主要區域，青壯年人口流失嚴重，在一定程度上惡化了老齡化問題。如圖1所示，西部地區人口在全國總戶籍人口數的占比中較低，但是其人口流動在全國人口流動中占比遠高于其戶籍人口的占比。以甘肅為例，僅從2000年到2015年老年人人口數量就翻了一番，增加了129.83萬[4]。日益嚴重的老齡化問題也引發了一系列的社會問題。

圖1 西部地區戶籍人口流動狀況

（二）延安市養老產業狀況

關于養老種類的劃分，本文借鑒的是穆光宗對于養老方式的認定標準，即“在實際生活中，一種養老模式（制度）可能有多種養老支持力來源，那么主要的支持力來源就決定了這種養老模式的特征。”[5]部分學者根據養老支持力來源將養老模式分為土地養老、家庭養老、個人養老、機構養老與城鄉居民養老保險，我國現在城市地區以家庭養老和個人養老為主，而農村地區以土地養老為主[6]。西部地區的中小城市因其自身特殊條件面臨更嚴重的壓力。中小城市由于經濟結構單一、服務業發展基礎薄弱等原因，在養老方面存在較大缺陷，養老機構的發展仍處于初步發展階段，面臨許多的困境。筆者以延安市的養老服務機構為例，對養老服務業的現狀進行簡單分析。

1.延安市養老機構供給現狀分析

根據調研情況來看，延安市大部分養老機構由政府出資建設，民辦性質的機構數量較少，只有4個養老機構。而社區運營或者社區參與性質的機構完全沒有。非常有代表性的現象是，一半以上的養老機構服務對象是特困養老人員，即五保老人和兜底戶，而這些機構也大都為公辦性質。這些公辦機構的運營資金來源基本有政府全額撥款或者補貼，而對特困供養都是免費的，部分社會代養人員的費用需要自行承擔?？傮w現象是面向社會的養老機構少，而民辦的機構更少（如圖2所示）。

圖2 延安市養老機構性質統計

這些養老機構提供的服務主要針對日常飲食、衛生清潔、健康體檢、娛樂活動等幾個方面，也有部分機構根據老年人自身情況開展了“掃盲班”“興趣班”等特色活動。

目前機構提供的基礎服務可以基本滿足送養人員的日?；痉展┙o，但在醫療服務和精神慰藉服務方面存在較大欠缺。一方面，護工人員數量較少（如圖3所示），部分養老機構甚至低至1∶20，專業人員的缺乏致使機構無法提供類型多樣的護理服務；同時受到護工人員文化程度不高的限制，在滿足常規護理的基礎上，無法實現專業性護理。另一方面，娛樂活動場所單一，以棋牌室、閱覽室為主，無法為豐富的文娛活動提供相應的場所。僅有少部分機構設有特護室、樂器室等針對性強、專業化程度高的基礎設施。

圖3 延安市養老機構服務人員數量統計

綜上所述，延安市的養老服務產業存在供給不足以及供需不平衡等多方面的問題。從供給角度看，由于中小城市自身條件不足，養老產業仍處于起步階段，故存在多方面問題。比如，護理人員數量不足且專業護理知識欠缺，基礎設施不完善且設施實用性差等。從需求角度看，受傳統觀念的影響，老年人外出養老意愿較低，部分養老機構入住率較低，導致經營困難。

2.延安市養老服務產業建設現存問題

（1）服務內容單一

根據調研結果不難看出，目前延安市各個養老服務機構所提供的服務內容主要集中在日常生活照料和基礎文娛活動兩個方面，且大同小異，并無針對特定送養人群提供的特色服務。在走訪過程中筆者發現，雖然各個機構在宣傳中都提到了不同的特色服務，但是日常還是局限于家政服務、餐飲提供、常規體檢這3個項目上，僅有兩家機構提供了“掃盲班”和“興趣班”這類特色文化課堂服務來豐富老年人的日常生活。

除此之外，就常規服務而言，部分機構還存在供給持續性較差、服務形式化的問題。隨著時間推移，機構的基礎設施因老化出現不同問題，這直接影響到部分項目的服務質量。但機構大多忽視這類現象，只是減少相關服務或者服務流于形式。

（2）服務人員專業能力欠缺

專業服務人員是服務質量的主要決定因素，但在調研中，多家機構均反映了一個普遍問題：服務人員數量不足，專業人員嚴重缺乏。由于工資待遇和日常工作強度等問題，服務機構的護理人員流失問題長期存在，導致相關勞動力缺口較大。延安市當前的護理服務人員大部分為來自農村的務工人員，文化水平有限，且未受過專業的護理技能培訓，因此只能提供常規護理，專業性護理難以實現。

（3）設施資源利用率低

走訪過程中筆者發現，大部分養老機構的活動區域只有棋牌室和閱覽室兩種類型，且部分閱覽室幾乎未投入使用。同時還有許多類型相似但未利用的設備，比如復健器材等。這是由于在采購時就未結合具體實際情況考慮，導致這類常規設備資源常年閑置，并未充分利用。

（4）養老機構入住率低

據統計可知，延安市養老機構入住率占到75%以上的僅占不到四成（如圖4所示）。中小城市由于社會發展的原因，思想意識受傳統觀念影響較大，大多數老人都不愿意外出去機構養老。部分老人并無退體工資等收入，依靠子女的撫養。所以部分老人認為這會給子女帶來新的經濟負擔，這也是許多養老機構入住率低的原因。

圖4 延安市養老機構入住率統計

（5）運轉資金不足

部分養老機構表示，僅依賴財政補貼經費無法來保障。由于中小城市養老產業仍處于起步階段，缺乏社會關注，導致社會參與度較低，故機構資金來源非常單一，缺乏企業和社會的捐助（如圖5所示）。另一方面，中小城市居民收入較少，無法承擔較高的養老支出，故民辦機構入住率低，維持日常運行較為困難，各項服務和質量的持續性無法保障。服務種類單一且服務內容質量較差，更新速度也較為緩慢，無法滿足多樣化、個性化的需求。

圖5 延安市養老機構資金來源統計

四、延安市完善養老服務的對策建議

（一）完善原有養老服務，發展高水平服務

首先，應重視原有養老機構，對于已投入使用的基礎服務設施進行優化，提高服務質量，完善服務設施的布局，豐富服務內容。其次，應在充分了解老年人需求和滿意度的基礎上，對現有服務進行有針對性的改善，逐步形成與需求相匹配的個性化基礎服務體系，為提高服務的質量和專業化程度打好基礎[7]。最后，根據老年人具體需求的緊缺程度逐步推進多層次的服務體系建設，例如從高需求的醫療服務開始，逐步向文娛活動等心理需求推進。

（二）豐富和細化服務內容

改變原有的按照統一標準和程序提供的服務，將服務對象的具體情況，如年齡、經濟狀況、身體狀況等作為認定標準，充分分析不同條件的老人不同的需求傾向。例如，針對空巢老人應該增加文娛活動類服務，以滿足其精神慰藉的需求；針對年齡較高且身體狀況差的老人，應重點關注日常身體檢查等醫療服務；對于因患病或殘疾等原因行動不便的老人，應提供上門護理等專業服務。通過服務內容的細化和完善不僅可以有針對性地滿足養老需求，同時可以有效優化資源配置，提高利用效率，避免浪費。

（三）擴大普惠性養老服務供給

在養老服務產業供需矛盾突出的領域，因創新養老機構的運營方式，通過但不僅限于政府購買服務、公建民營、民辦公助等方式；同時引入社會力量，拓寬資金來源渠道，從而發展質量有保障、價格可承受的普惠性養老服務供給。

（四）政府主導老年友好型社區建設

社區是日常生活的主要區域，為社區內的成員提供日?；顒又兴璧奈锢硪饬x和心理意義上的互動空間為目標，提供社會參與和相互支持的機會[8]。老年人的日常活動因受其年齡和身體的限制，故大量活動都在家中和社區，其社會關系也更依賴于社區?？紤]到經濟和個人情感因素，老年人普遍傾向于居家養老。根據這一需求，政府應著力推動公共服務機構、便民服務設施等下沉至城鄉社區，推進社區基礎養老服務產業的發展[9]。鼓勵社區發展的基礎性、嵌入式的養老服務，包括日常助餐、居家照料等基礎服務。

同時政府可以通過大數據等技術的運用，建立“智慧社區”。要建立社區居家養老服務體系，就需要服務提供方充分了解老年人的實際需求，而這就需要老人可以通暢地表達自己的需求，對此就需要依據大數據等技術進行“智慧社區”的建設。政府可以委托信息公司建設社區老人養老信息服務平臺，平臺應包括供需雙方的具體信息。供方要提供包括其服務的具體內容、費用以及護理人員在內的基本信息，使老人及其家庭可以通過平臺充分了解服務資源的相關情況，同時根據自己的需求進行選擇。而為了讓供方充分了解服務需求，老年人信息庫也應盡量詳細地記錄老人的具體信息，包括但不僅限于個人信息、家庭情況、健康狀況、經濟狀況、緊急聯系人以及現有服務需求等內容[10]。同時應注重對老年人的個人信息進行保護。

此外，也要引入多元主體構成的第三方，對平臺的安全等級以及社區的服務質量等進行監督。比如，收集服務接受者的反饋信息，了解老年人及家庭對服務供給的滿意程度和改善建議；政府、社會組織、居民可以通過監控平臺對服務的具體情況進行監督，保障服務質量。