長三角區域公共文化服務一體化發展探索與路徑構建

劉潤楠

長三角區域作為我國社會主義現代化建設全局中具有重要戰略地位和突出帶動作用的重點地帶，在新的發展階段中迎來了更高質量加深一體化程度的發展要求。公共文化服務既涉及文化事業、文化產業，又與群眾生活息息相關，其一體化的推進對于區域內文化資源的整合，文化的繁榮與發展、傳承與創新，群眾精神需求的滿足與提升等具有極強的現實邏輯與意義，同時又可以打造一體化公共服務職能完善、區域發展深度整合的城市群格局，其一體化發展模式的探索與構建具有極強的理論意義和現實必要。

一、長三角區域公共文化服務一體化的邏輯立論

（一）歷史一體性奠定現實融合性基礎

歷史地理空間的重合性促成了文化的高度融合性。“吳越為鄰，同俗并土”“夫吳之與越也，接土鄰境，壤交通屬，習俗同，言語通”等文獻記載了江南地區山水相依、習俗相近的歷史淵源，地理空間上的近距離促進了人們之間的廣泛交流，使其在人文意義上由文化自覺意識形成了以“吳越文化”為底色的地域文明，形塑了江南地區的整體歷史形象，為長三角區域的一體化發展打下了歷史認同基礎。改革開放以來，三省一市的聯系更為緊密，在一體化的大局下，區域整體處于“你中有我，我中有你”的水乳交融狀態，文化和社會發展的融合也逐步深入，實現區域內文化服務一體化具有現實性。歷史地理空間的重合性使長三角區域內文化具有高度的融合性，區域內部各多元主體基于傳統熏陶的文化認同、基于文化認同的理念趨近，其一體化發展具有先天的優勢與現實性基礎。

（二）群眾需求性強化服務一體化發展要求

區域內人民群眾的個性化、多層次、多樣化的文化需求強化了公共文化服務一體化發展的要求。長三角區域人民對美好生活的向往和追求反映出了文化供需的迫切關系，為推進公共文化服務一體化發展創造了良好條件，同時，這一區域經濟、文化和社會發展的高度融合程度也使得公共文化服務一體化建設具有較強的可行性。在長三角更高質量一體化發展中，區域內的交流高頻呈現，人民群眾的區域內流動愈加頻繁，且隨著物質生活水平的提高，群眾的需求早已突破了物質層面，轉而向個性化、多層次、多樣化的文化需求發展。人們的頻繁流動與其高層次的精神滿足需求，要求在一定程度上外擴公共文化服務提供的區域邊界，直接強化了公共文化服務一體化發展的必要性。

（三）治理整體性推動服務一體化發展

長三角區域進入更高質量一體化發展新階段后，區域內經濟、社會、文化開始向全方位一體化方向發展，區域整體性的治理協作推動了區域公共文化服務一體化的發展建設。2018年6月在上海召開的長三角地區主要領導座談會上確定了民生導向的區域公共服務一體化價值取向，2018年7月，正式印發的《長三角地區一體化發展三年行動計劃（2018-2020年）》（以下簡稱《三年行動計劃》）強調要共建共享普惠便利的公共服務，同年10月，長三角地區國家公共文化服務體系示范區（項目）合作機制啟動大會暨首屆長三角地區公共文化服務發展論壇上通過了《長三角地區國家公共文化服務體系示范區（項目）合作機制章程》，并發布《長三角地區國家公共文化服務體系示范區（項目）合作機制虹橋宣言》。同年11月，首屆長三角國際文化產業博覽會議上進一步提出，要全力實施長三角一體化發展國家戰略，積極推動長三角文化交流交融、協同發展，不斷激發文化創新創造活力，持續提升文化軟實力。長三角區域治理的整體性思路與政策和制度疊加形成的引領動力將公共文化服務推向了一體化的發展。

二、長三角區域公共文化服務一體化的探索與發展困境

（一）長三角區域公共文化服務一體化的探索

1.長三角地區國家公共文化服務體系示范區（項目）合作機制啟動。2018年，長三角地區國家公共文化服務體系示范區（項目）合作機制在上海長寧區啟動，機制分成兩個層級，設領導小組與執行機構，采用輪值機制，組織架構科學。合作機制設定了舉辦公共文化服務發展論壇、優秀原創群眾文藝作品展演、公共文化服務產品采購大會、全民閱讀推廣活動公共文化數字平臺建設、公共文化培訓體系建設、文化藝術聯展和“城市書網”服務模式推廣等重點項目，抓住了區域一體化發展過程中公共文化服務的基本和重點問題，通過互補優勢的聯動發展推動長三角區域的公共文化服務一體化進程。

2.展開文化和旅游融合發展實踐。2019年9月，為促進長三角文化、旅游融合發展，滬蘇浙皖三省一市推出了“長三角PASS”旅游年卡。截至2019年底，以上海為中心，杭州、南京、嘉興城市相繼加入“長三角PASS”共建城市。在長三角區域一體化上升為國家戰略一周年之際，中共中央、國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），要求在推動文旅融合方面推出杭黃國際黃金旅游線，開發特色產品和特色資源，給文旅融合和建立公共文化服務體系指明了方向。2020年8月6日，長三角三省一市文旅部門啟動了“暢游長三角·美好新感受”主題游活動。同時，區域內各公共文化機構，如美術館、圖書館、文化館等展開聯合互動，實現資源共建共享，發揮特色文化資源在旅游中的媒介交流作用，開發區域特色資源，拓展旅游市場，實現文化旅游服務一體化。

（二）長三角區域公共文化服務一體化發展困境

1.行政壁壘影響公共文化服務一體化合作。當前，長三角區域合作雖然不斷向縱深方向發展，但長期固化的利益結構使得區域內的行政壁壘仍未完全打破。公共文化服務區別于其他類公共服務的顯著特征是對財政的依賴度較高，加之滿足的是人民群眾精神層次的需求，工作成果的顯現并不明顯。出于對自身轄區內地方利益、地方政績的考量，各地方政府在提供公共文化服務時，常以理性競爭思維開展工作，即在開展公共文化服務提供與保障工作時，追求成本的最小化和利益的最大化，更為重視公共文化服務的效能。基于地方保護和利益結構的行政壁壘直接造成了公共文化服務領域較為顯著的發展障礙，“各自為政”和“一畝三分地”的行政壁壘導致了制度間的不和諧，區域內相銜接的制度體系尚未建立，統一開放的服務體系缺乏明確有效的制度指導和保障，掣肘了區域內公共文化服務一體化的合作發展。

2.數字化建設滯后造成公共文化服務對接錯位。《規劃綱要》提出要加強公共數字文化基礎設施建設。公共數字文化服務屬于公共服務，也是公共文化的核心內容。區域內公共文化服務一體化建設的必要基礎之一是公共數字文化的標準化。在網絡化發展迅猛的今天，要讓區域公共文化服務成果惠及全民，必須依托數字化載體的幫助，通過建設公共文化一網通、公共文化服務電子檔案等公共數字文化項目，實現公共文化服務的便利共享。近年來，長三角區域內著力推動電子政務和數字政府建設，但著力點集中在“不見面審批”“一網通辦”“最多跑一次”等業務辦理事項領域，區域內在公共文化服務方面的數字化建設未能建立健全，這就導致在網絡和數字化快速發展的今天，長三角區域公共文化服務一體化的信息及時性未能保證，公共文化服務的提供延遲于需求，之間存在區隔。數字化建設滯后的另一后果便是公共文化服務共享機制的實施弱態，長三角區域內文化各有特色，在交互程度加深的今天，長三角區域內人民群眾擴張性文化需求要求實現跨區域的公共文化資源共建共享，而當前長三角區域公共文化服務一體化的數字化程度卻不高，文化資源與用戶未能互聯互通，數字化建設的滯后直接影響了公共文化服務供需的有效對接，導致錯位。

3.制度限制跨區域公共文化服務提供主體發展。當下在公共文化服務提供中，仍以政府及公共文化機構主導模式為主，公共文化機構在區域文化一體化中是服務和建設的主體，這種模式可以在最大限度下運用公共財政力量在重點公共文化服務項目上。隨著人民群眾精神層面的需求不斷提高，對公共文化服務的質量、層次等要求也不斷提高，有限的公共財政資源在實際解決區域內人民多樣化的公共文化服務需求時難免捉襟見肘，此時必須發揮企業、社會組織等力量的重要協同作用。《規劃綱要》明確指出，區域一體化建設不僅需要在國家方針政策層面加以指引，同時也需要社會力量的參與協同。但是，在實踐中，長三角區域內各地方制度卻在一定程度上限制了跨區域的公共文化服務提供主體培育。一方面，在公共文化服務提供主體的準入制度方面存在自我保護主義，在文化類社會組織的培養使用、購買公共文化服務方面多是優先本地機構，限制了跨區域公共文化服務提供主體的發展，使得長三角一體化層面上的公共文化服務共享共建建設存在阻礙。另一方面，注冊跨行政區域的社會組織難度較大，影響了文化領域公共服務的多主體供給與優化配置。目前，跨行政區的社會組織注冊登記制度還不完善，導致長三角區域已經建立的聯盟組織在落地運營方面存在困難，跨區域公共文化服務提供主體發展受限，影響了公共文化服務一體化建設的統籌協調。

三.長三角區域公共文化服務一體化的推進路徑

（一）以政策聯動弱化區域公共文化服務合作行政壁壘

建議在頂層設計層面統籌制定長三角區域公共文化服務一體化發展規劃，在貫徹落實《三年行動計劃》《規劃綱要》的基礎上，加快編制長三角地區公共文化服務一體化發展規劃，以綱領性政策文件的形式對于公共文化服務一體化發展的目標與建設途徑作出指示，明確區域內各地方政府在開展公共文化服務工作時的一體化發展方向及區域公共文化服務各個要素的定位，尤其是對政府的公共文化服務職能履行作出詳細的規定，避免地方政府在發展中以“理性競爭”開展公共文化服務工作，通過綱領性文件的形式保證各種公共文化服務資源根據經濟社會發展規律和人民群眾需求流動，流動渠道暢通，在流動中實現公共文化服務一體化發展，并以此進一步促進長三角區域整體的公共文化服務水平。

通過推進長三角區域一體化立法聯動，在法制層面保證公共文化服務一體化發展的落實執行，以剛性法律助力消除區域一體化行政壁壘和制度障礙，形成具有權威性、穩定性和持續性的區域公共文化服務一體化發展法律體系，確保整體規劃的貫徹執行。通過長三角區域三省一市人大構建立法協同機制，支持鼓勵長三角地區人大代表開展跨區域視察，對于有助于推動長三角區域公共文化服務高質量一體化的立法項目進行調研，逐步實現區域內公共文化服務領域的立法標準協同和監管協同，并充分發揮法律作用，為長三角地區公共文化服務高質量一體化發展提供法律保障。

（二）以數字化建設融通區域公共文化服務供需對接

1.建立公共文化服務一體化數據庫。通過人工智能、用戶畫像等技術支持分析區域內用戶公共文化服務需求及需求偏好，用數據技術來進行用戶需求的識別與認定，從整體出發建立區域共享的公共文化服務數據庫。一方面，以數據庫為依托分析區域內不同類型的公共文化服務用戶的特征，做好需求調查，根據反映用戶公共文化興趣和行為的標簽提供相對應的公共文化服務，將公共文化資源與群眾公共文化需求有效匹配。另一方面，公共文化服務機構通過數據庫提供的需求信息及時更新調配公共文化服務資源配置，確保公共文化服務供需的高效對接。

2.建立公共文化服務一體化平臺。《規劃綱要》中多個章節提出要建立區域一體化平臺，公共文化服務一體化平臺為公共文化服務供需雙方搭建了橋梁，將公共文化服務資源和用戶連接起來，通過檢索系統讓群眾可以使用加工后的公共文化資源，同時在后臺統計不同類型、不同地區的群眾選擇公共文化服務的頻率、偏好等。公共文化服務一體化平臺的建立旨在打破當下公共文化資源區域分割的現狀，實現文化資源的泛地區化，形成長三角區域公共文化服務共建共享的發展局面。目前，公共文化云微信公眾平臺已在的寧波、蘇州、南昌等城市推廣，但省級層次上的公共文化一體化平臺比較缺乏，即便已經建立，也多未能與合作省份、下屬市級的公共文化分平臺進行互聯，公共數字文化服務各個模塊之間的關系仍待協調。通過長三角區域公共文化服務一體化平臺，建設公共文化服務一體化體系，聯通各個省、地市之間的公共文化資源，實現資源與用戶的供需對接，既是對長三角高質量一體化發展的實踐，也是對破解當下公共文化服務供需錯位以致低效問題的嘗試。

（三）以機制協調鼓勵區域公共文化服務供給主體培育

1.健全供給主體聯結機制。政府方面，正視公共文化服務供給主體多元發展的科學性與必要性，建立健全供給主體聯結機制，打通公共文化服務生產與供給之間的“灰色地帶”，以有效對接公共文化服務供需和整合多方資源為目的，避免地方保護主義思想先行。政府作為公共文化服務規劃者要根據公共文化服務需求狀況制定政策、搭建合作平臺，并對公共文化服務生產者進行培訓和監督，雙方建立起同為供給主體并依據各自優勢提供公共文化服務的聯結互動，提供職業化、高效化和專業化的服務，更高效率地將長三角區域的公共文化服務資源整合，促進公共文化服務供給與需求的無縫對接，從而構建較為完備和高度專業化的公共文化服務一體化供給體系。

2.建立跨行政區公共文化服務一體化補償機制。長三角區域公共文化服務一體化是以區域文化福利最大為目標，對區域內公共文化資源進行帕累托改進。但是由于區域內各地市發展程度不同，公共文化服務一體化發展必然會損耗某些地市的自身利益，為此建立跨行政區的公共文化服務一體化補償機制，根據公共文化服務要素重新配置的情況建立利益分享機制，既保證被疏解“富余”公共文化服務資源地區的積極性，又提高了公共文化服務區域一體化配置效率。通過建立規范的跨行政區公共文化資源轉移制度，以文化服務項目投資或文化產業關聯等多種形式公平地對公共文化服務資源進行再分配。