市域社會治理共同體建設(shè)檢視與反思
——以A 省4 個試點城市為例

李國華

（西北大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710127）

一、導(dǎo)言：問題、材料與方法

2019 年，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）第九部分首次提出：“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！逼渲小吧鐣卫怼钡暮x是“治理社會”，“共同體”指向主體之間優(yōu)勢互補的有機結(jié)合。在含義與組分邏輯上，“人人有責(zé)”面向主體意識；“人人盡責(zé)”針對有效行動；“人人享有”著眼于價值釋放?！叭巳擞胸?zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”的提出，預(yù)示著未來的社會治理應(yīng)基于共同價值觀、共同空間及共同享有，形成情感、地域和利益共同體。這一嶄新提法與黨的十九大提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”相比有顯著變化，是黨中央總結(jié)社會治理經(jīng)驗，著眼于新時代下社會治理體制機制的改革與建設(shè)，對社會治理目標(biāo)所做的精準(zhǔn)擘畫。隨著試點的展開，如何準(zhǔn)確理解和構(gòu)建市域社會治理共同體的問題隨之出現(xiàn)。學(xué)界對該新提法進(jìn)行了熱烈的探討，但關(guān)注的大多是該提法的基本內(nèi)涵、價值取向和實現(xiàn)路徑，對如何構(gòu)建處于中觀市域?qū)用娴纳鐣卫砉餐w缺乏專門、細(xì)致的論述。筆者認(rèn)為有必要深入檢視市域社會治理共同體概念及其作為政策目標(biāo)的建設(shè)情況，以揭示構(gòu)建“市域社會治理共同體”的要義及其路徑選擇。

筆者通過調(diào)查統(tǒng)計的數(shù)據(jù)作為定量分析的依據(jù)，以訪談獲得的信息作為定性分析的資料，著重考察、描述市域社會治理共同體構(gòu)建中三重要求的實施情況，試圖回答：（1）在推進(jìn)共同體建設(shè)時，國家和社會兩個層面對“人人有責(zé)”的認(rèn)知如何？（2）已進(jìn)入“項目”實施階段的共同體建設(shè)，如何做到人人盡責(zé)與何以實現(xiàn)人人享有？

二、市域社會治理共同體建設(shè)的基本面相

“人人有責(zé)”“人人盡責(zé)”“人人享有”是《決定》對社會治理共同體建設(shè)提出的基本要求，它決定了市域社會治理共同體建設(shè)的基本內(nèi)容包括三個方面：責(zé)任共同體建設(shè)、行動共同體建設(shè)和利益共同體建設(shè)。

（一）責(zé)任共同體建設(shè)

責(zé)任共同體涉及社會治理中各參與主體之間的責(zé)任配置，尤其是發(fā)揮主導(dǎo)作用的相關(guān)主體和起著參與作用的有關(guān)主體的責(zé)任配置及其履行問題。治理理論歷來存在主體間責(zé)任及其界限的模糊性問題。相應(yīng)地，責(zé)任共同體建設(shè)的理想狀態(tài)可能存在若干種認(rèn)知偏差，比如混同社會治理工作與治理主體法定職責(zé)。這種觀點會限縮治理主體所承擔(dān)的治理職責(zé)，也不利于相關(guān)主體在激發(fā)社會組織活力、預(yù)防和化解矛盾糾紛、健全公共安全體系等活動中履行職責(zé)。又如，誤認(rèn)責(zé)任共同體建設(shè)為社會治安綜合治理。因此，構(gòu)建責(zé)任共同體必須避免前述不合理的認(rèn)知，確保各治理主體能夠明確自身所承擔(dān)的治理職責(zé)。

在提出建設(shè)責(zé)任共同體之前，權(quán)力主導(dǎo)下的社會治理存在治理負(fù)擔(dān)重、治理失靈、社會參與活力不夠等問題，甚至參與主體間部門壁壘的存在使得政府內(nèi)部各自為政，共同體理念暗含的溝通、協(xié)作式治理難以實現(xiàn)。例如，司法建議制度落實中缺乏回路，缺少反饋和督辦機制，限制司法建議制度的功能發(fā)揮，不利于依法行政和法治政府建設(shè)。再如，派駐社區(qū)的政府工作人員自視為社會工作人員的管理者，這阻礙了建立平等、協(xié)作型的共同體關(guān)系。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，基層延續(xù)著法治基礎(chǔ)薄弱的問題，表現(xiàn)為企業(yè)和社會團體法治意識、規(guī)則意識淡薄，涉訴公民信訪不信法、信權(quán)不信法，牽涉訴訟時往往傾向于尋求更高權(quán)威或網(wǎng)絡(luò)輿論介入糾紛處理程序向司法工作人員施壓。

對此，4 個試點地區(qū)首先在正式組織內(nèi)部強化責(zé)任意識和責(zé)任歸屬。4 個試點地區(qū)的政府均向各個職能部門和直屬單位印發(fā)了實施規(guī)范。實施規(guī)范往往被稱為“實施綱要”或“實施方案”，它的核心要素是社會治理共同體建設(shè)，明確了作為治理主體的各級政府在社會治理中的具體職責(zé)和任務(wù)完成期限。

再如，在X 市實施綱要的附件部分《X 市推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)更高水平平安X 市分工方案》，在7 個專項組60 個具體項目中的第39項規(guī)定：“建立健全日常檢查、定期排查、專項排查、特別防護(hù)期重點排查工作機制；村（社區(qū)）每周報鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)街每半月報市。健全婚姻家庭糾紛等民間糾紛的排查調(diào)處機制，有效防范可能引發(fā)的治安事件。（具體由市委政法委、市信訪局、市婦聯(lián)、各鎮(zhèn)街、市委平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)成員單位負(fù)責(zé)）”在這一規(guī)定中，責(zé)任主體是黨的政法委、信訪部門、婦聯(lián)、鎮(zhèn)街和參與平安建設(shè)的相關(guān)主體；責(zé)任內(nèi)容是建立矛盾糾紛排查預(yù)警機制，通過多主體協(xié)作解決矛盾糾紛，預(yù)防各類案件的發(fā)生。

上述規(guī)定明示了構(gòu)建市域社會治理共同體的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容，提醒各主體要明悉共同體建設(shè)的基本要求。在規(guī)定性質(zhì)上，這些規(guī)定屬于注意性規(guī)定，它沒有改變治理共同體在組織法、職權(quán)法上的職責(zé)內(nèi)容。它有兩個基本特點：一是這樣的規(guī)定并不改變原有規(guī)定的內(nèi)容，只是對相關(guān)規(guī)定予以重述。二是具有提示性，新文件表述的內(nèi)容與原文件規(guī)定的基本相同。如果沒有這些規(guī)定，由職權(quán)法定原則、協(xié)同理論也能夠推導(dǎo)出這些主體應(yīng)當(dāng)按照各自的分工，以協(xié)同合作為邏輯解決社會治理問題。訪談結(jié)果表明，印發(fā)既有法律體系和關(guān)于社會治理共同體建設(shè)實施規(guī)范可以確保地方政府對社會治理共同體形成初步的價值認(rèn)知。政府部門主要負(fù)責(zé)人在訪談中表示：“社會治理涵蓋民生問題、矛盾糾紛處理、掃黑除惡、就業(yè)保障等方面，每個部門在解決社會問題時，都離不開其他政府部門的合作，也離不開全社會的參與?！?/p>

（二）行動共同體建設(shè)

針對社會治理中治理主體缺位、錯位和協(xié)作不暢的問題，人人盡責(zé)的社會治理共同體命題得以提出，它旨在解決社會治理主體單一，破解部分主體未能盡責(zé)、盡責(zé)過程缺少溝通的問題。人人盡責(zé)的社會治理共同體是行動共同體，其建設(shè)涉及到兩個方面：一是立足法律設(shè)定的主責(zé)主業(yè)促進(jìn)治理事務(wù)的解決，“主責(zé)主業(yè)”是指治理主體切實履行各自在法律范圍內(nèi)的職責(zé)；二是履行延伸職能促進(jìn)治理事務(wù)的解決，“延伸職能”是指治理主體基于共同體理念而積極承擔(dān)主責(zé)主業(yè)之外的職責(zé)。

在構(gòu)建行動共同體之前，4 個試點地區(qū)在行動共同體建設(shè)上較為滯后。具體體現(xiàn)在如下三個方面：一是部分治理主體不能有效履行治理職責(zé)。例如，矛盾糾紛化解是社會治理的一個重要部分，行政糾紛的實質(zhì)性解決離不開行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的及時關(guān)注和介入。在W 市已出臺《行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》規(guī)范行政訴訟的情況下，W市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人在2018 年出庭應(yīng)訴67 件，出庭應(yīng)訴率為11.99%。當(dāng)?shù)仉y以保障的出庭應(yīng)訴率與其他地區(qū)80%的出庭率形成鮮明反差。這客觀上制約著行政案件的調(diào)撤、和解，也印證了訪談中法院干部所作的“本地法治觀念落后”的判斷。二是多主體缺乏有效協(xié)同。這意味著諸多治理事務(wù)的解決仍依靠個別部門獨立應(yīng)對。例如，化解公共安全問題主要依靠公安機關(guān)的強力介入。三是參與機制非制度化、虛置等制約了公眾參與。從試點地區(qū)破解治理事務(wù)的方法來說，各治理主體綜合運用命令型的縱向溝通方式、非命令型的橫向溝通方式，構(gòu)建“人人盡責(zé)”的治理共同體。

其次是非命令型的橫向溝通方式。非命令型的橫向溝通方式指的是治理主體使用法治教育、合作等柔性手段參與社會治理。非命令型的橫向溝通方式可以幫助治理主體應(yīng)對復(fù)雜的超常規(guī)任務(wù)，甚至有助于預(yù)防違法犯罪。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，將社會治理寓于法治教育。作為化解治理事務(wù)的中堅力量，政法機關(guān)將法治教育寓于辦案活動。許多案件涉及群體利益、公共利益，對這些案件展開的執(zhí)法司法活動無疑也是社會治理的組成部分。W 地中級人民法院在審執(zhí)工作之外，綜合運用巡回辦案、帶案下訪、法治講座等形式引導(dǎo)廣大群眾養(yǎng)成正確的行為規(guī)范。又以“送法下鄉(xiāng)”、“法院開放日”、直播庭審、公開裁判文書、公布失信人黑名單等形式，營造學(xué)法、知法、守法、用法的良好社會氛圍，確保審判工作對社會價值觀的引導(dǎo)和示范。此外還通過擴大陪審案件范圍或增加人大代表、政協(xié)委員旁聽案件等做法提高裁判結(jié)果的社會認(rèn)可度，進(jìn)一步推進(jìn)司法民主化。對于存在法律漏洞和經(jīng)營風(fēng)險的企業(yè)，一些法院積極為其提供法律意見和建議，對涉企案件進(jìn)行訴訟風(fēng)險提示、判后答疑和以案釋法。再如，法院以審判為契機，協(xié)助其他治理主體堵塞治理漏洞?？傮w來說，法院采取巡回辦案、司法公開、群眾參與司法、提供法律意見等做法，除了可以接近案件事實真相、促進(jìn)解決糾紛，還有助于夯實多元共治的基礎(chǔ)。另一方面，將社會治理寓于協(xié)同治理。協(xié)同治理的特點之一是各子系統(tǒng)的協(xié)同性，它意味著采取集體行動的組織必須依靠其他組織，而且這些組織之間存在著談判協(xié)商和資源的交換。社會治理寓于協(xié)同治理，有助于化解復(fù)雜化、系統(tǒng)化的社會矛盾，改變碎片化、部門化、分權(quán)化治理格局。試點地區(qū)，不止一個部門就知識和資源問題，在和其他權(quán)力主體或非正式組織進(jìn)行互動。主要包括三種模式，一是信息溝通機制。例如，法院在審判活動中識別出監(jiān)管缺失型矛盾糾紛時會及時向行政機關(guān)提出司法建議。對于這類組織的觸角從專門職能向外延伸的做法，趙曉力做了恰當(dāng)?shù)脑u價：“這些非審判的活動有助于從根本上解決審判要解決的問題，所以它和審判并不沖突，反而互相促進(jìn)?！倍锹?lián)合防衛(wèi)機制。例如，公安機關(guān)與村組、小區(qū)、學(xué)校、旅店等建立警民微信群等，促進(jìn)和諧警民關(guān)系；堅持“誰建設(shè)誰受益，誰使用誰維護(hù)”，確保公共區(qū)域視頻監(jiān)控設(shè)施建設(shè)。三是主體整合機制。例如，整合公安機關(guān)、綜合執(zhí)法部門、應(yīng)急管理部門、住建部門等，聯(lián)合居民采取“居民共商、部門共推、合力共辦”的形式解決公共事務(wù)、矛盾糾紛等難題。

（三）利益共同體構(gòu)建

根據(jù)文義解釋，“利益”一詞最基本的含義，是指好處。人人享有的利益共同體建設(shè)是在治理目標(biāo)實現(xiàn)過程中或?qū)崿F(xiàn)后直接增加或賦予相關(guān)治理主體某項新權(quán)益，或是增強已有某項權(quán)益的力度，確保治理主體獲得利益激勵。利益共同體的適用對象主要包括兩類：一類是政府部門。若承擔(dān)社會治理任務(wù)的政府部門如期完成治理任務(wù)，單位或個體可以獲得更好的待遇或經(jīng)費配套激勵。實踐中的具體做法是將市域社會治理考評結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考評的重要依據(jù)，或者將考評結(jié)果作為干部政績考核、晉職晉級和獎懲的依據(jù)，并對考評優(yōu)秀的單位匹配相應(yīng)的輔助資金。另一類是社會組織、公眾。若這些行動者積極參與或協(xié)助政府部門解決治理事務(wù)，其能夠獲得榮譽、口碑等社會資本或者經(jīng)濟利益等物質(zhì)資本。在構(gòu)建市域社會治理共同體之前，試點地區(qū)在社會治理方面的激勵機制較為有限。為了克服上述不足，實現(xiàn)“人人享有”，試點中構(gòu)建了兩種新的利益共享模式：一是參與激勵模式。具體包括：針對給予見義勇為者表彰不充分的問題，設(shè)立見義勇為基金會，加大見義勇為事跡宣傳力度；針對不合理的基層公共事務(wù)，設(shè)立道德評議會予以規(guī)范；針對交通違法線索收集問題，以臨時性補貼措施鼓勵民眾參與公共事務(wù)。二是智能服務(wù)模式。它指的是以平臺建設(shè)落實共享理念，借助大數(shù)據(jù)平臺、綜合治理平臺為民眾生活便利創(chuàng)造條件。

三、市域社會治理共同體建設(shè)的效果評析

基于調(diào)研和訪談情況，筆者對4 個試點地區(qū)市域社會治理共同體建設(shè)的基本情況作出初步的評析。

（一）主要成效

1.市域社會治理共同體建設(shè)目標(biāo)得以推進(jìn)。條塊關(guān)系是垂直管理部門與地方政府的基本關(guān)系，它除了包括條塊管理、條塊結(jié)合、條塊共管以外，還包括條塊分割和條塊矛盾。與此相應(yīng)，多方協(xié)同治理形成難的主要原因在于，作為治理主體的政府面臨條塊分割的體制機制難題，以及作為治理主體的社會、公眾面臨的激勵、約束有限等動力問題。因此，評估規(guī)則構(gòu)建、責(zé)任配置、激勵與約束狀況，有助于判斷市域社會治理共同體建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)程度。在規(guī)則構(gòu)建方面，調(diào)研地區(qū)通過各層次的政策文本在實體上明確了各治理主體的社會治理任務(wù)內(nèi)容，在程序性上確定了治理任務(wù)的實施主體（牽頭主體、參與主體）、實施期限、實施程序。在激勵與約束方面，文本規(guī)范層面粗略地搭建了市域社會治理共同體建設(shè)的考評機制，明確了考評主體組成、考評內(nèi)容要素、考評指標(biāo)設(shè)計和考評結(jié)果運用等。而且，考評機制也大體上做到正確處理激勵與約束的關(guān)系，呈現(xiàn)出“寬嚴(yán)有別”的基本特點，即對政府設(shè)定更加嚴(yán)格的考評要求，對非正式組織和公眾設(shè)定較少的任務(wù)和建立以正激勵為主的評價體系。這些措施既為確保市域社會治理共同體建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供了動力支持，也為培育公民參與精神和參與理性創(chuàng)造了條件。

2.市域治理難題得以阻斷、緩釋。秉持協(xié)同合作的行動邏輯、普惠共存的結(jié)果導(dǎo)向，調(diào)研地區(qū)致力于建設(shè)市域社會治理共同體，治理難題在一定程度上得以阻斷或緩釋。其一，市域社會治理共同體建設(shè)阻斷了部分治理難題的持續(xù)發(fā)酵、生長。“阻斷”作為一個生物學(xué)術(shù)語，原本指興奮傳導(dǎo)或傳遞由于各種原因在中途被阻斷或為此所做的人為操作，使其局部的傳導(dǎo)阻斷。社會治理語境下的“阻斷”則意味著采取治理手段使得市域社會問題、社會矛盾在數(shù)量上的下降，和諧穩(wěn)定的市域社會得到長效維護(hù)。原有政府中心主義下的治理模式采取公權(quán)力包攬社會管理的一切事務(wù)。這種治理模式對社會問題“重處置，輕預(yù)防”，重堵輕疏，被治理的非政府一方缺少意見表達(dá)機會，導(dǎo)致矛盾容易被激化。市域社會治理共同體作為一個價值共同體、行動共同體和利益共同體，它在一定程度上可以有效規(guī)避因價值差異、行動不協(xié)調(diào)、利益沖突引發(fā)的社會治理問題。調(diào)研地區(qū)乃至全國各地均有十分生動的經(jīng)驗證據(jù)，尤其是從治理手段來說，市域社會治理共同體建設(shè)是多元化的市域社會治理主體綜合運用黨建、法律、道德、心理、科技、村規(guī)民約等社會規(guī)制手段開展的社會行動。試點中突出科技對社會治理的驅(qū)動作用，有力地證明了將矛盾糾紛解決機制與現(xiàn)代科技的深度融合能夠有效減少各類可防性事件的發(fā)生。其二，市域社會治理共同體建設(shè)緩釋了部分治理難題的危害?！熬忈尅敝傅氖峭ㄟ^延緩社會問題的爆發(fā)速率，使社會危害性在一定程度上得以弱化，從而處于可控的狀態(tài)。某些社會問題具有系統(tǒng)復(fù)雜性、復(fù)合疊加性，因此并非所有的治理難題都可以提前被預(yù)防和避免。加之，轉(zhuǎn)型升級背后長期積累的勞資、債務(wù)等問題也使得私人之間的矛盾糾紛容易向社會領(lǐng)域傳導(dǎo)，增加市域社會治理的難度與治理失靈的風(fēng)險。在這種情況下，很多社會問題的解決不可能一蹴而就、一步到位。因此，對于市域社會存量問題，建設(shè)市域社會治理共同體能夠確保在出現(xiàn)治理事務(wù)時，利益相關(guān)方享有知情、表達(dá)、參與、監(jiān)督的權(quán)利，主要治理主體也有準(zhǔn)確的反饋機制、糾錯空間。在此條件下，解決社會問題的規(guī)范理性能夠降低問題爆發(fā)頻次、弱化問題危害后果，能夠有效降低利益調(diào)整時發(fā)生正面對抗的可能和烈度。從作用機制來說，構(gòu)建市域社會治理共同體會打破傳統(tǒng)的以政府為核心的權(quán)威，形成包括黨委、政府、群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織和居民等在內(nèi)的多個治理權(quán)威，社會組織和公眾獲得了自己控制的自由和自己負(fù)責(zé)的義務(wù)。例如，在調(diào)研的試點地區(qū)，多元主體共建的信息溝通機制、聯(lián)合防衛(wèi)機制等治理策略，無疑都有助于減少違法犯罪行為。

（二）存在的主要問題

試點地區(qū)通過構(gòu)建市域社會治理共同體使市域社會治理共同體建設(shè)目標(biāo)得以推進(jìn)，一些棘手的社會治理問題被阻斷、緩釋，但也有若干不足之處需要反思。

1.如何在治理主體間全面確立市域社會治理共同體理念認(rèn)知。相較于社會治理所設(shè)定的多元主體共治目標(biāo)，社會治理共同體概念更加重視治理主體間的深度凝聚、緊密協(xié)同，更加強調(diào)群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織和公眾等微觀主體在社會治理中的作用。它意味著承擔(dān)類似功能的組織應(yīng)有能力和動力填補、拓展政府權(quán)力邊界外的治理空缺，承接政府的相關(guān)職能轉(zhuǎn)移，突出公眾在政策制定、執(zhí)行中的責(zé)任意識。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人人有責(zé)要求在市域社會治理中呈現(xiàn)出主體覆蓋的非全面性與認(rèn)知內(nèi)容的模糊性。首先是主體覆蓋的非全面性。一定的知曉率是保證充分參與社會治理的前提，但實踐中多數(shù)公眾對市域社會治理共同體建設(shè)并不完全知情。對受訪民眾的訪談結(jié)果表明，絕大多數(shù)公眾對市域社會治理共同體這一新提法、對自身在市域社會治理中的職責(zé)任務(wù)缺乏基本認(rèn)知。這說明當(dāng)前的市域社會治理共同體構(gòu)建活動在根本上仍是權(quán)力機關(guān)的單方行動。二是認(rèn)知內(nèi)容的模糊性。任務(wù)清單列明了治理主體的職責(zé)任務(wù)，但是規(guī)范表述的抽象性、概括性導(dǎo)致部分治理主體甚至是其中的牽頭部門對所承擔(dān)任務(wù)的確切內(nèi)容心存困惑，直接影響治理行動的有效開展，協(xié)作行動也缺乏針對性，對政府之外的相關(guān)主體的傳播和動員更是乏力。

2.如何在治理主體間有效展開市域社會治理共同體建設(shè)行動。由于疫情因素、路徑依賴等約束，調(diào)研地區(qū)的社會問題呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性、系統(tǒng)性。它要求各治理主體，尤其是政府部門在認(rèn)真履行好常規(guī)性職責(zé)的同時，也要適當(dāng)兼顧其他新任務(wù)。通過訪談發(fā)現(xiàn)，內(nèi)在動力與行動能力都在一定程度上影響著市域社會治理共同體建設(shè)效果。首先是內(nèi)在動力問題。內(nèi)在動力問題指的是社會治理主體行動意愿不足。部分治理主體“以文件落實文件”理解“社會治理共同體建設(shè)”，未將自身工作融入“共同體”大格局的構(gòu)建之中，直接虛置了市域社會治理共同體目標(biāo)。其次是外在行動能力問題。外在行動能力問題指的是治理主體參與能力不足，表現(xiàn)有三：一是信息壁壘導(dǎo)致的能力欠缺。信息壁壘指的是為控制信息在不同部門之間流通的裝置，它可以防止因信息互通而導(dǎo)致的利益沖突。在市域社會治理共同體建設(shè)語境下，信息壁壘廣泛橫亙于政府部門和其他治理主體之間。政府部門之間及其與相關(guān)單位之間的資源共享利用率不高，尤其是政府與社會組織之間不關(guān)聯(lián)互通、信息不互換、業(yè)務(wù)相互脫節(jié)，都使治理主體間的溝通和配合不緊密，協(xié)同參與、共同治理的聯(lián)動機制難以完全建立。二是路徑依賴導(dǎo)致的能力欠缺。路徑依賴，又稱路徑依賴性，基本含義是指人類社會中的技術(shù)演進(jìn)或制度變遷均有類似于物理學(xué)中的慣性，即一旦進(jìn)入某一路徑就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。各治理主體簡單依循傳統(tǒng)選擇應(yīng)對社會問題，同樣會深刻地影響市域社會治理共同體建設(shè)成效。調(diào)研結(jié)果表明，治理主體在解決社會問題時偏好行政干預(yù)，文化、道德、經(jīng)濟、科技等措施運用少，治理方式仍較為粗放，精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平不高。三是配套保障不足導(dǎo)致的能力欠缺。資金、專業(yè)人才、基層工作人員穩(wěn)定性都是直接影響社會組織、民眾參與社會治理的重要因素?？傊巳吮M責(zé)的社會治理共同體的精準(zhǔn)實現(xiàn)機制亟需建立完善。

另外，政府之外的治理主體的參與問題也是共同體建設(shè)的應(yīng)有之義。參與的要義在于，社會力量平等地參與決策，就基層社區(qū)在公共事務(wù)上面臨的最重要挑戰(zhàn)達(dá)成共識。但在推進(jìn)市域社會治理共同體建設(shè)中，正式組織之外的治理主體對該治理目標(biāo)的低認(rèn)知度，以及公眾在地方項目規(guī)劃、社區(qū)服務(wù)確定等方面與基層政府部門之間的不平等權(quán)力關(guān)系，都使得多數(shù)公眾對社會治理的參與度和參與熱情并不高。

四、市域社會治理共同體建設(shè)的困境消解

市域社會治理主體的認(rèn)知問題、參與問題制約著市域社會治理共同體建設(shè)目標(biāo)的達(dá)成，應(yīng)當(dāng)著重從以下兩個方面入手予以消除。

（一）治理主體間全面確立“人人有責(zé)”的治理理念

1.增強共同體理念的公眾認(rèn)知。如果“人人有責(zé)”的認(rèn)知、認(rèn)同持續(xù)限于基層政府內(nèi)部，市場、社會和公眾對其在公共領(lǐng)域的治理責(zé)任依舊處于客觀不知情乃至冷漠無視的狀態(tài)，那么社會、公眾參與共同體建設(shè)將呈現(xiàn)出一定的無序化、非制度化，治理共同體的形成將會受阻，市域社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)也會延滯。建議在推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化時，提升社會治理共同體建設(shè)在普法宣傳中的位階。此外，還需要充分利用法治教育、協(xié)同治理等有效策略，在市場、社會、公眾中傳播和培育市域社會治理共同體理念，逐步在理念上實現(xiàn)社會治理責(zé)任由政府中心主義向多元力量協(xié)同承擔(dān)的轉(zhuǎn)變。

2.細(xì)化治理主體的責(zé)任內(nèi)容。建議在更高層級規(guī)范中明確市域社會治理共同體建設(shè)的具體內(nèi)容。社會治理共同體建設(shè)是黨的十九屆四中全會對社會治理制度的新論述，內(nèi)涵豐富、意義深遠(yuǎn)，需要深入挖掘，地方層面也在積極探索實踐。但這也容易導(dǎo)致試點地區(qū)處于一種“摸著石頭過河”的狀態(tài)，《實施方案》等文件中規(guī)定的任務(wù)條款欠缺明確性，制約其指引性效果的發(fā)揮即為明證。一位黨委政法委工作人員說：“我們是最基層的執(zhí)行部門，知道市域社會治理共同體建設(shè)范圍很廣，但就是急需上級出臺規(guī)范文件來指導(dǎo)怎么去落實。”因此，應(yīng)在準(zhǔn)確把握社會治理共同體建設(shè)的深刻內(nèi)涵和廣泛考察各地市域?qū)用娆F(xiàn)行社會治理共同體建設(shè)實施方案的基礎(chǔ)上，盡快從更高層級細(xì)化治理共同體建設(shè)的體制、機制、基本內(nèi)容（含協(xié)同范圍）、基本標(biāo)準(zhǔn)，從而確保治理主體明晰行動邊界和行動方式（獨立或協(xié)同）。

（二）治理主體間認(rèn)真落實“人人盡責(zé)”的行動要求

1.激發(fā)治理主體的參與動力。構(gòu)建治理共同體行動已然在逐步推進(jìn)，但也存在共同體構(gòu)建理念與工作實踐“兩張皮”、治理主體的參與積極性不高的問題。根本原因在于，考評機制、激勵機制不健全。建議首先完善并嚴(yán)格執(zhí)行考評機制。考評機制指的是對廣義的政府部門、非營利組織和企業(yè)等特定的社會組織在積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與政治倫理因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，對獲得的公共產(chǎn)出進(jìn)行評審界定。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化考評內(nèi)容，科學(xué)設(shè)定考評指標(biāo)，合理運用考評結(jié)果，以定性與定量考評、過程與結(jié)果考評并重的方式分別對參與治理共同體建設(shè)的個人和組織實施必要的考評。其次是注重塑造共同體建設(shè)與社會、公眾利益的密切關(guān)聯(lián)，重中之重在于解決“人人享有”長效機制缺失的問題。事實上，不僅應(yīng)當(dāng)保證社會、公眾在參與社會治理時可以獲得及時、新鮮、靈活的臨時性激勵機制、社會資本，還應(yīng)當(dāng)吸納其參與社會治理決策程序、監(jiān)督環(huán)節(jié)。例如，允許公眾參與對基層公共事務(wù)的處理，尤其是與公眾利益密切相關(guān)的居民小區(qū)、社區(qū)公共事務(wù)的決策等。

2.增強治理主體的參與能力。構(gòu)建共同體除了要激發(fā)治理主體的參與意愿之外，還需要增強治理主體的參與能力。一是強化治理主體間的協(xié)同治理能力。政府部門之間的協(xié)同存在問題會極大地削弱政府的公信力，影響治理難題的解決。例如，輕視程序法治、司法權(quán)羸弱導(dǎo)致“府院互動不暢”，容易激化社會矛盾。再如，在國家與社會的協(xié)同方面，對社會組織缺乏信任和涉及隱私保護(hù)等因素使政務(wù)服務(wù)功能難以打破行業(yè)壁壘，服務(wù)社區(qū)的社會組織難以充分應(yīng)用政府的政務(wù)系統(tǒng)，直接影響了智慧社區(qū)的建設(shè)，背離了“加強政企合作、多方參與，加快公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)集中和共享”，“運用大數(shù)據(jù)促進(jìn)保障和改善民生”。對此，有必要主動設(shè)置具有議事協(xié)調(diào)性質(zhì)的協(xié)同治理平臺。平臺由黨政部門、市場主體、社會組織或者公眾代表組成。在運行機制或者程序上，可以設(shè)定一定的啟動條件，通過聯(lián)席會議的決策程序，在取得多數(shù)代表的肯定性意見后形成決策。其適用場域可以包括治安環(huán)境、民生保障與公共安全防控、社會建設(shè)管理、矛盾糾紛排查化解、司法體制改革等方面。二是改進(jìn)治理手段。強制性手段偏好能夠帶來高效率，但也會破壞黨群干群關(guān)系，危及社會穩(wěn)定。據(jù)此，除了必要的行政手段或政策手段外，還要充分采取經(jīng)濟等非強制性手段治理公共事務(wù)，提升柔性化治理水平。

3.強化社會治理的配套保障。治理主體的參與能力還直接受到配套保障機制的影響。在政府層面，治理經(jīng)費短缺使得基層工作人員不足、素質(zhì)提升困難、工作方式滯后。未來可以從如下方面加以改進(jìn)：一是充實人員配置。在“三定”方案的剛性約束背景下，可以通過建立制度規(guī)范部門間的借調(diào)行為，以及探索編制指標(biāo)的調(diào)配機制，保證參與主體的工作力度得到保障、職能作用充分發(fā)揮。二是加強資金保障。加大對社會治理經(jīng)費投入的力度，提高基層工作人員的待遇水平，落實培訓(xùn)、宣傳，以保障基層崗位的專業(yè)化和履職能力要求。在社會層面，社會組織弱小、非專業(yè)化、待遇較差制約其治理能力的發(fā)揮。如社區(qū)工作更多地淪為年輕人就業(yè)的跳板，工作往往剛剛上手就離職跳槽。據(jù)此，提升社會的參與能力首先需要培育壯大新型社會組織和發(fā)展社區(qū)類社會組織。建議完善登記制為備案制，將大量未登記的新型社會組織納入管理和服務(wù)的范圍，著重培育和發(fā)展社區(qū)類社會組織，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展專業(yè)隊伍，加大資金保障和人員培訓(xùn)力度。