中國城鄉(xiāng)關系的演進脈絡、結(jié)構性失衡及重構方略

郭君平 曲 頌 劉合光

準確把握、妥善處理城鄉(xiāng)關系是社會主義現(xiàn)代化建設必須直面的問題。黨的十九屆五中全會指出，要“全面推進鄉(xiāng)村振興，強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。這是中國共產(chǎn)黨在開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程之際，為進一步理順城鄉(xiāng)關系、破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)難題、補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化短板而重申的重大決策部署。作為人類社會發(fā)展最基本、最核心的關系形態(tài)，城鄉(xiāng)關系泛指存在于城市與鄉(xiāng)村之間相互作用、互為制約的一系列共生發(fā)展關系的集合，交織著經(jīng)濟關系、社會關系、生態(tài)關系、政治關系、文化關系、區(qū)位關系等諸多內(nèi)容。在特定歷史背景與時代條件下，中國城鄉(xiāng)關系幾經(jīng)曲折調(diào)整，至今仍未實現(xiàn)協(xié)調(diào)互補的和諧狀態(tài)。站在新的歷史起點，如何切實縮小城鄉(xiāng)差距、構建新型城鄉(xiāng)關系成為新時代需要探索的重要課題。

一、相關文獻綜述

近年來，學術界分析中國城鄉(xiāng)關系常以歷史性與整體性為視角，將其演化軌跡置于時間軸上進行考察和解讀。不同學者對中國城鄉(xiāng)關系變遷的分析起點不同、劃分階段不同，甚至相同階段也闡釋各異。有學者以中國共產(chǎn)黨成立時為起點，將城鄉(xiāng)關系分為割裂對立、分立分治、改革調(diào)整、協(xié)調(diào)互動、融合一體五個階段，或分為依托農(nóng)村奪取城市政權，城鄉(xiāng)二元結(jié)構形成與固化，破解城鄉(xiāng)二元體制與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城鄉(xiāng)融合發(fā)展思想的孕育、形成與深化四個階段；也有學者以新中國成立時為起點，將城鄉(xiāng)關系分為自然發(fā)展、二元分割、趨于緩和、失衡、一體化發(fā)展、融合發(fā)展六個階段，或分為二元體制建立與鞏固、二元結(jié)構逐漸破冰、以協(xié)調(diào)發(fā)展為主的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)全面融合四個階段，或分為權力的下沉、權力的回縮和國家權力再進入三個階段；還有學者以改革開放時為起點，將城鄉(xiāng)關系劃分為向好發(fā)展、再度失衡、調(diào)整完善、一體化發(fā)展四個階段，或分為工業(yè)化主導的松動型、土地城鎮(zhèn)化主導的單向型、新型城鎮(zhèn)化主導的融合型三個階段。還有少數(shù)學者將城鄉(xiāng)關系分為改革開放前后兩個大階段后再細分成數(shù)個小階 段。

在中國城鄉(xiāng)關系的演化歷程中，一直呈現(xiàn)“分立而不分離”的特征，并伴生總體與結(jié)構性失衡或長期與階段性失衡問題。從既有文獻來看，國內(nèi)相關研究最早可追溯至郭克莎對二十世紀八九十年代城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展失衡態(tài)勢的分析，具體聚焦城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關系、資源配置關系、商品流通與市場流動、收入與消費變動等方面。隨后，學術界對城鄉(xiāng)發(fā)展失衡現(xiàn)象的研究視角不斷延展且呈現(xiàn)方式逐漸多樣，有的學者從公共品供給、民間投資、資源要素流動、居民收入增長、經(jīng)濟體制改革等維度綜合考察，有的學者從居民收入、消費、就業(yè)、教育發(fā)展、社會保障等多維集成闡析，也有的學者從宏觀層面定性分析城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的成因與出路；還有些學者基于細分視角分別從城鄉(xiāng)市場供需結(jié)構失衡、金融失衡、公共產(chǎn)品供給失衡、社會保障失衡、社會管理格局失衡、購買力失衡和教育失衡等單一維度進行深入剖析。近十年來，學術界開始傾向采用計量分析法進行分析，且研究視角更趨細化，如實證檢驗城鄉(xiāng)人力資本配置失衡與經(jīng)濟增長不平衡的關系，財政縱向失衡、金融失衡與城鄉(xiāng)收入差距（分配失衡）的關系，以及旅游業(yè)增長與城鄉(xiāng)差距的關系等。

以上理論研究為后來者提供了有益啟示，但也有不足之處或改進空間。在研究內(nèi)容上，學術界對城鄉(xiāng)關系的演進脈絡尚存較大爭議，亟待進一步廓清、厘定；再者，無論在城鄉(xiāng)關系的何種發(fā)展階段，學術界多囿于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展失衡的表現(xiàn)、原因及對策分析（未探討失衡后果），對城鄉(xiāng)政治、文化、生態(tài)（或環(huán)境）等方面的失衡問題關注不夠。在研究素材上，學術界所用數(shù)據(jù)資料具有歷史局限性，既缺乏可比性，又未能追蹤更新以反映城鄉(xiāng)關系發(fā)展的最新情況。在研究框架上，學術界尚未建構審視城鄉(xiāng)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五方面關系失衡的既有區(qū)分又有關聯(lián)的一般性分析框架。鑒于此，本文基于歷史與演進的思維，試圖考察、厘清城鄉(xiāng)關系的演進脈絡，而后基于系統(tǒng)與結(jié)構的思維，闡釋該過程中城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、政治、生態(tài)、文化等五維關系結(jié)構性失衡的突出表征、成因及負面影響，據(jù)此探尋促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的有效路徑。

二、中國城鄉(xiāng)關系的演進脈絡

中國城鄉(xiāng)關系的演進脈絡既高度契合了“自然順序論→城市偏向戰(zhàn)略→鄉(xiāng)村城市戰(zhàn)略→協(xié)調(diào)發(fā)展論”等經(jīng)典城鄉(xiāng)關系理論所揭示的客觀規(guī)律，又折射出國情社情發(fā)展、國家戰(zhàn)略調(diào)整和外部形勢的變化，總體帶有明顯的階段性特征。

（一）城鄉(xiāng)對流階段（1949—1957 年）：人口互徙頻繁，經(jīng)貿(mào)交流活躍

新中國成立初期，為鞏固新生政權、穩(wěn)定物價及迅速恢復、重建國民經(jīng)濟，中央政府在土地改革、取消帝國主義在華特權、沒收官僚資本和“三反”“五反”運動的基礎上，實行以公有制為主體、多種經(jīng)濟成分并存的經(jīng)濟體制，通過民族資本主義經(jīng)濟、富農(nóng)經(jīng)濟與社會主義經(jīng)濟共同發(fā)展，城鄉(xiāng)人員自由遷移、生產(chǎn)要素自由流動且私營工商業(yè)自由發(fā)展，以促進社會主義建設。1950—1952年，城市人口從5 765 萬人增至7 163 萬人，城鎮(zhèn)化率由 10.64%升至 12.46%。 “一五”計劃時期，國家開始以工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化，從農(nóng)村招收或吸納了大批農(nóng)民進城就業(yè)。1953—1957 年，城鄉(xiāng)戶口登記、管理及相應辦法初步成型，全國城鎮(zhèn)化水平升至15.4%，其中由農(nóng)村遷移到城市的人口約為1 500 萬人；同時，國家也動員城市疏散人口支援農(nóng)業(yè)建設。總體上，20 世紀50 年代由城市遷往農(nóng)村和由農(nóng)村遷入城市的人數(shù)之比約為1∶1.8。 可見，這一階段中國城鄉(xiāng)之間人口遷徙比較頻繁且經(jīng)貿(mào)交流活躍，初步形成了開放、和諧的關系，但其特征集中表現(xiàn)為“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”。

（二）城鄉(xiāng)分割階段（1958—1977 年）：要素流動受阻，二元結(jié)構形成

1958 年中共中央決定在全國農(nóng)村建立人民公社，城鄉(xiāng)分割的二元體制開始形成，其特征主要體現(xiàn)在兩個方面：一是城鄉(xiāng)戶口劃分限制人口遷移流動。考慮到進城“盲流”問題不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并威脅城市穩(wěn)定，1958 年，全國人民代表大會常務委員會第九十一次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度以法律的形式正式確立。中國政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制，將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。除升學、參軍、招工等形式外，農(nóng)民群體被限制在農(nóng)村、束縛在土地上，基本失去了自由流入城市的機會。二是戶籍制度造成不公與歧視。如教育培訓、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、糧食購銷、住房福利、勞動就業(yè)、收入分配等方面均與戶籍制度掛鉤，致使城鄉(xiāng)居民因差異化的戶口類別而分配到不平等的社會資源（包括發(fā)展機會），農(nóng)民只能享受救災、救濟等較少的社會福利。 這一階段城鄉(xiāng)間聯(lián)系和要素流動基本被切斷，形成了相互封閉隔絕且工農(nóng)關系緊張的城鄉(xiāng)二元結(jié)構。

（三）城鄉(xiāng)聯(lián)通階段（1978—2001 年）：戶籍壁壘松動，要素流動恢復

隨著經(jīng)濟社會條件的變化，人民公社制度的“一大二公”所有制結(jié)構和“大鍋飯”的組織與分配方式對生產(chǎn)力發(fā)展的束縛越來越嚴重。為順應時代趨勢，黨的十一屆三中全會拉開了中國經(jīng)濟體制改革的序幕，“率先啟動農(nóng)村改革、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構”成為經(jīng)濟體制改革的突破口。 1978年試行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改善了農(nóng)民與國家之間的分配關系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以迅速發(fā)展，農(nóng)民收入大幅提高，城鄉(xiāng)居民收入差距回縮。期間，生產(chǎn)要素開始在城鄉(xiāng)之間流動，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)增多，改變了由農(nóng)村向城市單向流動的局面，出現(xiàn)了城市人口逆流到農(nóng)村的情形。1984 年，黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》，標志著改革重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城市；同年，國務院印發(fā)《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，明確允許農(nóng)民自理口糧進入集鎮(zhèn)落戶，戶籍管理由指標控制向準入條件控制過渡；1985 年公安部發(fā)布《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，提出“農(nóng)轉(zhuǎn)非”內(nèi)部指標定在每年萬分之二；為引導農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，公安部分別于1997 年、2001 年出臺了《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》和《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》。總體而言，1984—2001 年中國城鄉(xiāng)戶籍壁壘出現(xiàn)一定程度的松動，很多中小城市基本放開了戶籍制度，甚至有些大城市也悄然放松了落戶限制。

（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段（2002—2012 年）：強調(diào)“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”

2002 年黨的十六大報告首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，為構建新型城鄉(xiāng)關系尤其是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構提供了一種嶄新的思路，這意味著國家對城鄉(xiāng)關系的認識發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變。2003 年黨的十六屆三中全會要求把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為科學發(fā)展觀的重要內(nèi)容，擺在了“五個統(tǒng)籌”之首。2004 年，中央“一號文件”提出堅持“多予、少取、放活”的基本方針；2006 年，中國取消了農(nóng)業(yè)稅，并加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的直接投入力度，“城市支持鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策逐漸產(chǎn)生效力。2007 年，黨的十七大進一步明晰了破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構的改革思路，提出“建立‘以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)’的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”，“城鄉(xiāng)一體化”成為構建新型城鄉(xiāng)關系的新目標。2012 年，黨和政府對“三農(nóng)”的政策與資源支持不斷疊加，眾多利好表明城鄉(xiāng)已逐漸從二元結(jié)構轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌發(fā)展。這一階段最顯著的特征是依循了協(xié)調(diào)發(fā)展論，即在效率與公平并重下推動城鄉(xiāng)平等發(fā)展。協(xié)調(diào)發(fā)展論主張運用一系列政策手段將城鄉(xiāng)差距控制在合理區(qū)間，既強調(diào)發(fā)揮城市經(jīng)濟效率的比較優(yōu)勢，又要求給予鄉(xiāng)村發(fā)展必要支持（平等發(fā)展的權利）。據(jù)此，中國著重對農(nóng)村義務教育、公路建設、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險、最低生活保障等投入財政專項資金，使得城鄉(xiāng)公共服務格局發(fā)生改變。有研究表明，2003—2012 年，中央財政“三農(nóng)”投入累計超過6 萬億元，增幅達 21 倍，年均增長 21.5%。

（五）城鄉(xiāng)融合階段（2013 年至今）：新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)推進

黨的十八大后，黨和國家開啟了建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制的新階段。2013 年，黨的十八屆三中全會提出新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的概念，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為新形勢下構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的重要實現(xiàn)路徑。2014 年，國務院發(fā)布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，啟動新一輪戶籍制度改革，消除了城鄉(xiāng)居民自由遷移的制度藩籬；同年，又發(fā)布《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，促進了“新農(nóng)保”與“城居保”兩項制度的合并實施。2015 年，國務院印發(fā)《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務教育經(jīng)費保障機制。2016 年，國務院發(fā)布《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，極大助推了城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度的整合。2018 年，中央“一號文件”明確要求建立“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。為重塑新型城鄉(xiāng)關系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，2019 年中共中央、國務院發(fā)布《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，同年國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)《關于開展國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)工作的通知》，確定了11 個城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)。在以上頂層設計和系列舉措的推動下，這一時期城鄉(xiāng)關系持續(xù)改善，主要有兩方面的突出成效：一是城鄉(xiāng)基本公共服務并軌取得實質(zhì)進展。目前，全國31 個省（區(qū)、市）基本建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保障制度；此外，通過義務教育均衡發(fā)展國家督導評估的縣超過2 767 個，占全國總數(shù)的95.30%以上。二是城鄉(xiāng)要素雙向流動更加暢通。 不僅城市工商資本進入農(nóng)村、投資農(nóng)業(yè)熱情高漲，而且農(nóng)民市民化成效突出，全國常住人口城鎮(zhèn)化率由2013年的53.70%升至2021 年的64.72%，增長約11 個百分點。

三、中國城鄉(xiāng)關系變遷中的結(jié)構性失衡

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”其中，最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分。事實上，縱觀歷史和理論文獻，中國城鄉(xiāng)關系在國內(nèi)外環(huán)境、國家戰(zhàn)略目標、制度變遷等多因素交互疊加作用下長期處于總體失衡狀態(tài)，集中表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展落后于工業(yè)與城市，這一點已成為學術界共識。那么，在城鄉(xiāng)關系的變遷過程中，其結(jié)構性失衡狀況又如何？根據(jù)前述城鄉(xiāng)關系的定義和黨的十八大提出的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)“五位一體”總體布局，城鄉(xiāng)關系的結(jié)構性失衡不僅指經(jīng)濟維度的顯著差距，而且包含社會、生態(tài)、政治、文化等領域的不對等或不公平。這里從長短期結(jié)合視角就此相關問題展開分析。

（一）經(jīng)濟關系的結(jié)構性失衡變化

城鄉(xiāng)經(jīng)濟關系是由“城市—農(nóng)村”“市民—農(nóng)民”在經(jīng)濟資源獲取、支配、運用及利益分配與調(diào)整過程中形成的相對狀態(tài)，其失衡境況多指結(jié)構性失衡（或局部失衡）而非全面失衡，可從城鄉(xiāng)居民收入、消費、儲蓄、恩格爾系數(shù)及金融發(fā)展、固定資產(chǎn)投資、工農(nóng)總產(chǎn)值增長等方面的差距中根據(jù)嚴重性和持久性有所側(cè)重地考察，這比刻畫整體失衡更加具象。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟關系的結(jié)構性失衡成因可歸納為如下方面：其一，城鄉(xiāng)要素雙向自由流動不順暢、交換不平等問題（“堵點”多、阻力大）限制了農(nóng)民的增收空間。其二，農(nóng)村土地制度的缺陷或弊端（如土地產(chǎn)權關系模糊、使用權流轉(zhuǎn)制度不完善等）成為制約農(nóng)民財產(chǎn)性增收的主因。其三，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)尚未得到全面改造，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效益與工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)相比仍然偏低，致使農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營性收入增長緩慢。其四，農(nóng)村金融制度并非完全為農(nóng)村發(fā)展實際考慮，而是動員農(nóng)村金融資源為國有企業(yè)與城市化提供融資支持。城鄉(xiāng)經(jīng)濟關系的結(jié)構性失衡會引發(fā)諸多負面影響。例如，農(nóng)村消費需求不足抑制社會總消費；弱化農(nóng)民生產(chǎn)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，損害經(jīng)濟效率；加劇城市對農(nóng)村生產(chǎn)要素的“虹吸效應”（鄉(xiāng)村要素凈外流），延緩鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興進程；削弱整個國民經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量、效益和可持續(xù)性；等等。

（二）社會關系的結(jié)構性失衡變化

作為一個社會等級空間，城鄉(xiāng)社會關系是城鄉(xiāng)之間在人際關系、婚姻家庭、社會身份、社會地位、社會福利等方面的存在狀況與聯(lián)系狀態(tài)，因社會生產(chǎn)功能的轉(zhuǎn)換，歷經(jīng)了構造（社會生產(chǎn)管理分區(qū)）、重構（社會生產(chǎn)與資源配置功能分區(qū)）和融合（社會結(jié)構性互動與資源配置緊張）的關系演進，其失衡境況主要指結(jié)構性失衡，具體可從城鄉(xiāng)教育資源（機會）、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障（福利）、勞動就業(yè)等方面的差距中進行選擇性測度與評價。

中國城鄉(xiāng)社會關系出現(xiàn)結(jié)構性失衡的成因包括但不限于以下方面：一是城鄉(xiāng)實行不同的公共產(chǎn)品供給與管理體制。現(xiàn)行教育制度的設置與安排仍存在較為嚴重的城鄉(xiāng)分野，尤其在教育機會與教育資源配置上“城市取向”突出，同時農(nóng)民的教育支出能力、教育信貸能力、教育資源利用能力相對不足。作為一種思維定式，“城市中心”價值取向長期潛存于公共醫(yī)療衛(wèi)生資源配置與服務決策過程。二是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度阻礙了農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。中國城鄉(xiāng)社會關系的結(jié)構性失衡已經(jīng)或?qū)砣缦路矫娴呢撁嬗绊懀浩湟唬诔青l(xiāng)對流與分割階段，中國城鎮(zhèn)化基本處于停滯狀態(tài)且顯著落后于世界平均水平，但此后在城鄉(xiāng)聯(lián)通、統(tǒng)籌及融合階段，中國城鎮(zhèn)化快速推進，致使農(nóng)村人口大量流失，“差序格局”和“熟人社會”逐漸被打破，“空心化”現(xiàn)象加劇，自然村落社會凋敝甚至走向消亡。其二，社會效率與公平之間具有一定替代關系，“重城輕鄉(xiāng)”的社會發(fā)展模式往往以犧牲社會公平或社會穩(wěn)定為代價，不利于增強農(nóng)民的獲得感和幸福感。

（三）生態(tài)關系的結(jié)構性失衡變化

生態(tài)系統(tǒng)的整體性、開放性、流動性使得城鄉(xiāng)生態(tài)唇齒相依、榮損相連。城鄉(xiāng)生態(tài)關系是指城鄉(xiāng)間人口與資源、環(huán)境的配置關系，主要包括生態(tài)產(chǎn)品供給、生態(tài)調(diào)節(jié)凈化、生態(tài)文化服務和生態(tài)危害影響等基本內(nèi)容。作為一種非正常狀態(tài)，城鄉(xiāng)生態(tài)關系的結(jié)構性失衡境況可從表征、原因和負面影響等維度進行剖析。

回溯既往，中國城鄉(xiāng)生態(tài)關系的結(jié)構性失衡現(xiàn)象有三個突出表征：一是城鄉(xiāng)生態(tài)資源配置不均日漸凸顯。自1954 年第一屆全國人民代表大會明確提出“四個現(xiàn)代化”任務后，城鄉(xiāng)自然資源利用不平衡特征開始逐漸顯現(xiàn)，特別是農(nóng)村大量農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地被城市建設擠占；不僅如此，城鄉(xiāng)生態(tài)服務水平與質(zhì)量差距擴大，其中鄉(xiāng)村生態(tài)基礎設施缺位嚴重。二是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境污染單向擴散愈演愈烈。自城鄉(xiāng)對流階段初期以來，隨著工業(yè)化、農(nóng)業(yè)化學化及城市下游產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村梯度轉(zhuǎn)移，城市生態(tài)環(huán)境壓力逐年轉(zhuǎn)嫁至鄉(xiāng)村。三是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設長期割裂。集中體現(xiàn)在：鄉(xiāng)村生態(tài)管理制度設計與政策供給滯后于城市；城鄉(xiāng)空間邊界與法律邊界錯位，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境在既有環(huán)境立法框架中難以得到有效保護；城市環(huán)保工作是各級環(huán)保機構的主要職責，而農(nóng)村環(huán)境保護工作由縣市級環(huán)保部門負責，多處于無管理或半管理狀態(tài)；城市環(huán)保資金多來自各級政府預算資金和預算外資金，農(nóng)村環(huán)保資金則難以得到切實保證。

中國城鄉(xiāng)生態(tài)關系結(jié)構性失衡是歷史性、階段性發(fā)展的累積性后果，其成因如下：在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)生態(tài)關系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)發(fā)展的過程中，中央對城鄉(xiāng)生態(tài)矛盾雖有較清晰的認識，但迄今尚未明確提出城鄉(xiāng)生態(tài)關系概念，亦未以此為中心構建相關協(xié)調(diào)思想與政策（即城鄉(xiāng)生態(tài)統(tǒng)一規(guī)劃制度“缺位”）；同時，地方政府偏向考慮市民利益，對“三農(nóng)”生態(tài)利益關注不夠，城鄉(xiāng)生態(tài)反哺機制與多元共治機制亟待健全；此外，近年部分鄉(xiāng)村因盲目模仿、簡單復制城市而破壞了原有生態(tài)環(huán)境，加之因過度關注經(jīng)濟發(fā)展而弱化了生態(tài)基礎設施建設。

（四）政治關系的結(jié)構性失衡變化

作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟關系的集中反映，城鄉(xiāng)政治關系是國家政治資源（如制度、體制、政策等）在城鄉(xiāng)間配置引致政治利益分配、政治權利分享及政治地位改變等所產(chǎn)生的一整套關系體系，可通過其結(jié)構性失衡的突出表征“管中窺豹”。

造成中國城鄉(xiāng)政治關系結(jié)構性失衡的原因復雜多樣（非單因素所致），但其根源在于以下四點：其一，城鄉(xiāng)政治利益協(xié)調(diào)機制不完善，存在利益引導機制不健全、利益表達機制不暢通、利益整合機制不合理、利益約束機制普遍失靈等問題；其二，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，經(jīng)濟發(fā)展主要通過影響居民個體文化知識水平及其家庭經(jīng)濟條件進而影響其政治參與狀況；其三，城鄉(xiāng)分屬不同的制度體系，城市和農(nóng)村在政治管理、行政管理、社會管理等方面均有較大差異；其四，農(nóng)村缺乏將個體需求整合為集體理性的機制，改革開放后農(nóng)業(yè)“去集體化”、農(nóng)村“弱組織化”逐步顯現(xiàn)，農(nóng)民日趨“原子化”（“善分不善合”），內(nèi)聚力不強。城鄉(xiāng)政治關系的結(jié)構性失衡會帶來如下負面影響：農(nóng)民的政治決策權、政治參與權和政治利益表達權等政治權益難以得到保障，其中農(nóng)民工政治參與權“虛置”問題亟待改善；不利于營造良好的農(nóng)村基層政治生態(tài)，有礙鄉(xiāng)村組織振興；等等。

（五）文化關系的結(jié)構性失衡變化

從城鄉(xiāng)文化關系結(jié)構性失衡的成因來看，改革開放后黨和政府雖加快了文化體制改革，但因財力不足、認識偏頗（如重經(jīng)濟發(fā)展、輕文化建設的政績觀）等，農(nóng)村文化建設的相關資源配置、管理體制、利益分配等政策安排滯后于經(jīng)濟體制改革進程；此外，城鄉(xiāng)文化場域疏離和文化融通機制欠缺也是不容忽視的重要原因。城鄉(xiāng)文化關系的結(jié)構性失衡會導致一些負面影響，具體表現(xiàn)為：其一，在現(xiàn)代化進程與全球化浪潮的沖擊下，建立在工業(yè)文明之上的城市文化不斷解構、沖擊以農(nóng)耕文明為基礎和以生活信仰、鄉(xiāng)規(guī)民約、禁忌習俗等非正式制度為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村文化，使鄉(xiāng)村文化弱化沒落甚至慢性流失，并延續(xù)至當代社會。換言之，商業(yè)價值、功利主義、物欲主義、消費主義等城市文化特質(zhì)以“強勢”的文化形態(tài)改變著農(nóng)民的生活方式、思維模式、居住狀態(tài)、人際關系乃至語言習慣，同時破壞了農(nóng)民對傳統(tǒng)文化的自信（致使民俗、禮儀、農(nóng)耕技藝等斷代失傳）和具有社會意義的認同形式的再生產(chǎn)。其二，農(nóng)民群眾基本文化權益難以得到保障，文化生活相對貧乏，遲滯了鄉(xiāng)村文化振興步伐。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下中國城鄉(xiāng)關系的重構路徑

未來，應在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下堅持以人為本、公平正義等原則，著重從城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、生態(tài)、政治、文化五方面關系的結(jié)構性失衡表征和成因出發(fā)，多管齊下凝聚合力，推動新時代城鄉(xiāng)關系邁向高質(zhì)量發(fā)展通途。

第一，聚焦要素市場建設與農(nóng)民增收引擎打造，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟均衡發(fā)展。消弭城鄉(xiāng)經(jīng)濟關系結(jié)構性失衡的關鍵在于“強弱項、補短板”。一方面，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)一高流動性要素市場建設。即以城鄉(xiāng)就業(yè)“政策統(tǒng)一、機會均等、服務共享”為總要求，建立城鄉(xiāng)暢通開放、平等競爭、規(guī)范有序的勞動力市場；以統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)則、平臺及管理為總要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場；以解決金融城市化集聚化與農(nóng)村金融邊緣化之間的矛盾為總要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的普惠金融市場。 另一方面，補齊農(nóng)民財產(chǎn)性收入與經(jīng)營性收入增長“短板”。以新型經(jīng)營主體為引領，以建立健全產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機制為核心，通過大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村服務業(yè)、農(nóng)村電子商務等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)來增加農(nóng)戶經(jīng)營性收入，通過深化農(nóng)村“三塊地”改革和集體產(chǎn)權制度改革來增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

第二，抓實公共教育醫(yī)療服務均等與農(nóng)民市民化，推動城鄉(xiāng)社會均衡發(fā)展。具體而言，一要著力健全城鄉(xiāng)公共教育醫(yī)療資源均衡配置機制，主要包括農(nóng)村公共服務需求表達與回應機制、城鄉(xiāng)居民利益均沾與服務共享機制、持續(xù)增加農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的長效機制（即財政向農(nóng)村地區(qū)傾斜機制）及落實政策保障機制（包括合理配置城鄉(xiāng)公共資源的實施辦法和財政貼息、投資補助等政策手段）。二要著力健全農(nóng)民市民化配套政策，即堅持存量優(yōu)先、帶動增量，繼續(xù)改革戶籍制度，降低落戶門檻，放開放寬城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，實現(xiàn)愿落盡落，推動未落戶城鎮(zhèn)常住人口與當?shù)貞艏丝谙碛型然竟卜眨瑫r加大農(nóng)民市民化獎勵力度和新增建設用地計劃指標同吸納落戶數(shù)量掛鉤力度（“人地錢掛鉤”），增強城市承載農(nóng)民落戶的動力和包容性。

第三，完善規(guī)劃制度、反哺機制及科學治理體系，促進城鄉(xiāng)生態(tài)均衡發(fā)展。具體而言，要從如下方面著手：一是注重城鄉(xiāng)橫向銜接與縱向聯(lián)系，完善生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一規(guī)劃制度，形成打破行政區(qū)劃與層級障礙的“三型”城鄉(xiāng)生態(tài)結(jié)構（資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、生態(tài)保育型）。二是注重城鄉(xiāng)生態(tài)利益“共生”，完善以城帶鄉(xiāng)的反哺機制，補齊農(nóng)村在環(huán)保設施、財政投入、能力建設、生態(tài)市場等方面的“短板”。三是注重對城鄉(xiāng)生態(tài)治理重點難點的科學預判，把握好不同時期城鄉(xiāng)生態(tài)治理的優(yōu)先序、強度、尺度及速度，完善城鄉(xiāng)生態(tài)整體、系統(tǒng)、差異、有序及合作（聯(lián)防、聯(lián)控與聯(lián)動）治理機制。

第四，健全利益引導、訴求、整合、約束機制，助力城鄉(xiāng)政治均衡發(fā)展。健全城鄉(xiāng)政治利益引導機制，側(cè)重運用輿論宣傳、教育教化等方式引導城鄉(xiāng)居民接受政治領域的主流價值觀，同時逐步提高農(nóng)民的政治素質(zhì)和民主政治意識。健全城鄉(xiāng)政治利益訴求機制，著力完善基層人民代表大會制度和信訪制度，拓寬城鄉(xiāng)居民利益表達的渠道和范圍，增強農(nóng)民和農(nóng)民工政治參與自主性，推進政治參與制度化。健全城鄉(xiāng)政治利益整合機制，在了解城鄉(xiāng)居民政治意愿與需求的基礎上，通過制度安排協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)居民的政治利益差距與矛盾，使其逐步達到均衡。健全城鄉(xiāng)政治利益約束機制，加快相關立法進程，完善法律法規(guī)體系，加強思想道德建設，規(guī)范城鄉(xiāng)居民的政治行為，并提升其政治參與的積極性。

第五，推動文化資源共享、陣地共建和活動共辦，促進城鄉(xiāng)文化均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)文化關系雖具有結(jié)構性失衡特征，但也存在互哺互動的可能，可著重從資源、陣地和活動三個方面切入，助推城鄉(xiāng)文化共生共融。首先，強化城鄉(xiāng)文化資源共享，包括共享財力資源（持續(xù)加大農(nóng)村文化設施建設投入）、人力資源（均衡安排文化干部資源）、信息資源（建立文化信息資源共享機制）和區(qū)域資源（“引進來”學習與“走出去”展示）。 其次，強化城鄉(xiāng)文化陣地共建，著眼地方特色，因地制宜集中城鄉(xiāng)優(yōu)勢資源，共建一批農(nóng)村文化陣地，豐富農(nóng)民精神文化生活。最后，強化活動共辦，充分發(fā)揮各方所長和比較優(yōu)勢，提升城鄉(xiāng)文化活動的影響力、感染力及滲透力，解決城鄉(xiāng)文化供給與城鄉(xiāng)居民文化需求的“錯位”問題。

五、結(jié)語

中國能否處理好城鄉(xiāng)關系，關乎社會主義現(xiàn)代化建設全局發(fā)展優(yōu)劣。城市與農(nóng)村雖功能不同，但價值互補，可互惠互利、共享共贏、相得益彰。“十四五”時期是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)力期，也是脫貧攻堅期結(jié)束、全面建成小康社會后向?qū)嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的關鍵期，其最根本目標在于“重塑城鄉(xiāng)關系”——破除政策“區(qū)隔化”、消除制度“碎片化”并彌合發(fā)展序列“斷裂化”。然而，依托鄉(xiāng)村振興優(yōu)化城鄉(xiāng)關系是一項系統(tǒng)工程、一篇“大文章”，涉及社會學、經(jīng)濟學、地理學、公共管理學及哲學等多個學科，必須強化理論武裝和統(tǒng)籌謀劃，堅持遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，突破制度藩籬，克服城市發(fā)展優(yōu)先的偏向，嚴格落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則和策略，推動城鄉(xiāng)形成“經(jīng)濟共榮、社會共建、政治共享、生態(tài)共治、文化共融”的共生發(fā)展新格局，最終實現(xiàn)全體人民共同富裕。 Reform