山東東營節(jié)水型社會建設的調查與思考

常光梅

為貫徹國家關于水資源節(jié)約集約利用系列決策部署，山東省東營市深化改革試點，堅持多元化利用非常規(guī)水源，成為國家節(jié)水型城市。盡管東營在節(jié)水型社會建設過程中取得一定成績，但仍存在供需矛盾、機制不暢、行業(yè)節(jié)水效率不高等問題，需要進一步優(yōu)化和改進，為黃河三角洲生態(tài)保護和高質量發(fā)展提供堅實的水安全保障。

一、東營市節(jié)水型社會建設的基本情況

東營節(jié)水型社會建設穩(wěn)步推進，成效明顯。從市級層面看，2007年3月東營市被原建設部和國家發(fā)展改革委命名為節(jié)水型城市。2021年全市萬元地區(qū)生產總值用水量僅為30.65立方米（全國為54立方米），農田灌溉水有效利用系數0.64（全國為0.565）。從縣區(qū)層面看，2004年水利部公布94個節(jié)水型社會建設試點地區(qū)名單，東營市廣饒縣入圍；2021年，東營市河口區(qū)創(chuàng)建成為第四批節(jié)水型社會建設達標縣（區(qū)），廣饒縣正在加快創(chuàng)建。

（一）科學謀劃，嚴把用水源頭關口

一是加快出臺配套措施。東營市制定出臺《關于開展深度節(jié)水控水行動深入推進全市節(jié)水型社會建設的意見》，提出治污水、分雨水、納洪水、用中水、節(jié)黃水、排澇水“六水共治”思路。二是堅持最嚴格水資源管理制度。制定年度用水總量、用水效率控制指標體系，大力推進用水總量和強度雙控行動。三是抓實計劃用水管理。積極推進取水許可審批制度改革，從嚴控制新增取水審批，嚴格核定下達取用水戶年度取水計劃，重點加強地下水開采和農業(yè)灌溉、企業(yè)生產等領域用水管理。

（二）深化改革，積極推行節(jié)水新機制

一是深化水資源稅改革試點。注重用稅收杠桿引導取用水戶節(jié)約利用水資源，近年來，東營市每年核定納稅水量超過4億立方米，納稅人節(jié)水意識明顯增強。比如，廣饒縣將259家企業(yè)納入水資源稅納稅人管理，依法征收水資源稅，萬元地區(qū)生產總值用水量明顯下降，超采地區(qū)取用地下水量得到有效控制。二是充分發(fā)揮價格杠桿作用。自2016年起實施階梯水價，針對不同行業(yè)、不同用途實行不同水價標準，逐步建立起有利于水資源合理配置、節(jié)約集約利用的價格機制，全社會節(jié)水意識逐步增強。三是積極推進農業(yè)水價綜合改革。2018年啟動農業(yè)水價綜合改革，對項目區(qū)內泵站、新型農業(yè)經營主體分配初始水權，并頒發(fā)水權證書，同時對項目區(qū)實施信息化動態(tài)監(jiān)控管理，提高了用水管理水平。

（三）提升效率，大力推進各行業(yè)節(jié)水

一是城市節(jié)水方面。推廣節(jié)水型器具，城區(qū)節(jié)水型器具推廣率達到100%。嚴格供水漏損控制，改造更新老管道和問題管道。實施中心城區(qū)居民“一戶一表、計量出戶”改造，實現中心城區(qū)全覆蓋。探索節(jié)水型綠化模式，合理配置城市綠化物種，大量種植耐旱、節(jié)水、涵養(yǎng)水源的植物。對園林植物需水量進行研究分析，實行按需灌溉，推廣噴灌、微噴、滴灌技術。二是農業(yè)節(jié)水方面。實施引黃灌區(qū)農業(yè)節(jié)水工程，建成高標準農田228萬畝。推進田間高效節(jié)水灌溉，推廣噴灌、微灌、滴灌、水肥一體化、覆蓋保墑等技術，提高農業(yè)灌溉用水效率。三是工業(yè)節(jié)水方面。大力推動內部循環(huán)水利用，加快高耗水企業(yè)節(jié)水改造，逐步加大雨水、循環(huán)水和中水回用量，水利用效率不斷提高。

（四）多措并舉，充分利用非常規(guī)水源

一是建設污水處理設施。大力實施污水處理廠提標工程，污水處理廠出水水質全部達到地表五類水標準。積極推行城市污水處理后再利用，尤其是在城市景觀、生態(tài)補水等方面，城市污水再生利用率達到35.03%。二是加大雨水收集力度。大力推進海綿城市建設，注重雨水收集再利用，加大雨水滯留設施建設力度。大力實施城市湖、河、庫貫通工程，變“死水”為“活水”。三是增加客水資源渠道。依托南水北調工程積極利用長江水，從根本上改變了主要依賴黃河水的水源結構。

二、存在的主要問題

（一）供需矛盾日益突出

受地理位置和自然條件制約，東營市水資源客水依賴程度較高，目前全市人均當地水資源占有量僅為296立方米，比全省平均水平低19立方米，不足全國的1/6。農業(yè)用水占比較高，約占總用水量的58.8%；支柱產業(yè)中高耗水行業(yè)較多，工業(yè)用水約占總用水量的16.8%。隨著經濟社會的快速發(fā)展，全市用水總量也將呈現上升趨勢，水資源供需矛盾日益突出。

（二）工作機制亟需完善

節(jié)水型社會建設是一項系統(tǒng)性工程，涉及到多個領域和部門單位，需要多部門分工負責、密切協(xié)作。目前，東營市水務部門負責節(jié)水的統(tǒng)一管理與監(jiān)督工作，工業(yè)和信息化、住房城建管理、農業(yè)農村、機關事務等部門分別負責指導各自領域內的節(jié)水工作。部門之間缺少協(xié)調溝通機制，沒有形成整體合力。

（三）非常規(guī)水利用率較低

一方面中水回用不足。東營市中水利用工程建設缺乏，沒有再生水處理設施，污水處理廠集中處理后排出的中水含氯較高，多數不能直接用于市政綠化和企業(yè)中水回用。據測算，現有污水處理廠處理后的中水95%以上就近排放，沒有得到有效利用。另一方面雨水攔蓄能力不強。多年平均降水量為556毫米，主要集中在7—9月份，年均徑流量4.47億立方米，目前全市一次性攔蓄雨洪水能力僅為8600萬立方米左右，多數雨水直接排入海中。

（四）各行業(yè)節(jié)水有待強化

一是農業(yè)節(jié)水方面。東營市多數區(qū)域屬退海之地，地下水礦化度和土地鹽堿化程度高，農業(yè)生產客觀上需要大水漫灌壓堿。在工程化改堿設施不足的情況下，過度依靠節(jié)水灌溉，勢必導致農作物減產。二是工業(yè)節(jié)水方面。石化、橡膠輪胎、有色金屬等主導產業(yè)均屬于高耗水產業(yè)，需水量大。節(jié)水改造和中水回用將大大增加企業(yè)成本。部分調研企業(yè)反映，當中水回用成本高于外買凈水資源成本時，企業(yè)會傾向于外買凈水資源。三是城市節(jié)水方面。城市節(jié)水職能分散在不同部門單位，職責不夠清晰，缺乏專業(yè)管理人員。節(jié)水信息化管理比較滯后，節(jié)水統(tǒng)計、計劃核定及用水大戶監(jiān)控等多采用傳統(tǒng)手段。目前自動售水機逐步普及，一般售水機產生的有用水和用水量比例為1：3，且產生的尾水多數作為廢水直接排掉，造成一定程度的水資源浪費。

三、對策建議

（一）健全工作機制

1.理順管理體制。建立由市水務部門牽頭的全市節(jié)水辦公室或節(jié)水聯(lián)席會議制度，加強部門間協(xié)調，完善城市與農村、水源與制水、供水與排水、用水與節(jié)水、治污與回用等一體化城鄉(xiāng)水務統(tǒng)一管理體制，形成“一龍”管水、“多龍”治水、“群龍”節(jié)水格局，并對全市水資源統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)化配置，實現水資源利用全過程管理和全環(huán)節(jié)控制。

2.開展水資源供需分析。工業(yè)和信息化、住房城建管理、水務、農業(yè)農村、機關事務等相關部門應結合各自職能，分別對各自領域開展水資源供需年度分析，摸清水資源供給和需求底數，對下一年度水資源供給和需求及時做好研判預測，制定相應實施方案，為推進節(jié)水型社會建設提供決策依據。

3.加強監(jiān)督管理。水務部門要全面推進最嚴格水資源管理，在進一步健全市、縣兩級行政區(qū)域用水總量和強度控制指標體系基礎上，研究建立地表水用水總量、地下水可采總量、水功能區(qū)納污總量和取水戶取水總量“四個總量”控制指標體系，對用水指標實行量化管理并動態(tài)修訂標準。

（二）多用非常規(guī)水

1.建立非常規(guī)水統(tǒng)一配置體系。水務部門要統(tǒng)籌考慮企業(yè)、農業(yè)、生態(tài)需水量和水質要求，將雨水、中水、再生水、微咸水等納入水資源統(tǒng)一配置體系，加強非常規(guī)水資源集中統(tǒng)一配置。

2.擴大雨水集蓄利用。堅持用生態(tài)的辦法搞好雨污分流，解決雨水不能就近入河問題，加快現有市政工程雨污設施分離改造，新建和改擴建市政工程均采取雨水集蓄設計，充分發(fā)揮河道攔蓄設施、蓄滯洪工程、現有水庫庫容空間作用，提升雨洪水收集利用能力。

3.鼓勵水循環(huán)再利用。制定非常規(guī)水利用扶持政策，對不同行業(yè)、產業(yè)用水以及多目標用水戶，采用政策引導與行政管理相結合的“有保有壓”水資源配置模式，對用水總量接近控制指標的區(qū)域或行業(yè)優(yōu)先配置再生水。鼓勵企業(yè)將深度處理后的尾水用作為工業(yè)冷卻用水，支持綠地、公園等部分對水質要求不高的市政設施用水盡量采用處理后的再生水，實現水資源的高效利用。

（三）強化節(jié)水改造

1.農業(yè)方面。優(yōu)化種植結構是實現水資源節(jié)約利用與產業(yè)質量效益雙提升的重要手段，要逐步壓縮高耗水農業(yè)面積，提高光伏農業(yè)、工廠化農業(yè)、精養(yǎng)殖種植農業(yè)比重，爭取將水稻、蓮藕等產業(yè)用水納入生態(tài)用水范疇，確保在農業(yè)不減產的基礎上努力提高水資源利用效率。同時，推進大中型灌區(qū)續(xù)建配套和現代化改造，結合高標準農田建設，積極推廣微灌、管灌、噴灌等高效節(jié)水灌溉和淡水循環(huán)養(yǎng)殖技術，切實降低農業(yè)用水占比。

2.工業(yè)方面。一方面控制總量。對高耗水企業(yè)的供水實行總量控制，鼓勵企業(yè)從取水、水處理、用水、耗水、污廢水處理回用、排水等環(huán)節(jié)推廣應用綜合節(jié)水技術。另一方面節(jié)水改造。推廣先進工業(yè)節(jié)水技術裝備，實施工業(yè)企業(yè)節(jié)水技術改造，推進工業(yè)園區(qū)實行企業(yè)間串聯(lián)用水、梯級用水、循環(huán)用水，促進工業(yè)廢水“近零排放”。

3.城市方面。強化公共供水管網漏損控制，加強供水管網的更新，對跑冒滴漏嚴重和使用年限較長的供水管線及時進行更換。嚴格落實節(jié)水“三同時”制度，新改擴建項目必須裝備節(jié)水型器具。組織用水大戶開展用水平衡測試，全面查找節(jié)水方面存在的問題，有針對性地進行節(jié)水設施改造，提高用水效率。出臺自動售水機節(jié)水整治活動實施方案，規(guī)范自動售水機經營行為，集中收集尾水，提高利用效率。

（四）完善激勵政策

1.完善價格調節(jié)體系。深化水價機制改革，全面落實城鎮(zhèn)居民生活用水階梯水價制度和非居民用水超定額超計劃累進加價制度，加快推進區(qū)域綜合水價改革、農業(yè)水價綜合改革，推動多水源合理配置、分類確定區(qū)域綜合水價，完善農業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制。

2.健全財政支持政策。各級財政要加強對水資源節(jié)約、保護和管理工作的支持，發(fā)揮公共財政資金在節(jié)水型社會建設中的引導作用，通過資金扶持、財政補助、以獎代補等措施，建立節(jié)水型社會建設投資穩(wěn)步增長機制和節(jié)水獎勵補貼制度。對節(jié)約用水工作中作出突出貢獻的集體和個人，按照國家政策和省有關規(guī)定給予表彰獎勵。

3.鼓勵社會資本參與建設。拓寬投融資模式，激發(fā)節(jié)水市場活力，培育壯大節(jié)水服務產業(yè)。支持各縣區(qū)、市屬開發(fā)區(qū)利用政府性基金、專項債券等方式籌集資金，用于符合條件的節(jié)水工程項目建設。積極推行政府和社會資本合作等模式，引導社會力量、民間資本、風險投資參與有一定收益的節(jié)水項目建設和運營。